要素市场化背景下乡村治理体制的改革

项继权 毛斌菁

(华中师范大学 政治与国际关系学院， 湖北 武汉 430079)

2020年3月和5月，中共中央国务院先后颁发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2020年3月30日)和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(2020年5月11日)，大力推进土地、劳动力、资本、技术以及数据等要素市场化改革，强调“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革”，加快“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”，“促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”①。农村产权制度及土地等要素市场化改革一直是我国农村改革的重点和难点，也是农村及整个国家市场经济体制建设的重点和难点。迄今为止，“我国农村治理的基本框架由在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度与农村自治组织制度共同构成”②。农村土地集体所有制及由此形成的集体经济的产权结构、权利关系和组织形式是整个农村经济、社会和治理的基础。农村集体产权及土地要素的市场化改革不仅直接影响农村集体经济组织管理和经营体制，也直接影响与之紧密相连的农村基层治理体制与治理方式。随着农村集体产权改革的不断深化以及农村土地等要素资源日益市场化，如何进一步构建与之相适应的新型农村集体经济和社会治理体制，是当前及未来农村改革及基层治理现代化建设中的基础性重大问题。为此，本文旨在从宏观上分析要素市场化背景下农村集体经济和社会治理的组织与管理面临的改革任务、挑战及其对策，探讨如何构建与农村集体产权改革、要素市场流动及市场经济体制相适应的乡村治理新体制，促进乡村治理现代化。

一、要素市场化：农村改革的新阶段

“要素是生产要素的简称，是指用于生产产品(包括商品与服务)的资本、劳动力、土地和资源等投入品。”③生产要素是人类社会物质生产所必备的基本因素或条件。要素市场化配置是通过市场交易实现要素的自由流动、合理配置。“交易是所有权的转移”④。要素的市场交易并不是单纯的物品市场交换，其实质是资源要素的产权权能的交易或要素产权及其权能的市场化，是个人或组织依据法律或习俗通过市场转让取得对资源要素相关产权权能。要素市场化也是现代产权制度和市场经济体制的内在要求。产权本身是财产所有权及其派生的一组权利的总称，通常包括所有权、占有权、使用权、受益权以及转让权和处分权等多项权能。在现代社会中，“一个产权……的权能是否完整，主要可以从所有者对它具有的排他性和可转让性来衡量，如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权，收入的独享权，和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完整的。如果这些方面的权能受到限制或禁止，就称为产权的残缺。”⑤同样，健康完善的市场经济不仅要求要素产权明晰、保护严格，也要求要素自由流动、市场配置，或者说不仅要“确权”还要能“流动”。产权主体权责明确、保护严格是现代产权制度的基本要求，也是产权及要素市场流动的前提和基础，而产权及要素市场化配置则是现代市场经济成熟的重要标志。从改革以来我国市场经济体制建设的历史来看，自1992年10月党的十四大正式确定建立社会主义市场经济体制的改革目标开始，党中央就非常清楚完善的产权制度及要素市场化是建设社会主义市场经济体制的核心和关键问题。党的十四大报告及随后召开的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确强调，“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”⑥，要求进一步“理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体”，“通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去”，“建立全国统一开放的市场体系”⑦。从此以后，不断破除传统的计划经济体制时期形成的单一、封闭和静态的产权制度及要素管理体制，大力推进产权制度改革，强化产权保护并扩大要素市场化流动，也成为我国农村及整个国家经济体制改革和市场经济体制建设的重点。

从农村改革的实践来看，我国农村改革的过程也是不断改革和创新农村产权制度，推动农村土地、劳动力、资本和技术等要素开放、流动和市场化的过程。1978-1984年进行的家庭联产承包责任制实现了农村集体土地所有权和使用权或占有权的“两权分离”，赋予农民土地承包、占有、经营及使用权，不仅是农村集体产权制度的重大创新和变革，也为农村土地等要素开放流动和有效利用奠定了基础、创造了条件；1985年1月1日，中共中央发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，正式启动统购统销的改革，进一步放活农民生产经营的自由并实现农产品的市场流动；20世纪70年代末在乡镇企业“异军突起”的过程中，中央出台一系列政策一方面推动乡村企业的发展并为农村劳动力自由流动进入非农领域提供支持，另一方面推进乡镇企业股份合作制改革，强调明晰产权、股份合作、政企分开，为资本、技术和人才的市场流动和合作奠定基础；20世纪80年代中期我国开始逐步放松户籍制度和城乡人口流动限制，为农村劳动力的城镇流动和市民化提供法律与政策支持及保护。不仅如此，这一时期还大力推进农村金融体制改革，着力构建农村多元化、市场化金融服务体系，鼓励各类资本进入农村。这一系列重大改革的核心和实质无不是改革和完善农村产权制度并推进要素资源的市场化配置，赋予农民和集体更大的生产经营自主权，推动城乡产品、劳动力、人才、资金和技术等要素更大范围地自由流动，从而极大地调动了农民的生产积极性，激发了农村社会的活力，促进了农村及整个国家经济和社会的迅速发展。

十八大以来，党和政府进一步全面深化农村改革，尤其是大力推进农村集体产权制度改革及城乡要素自由流动和合理配置。十八届三中全会明确强调“坚持社会主义市场经济改革方向”，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“使市场在资源配置中起决定性作用”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让……建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”⑧。此后，先后实行农村土地和宅基地“三权分置”改革，放活使用权。2014年11月开始，我国开始以点到面全面推进农村集体产权制度改革试点，进一步明晰了农村集体土地、宅基地及资源的产权归属，扩大了农民和集体的产权权能及要素市场交易的范围。

不过，总的来看，十八大以来农村改革的首要任务及改革重点是农村集体资产的清产核资、明晰产权，或者说农村集体和农民的产权的“确权”工作。根据中央要求，2019年底基本完成农村集体资产清产核资，2020年基本完成农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员的工作。到2020年4月，全国基本完成299.2万个拥有农村集体经营性、非经营性和资源性资产的清产核资单位的清产核资工作，在清产核资、成员身份确认的基础上，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，并赋予农村集体经济组织法人资格，超过27万个集体经济组织申领了登记证书⑨。然而，我们也不难看到，迄今农村各地集体产权制度改革不平衡不充分，有的确权工作仍未完成，尤其是农村土地、劳动力、资本等的市场流动仍有诸多障碍和限制，特别是经营性建设用地仍难以自由流转、平等入市；宅基地的流转限于本村范围，城市市民不得购买；集体股份实行集体内部静态管理、封闭运行；土地的承包权和使用权、抵押权也难以实现；农民进城及市民化仍面临诸多障碍，城市市民下乡和资本下乡仍存在诸多阻力，由此造成大量的土地资源闲置，农村及城乡之间土地、劳动力、资本等要素难以充分流动、合理配置，也难以充分实现与有效保障农民和集体的财产性权利，制约农村及整个国家社会经济的发展。正因如此，中共中央、国务院先后颁发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，决定进一步全面深化经济体制改革，尤其是“以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”⑩。如果说迄今农村经济改革的重点是资产要素的确权的话，那么，在基本完成了资产要素确权之后，农村经济改革的重点就转移到进一步深化改革，推进要素市场化流动，构建更加完善的市场经济体制的新阶段。

二、要素市场化对乡村治理体制的深刻影响

要素市场化是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，也是促进资源有效利用和合理配置、促进经济社会发展的重要方式。根据中共中央、国务院的要求，要素市场化改革旨在“充分发挥市场配置资源的决定性作用，畅通要素流动渠道，保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化”。完善的产权制度是要素市场化交易的前提和基础，要素市场化程度最终取决于产权制度完善的程度。正因如此，产权制度改革与要素市场化改革密切相关、相辅相成。在现代社会中，产权制度和要素市场化是现代市场经济的基石。“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系……它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”产权制度及要素配置方式不仅规范和影响人们的经济关系，制约资源要素的配置效能，也从根本上影响和制约人们的社会关系、组织结构及行为方式，并对社会政治组织和治理体制产生深刻影响。20世纪70年代末80年代初我国农村家庭联产承包责任制改革，实行集体土地所有权和经营权“两权分离”，赋予农民对于土地占有、收益及生产经营的自主权，这是对人民公社时期的高度集中的产权结构及资源配置方式的重大调整，不仅改变了人民公社时期农村集体经济组织的集中经营、集中劳动、统一分配的组织、经营和管理方式，从根本上动摇了农村人民公社体制，也使农村政社一体、高度集中的人民公社治理体系迅速崩塌和解体。在新的历史时期，我国农村产权制度和要素市场化配置改革的全面推进与不断深化，不仅会推动农村经济关系、经济组织及生产经营方式的转变，也对农村社会政治组织及治理体制和治理方式产生深刻影响和重大挑战。

挑战之一：随着集体产权明晰和要素市场化，农村集体经济如何得以存续和发展？如何改革和创新集体经济生产经营和组织形式？

集体经济是我国农村基本的经济组织形式。改革以来，农村集体经济的产权结构及其组织和经营方式发生了深刻的变化。特别是在全国农村集体产权制度改革中，中央和地方着力推进农村集体资产确权和股份合作制改革，新型股份合作经济已经成为新时代农村集体经济的实现形式和发展方向。然而，不能不看到，迄今农村集体经济及股份合作经济依然是基于一定地域的集体土地产权建立起来的，本质上仍是一种社区化、封闭性的集体经济或社区合作经济。集体组织及其土地产权和人员边界，在相当程度上限定在村社区或村民小组范围内。农村集体产权权能流动主要是土地经营权的流转，集体土地的所有权归集体所有，不得动摇；土地承包权保护稳定，长久不变。集体土地的所有权和农民的承包权固化而稳定。即使集体产权改革不断明晰集体产权并量化到人到户，集体股份经济合作社的土地和股权等基本要素和产权也难以自由流转和交易。全国性实地调查也显示：“目前，全国大部分完成产权制度改革的集体经济组织都实行了股权固化的静态管理模式。”除少数地区实行股权根据集体人口变化在集体内部动态调整和管理外，多数地方实行“生不增、死不减、入不增、出不减”以及农民的股份限于集体内部流转的封闭运行与管理，不能对外转让。即使农民股份在集体内部封闭流转，为了确保集体的性质，各地也通常限制集体成员收购股权的比重。正是依靠土地所有权、承包经营权以及集体和农民股权的固化、稳定和封闭运营，农村集体经济的集体产权、成员边界以及组织形式得以保持相对稳定性。然而，随着农村产权及要素市场化改革不断深化，尤其是农民和集体获得更加完整的产权权能及产权权能的市场自由流动，现行相对固化、封闭的社区集体经济及股份合作经济组织的产权结构和人员边界必然被打破，在此情形下农村集体经济如何得以维系？如何适应产权和要素开放和流动来构建新型集体组织与运行机制？这无疑是事关集体经济及其组织存在和发展的重大而现实的问题。

挑战之二：在集体产权日趋明晰和要素市场化背景下如何处理村委会和村集体的关系，实现村民自治组织与功能转型和重建？

迄今为止，“我国农村治理的基本框架由在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度与农村自治组织制度共同构成”。目前不少地方村民委员会代行农村集体经济的产权，并直接行使集体经济的经营管理和组织权，而集体经济也承担部分村民委员会的干部津贴及组织运转经费，以及村社区公共建设、公共服务和一些公共活动的经费，由此造成村民自治组织与村集体经济组织的组织和权能关系混同，集体经济组织产权不落实、不完整，并承担了大量的村社区的社会负担，严重制约集体经济经营自主权及可持续发展的能力，阻碍了集体经济的发展。随着农村集体特别法人地位及产权权能进一步落实，必然要求进一步划分和明晰村民委员会与村集体经济组织的产权、组织及功能，改变现行的村委会代行集体产权及与村集体“政经合一”的状况。此外，随着农村集体产权、股权和农民土地使用权广泛的甚至跨社区市场流动，不可避免出现农村集体产权和股权结构及土地经营权更加复杂化、多样化，从而打破集体经济固化和封闭的产权与股权结构及集体成员边界，推动集体经济组织从地域社区“脱嵌”，成为一个独立的市场经营主体，在更广阔的市场空间中经营运行。由于现行村民自治组织主要依靠村社区集体土地产权边界建立起来，社区集体的土地产权在相当程度上决定着村民自治组织的地域边界、成员边界、组织边界以及管理、服务和权力边界，一旦集体土地和产权市场化跨域流动，将不可避免打破村民自治组织的成员边界，动摇现行村民自治组织的组织基础。在此情形下，如何重建村民自治组织的组织体系并实现组织与功能的转型，也成为一个严峻的挑战。

挑战之三：随着集体产权和要素市场化改革以及农村集体经济和村民自治组织的双重变革，如何理顺党支部与村委会、村集体的关系，依法实现党的全面领导和支部书记“一肩挑”？

2018年修改并实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定“村党组织全面领导村的各类组织和各项工作”。2019年4月15日《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》进一步强调“强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。在实践中，农村各地普遍实行党支部书记、村委会主任和集体经济组织、合作经济组织负责人“一肩挑”，不少地方还采取在县市机关选派驻村“第一书记”或面向社会公开选聘并跨村任职的村党支部书记。毫无疑问，党支部书记“一肩挑”及选聘充实基层组织干部是新时代加强党的全面领导的重要举措。然而，根据现行的法律和制度，特别是《村民委员会组织法》(2018年修订)明确规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”(第11条)；《民法总则》也确认“集体经济组织”为“特别法人”的法律地位，集体经济组织负责人也只能是拥有村集体产权的人员才有资格。那么，如果公开选聘、跨村任职的村党支部书记并非本村村民或不拥有本村集体产权，如何实现对村委会主任和村集体组织负责人的“一肩挑”？现行党章及《中国共产党支部工作条例(试行)》(2018年)都规定支部书记及委员由党员大会选举产生。全省、全市或全县统一选聘的村支部书记是否违背村支部书记由村党员大会选举的组织原则？无论参照国家《公司法》(2018年修订)、《农民专业合作社法》(2017年修订)，还是一些省市制定的地方性“村(股份)经济合作社组织条例”，村(股份)经济合作社的重大人事和决策都应由股东或社员大会及代表会决定。如何实现村支部领导和决策村(股份)经济合作社重大事务的决策与其组织章程规定的决策程序有效衔接，而不至于损害股份合作经济组织法定的人事、决策和经营自主权？如此等等无不涉及党组织书记实行“一肩挑”并决定村委会和村集体组织重大事务与现行法律和制度的衔接，保证党支部书记“一肩挑”及其领导决策遵循“法定程序”从而具有合法性、正当性和有效性，以及如何依法处理农村基层党组织、村委会和村集体的组织和权力关系等重大问题。特别是随着农村集体产权制度改革的不断深化及村民自治组织和村集体经济组织特别是法人地位及权能的全面落实，村民自治组织和村集体经济组织的组织管理、经营决策的权力更具独立性和自主权，如何理顺党支部与村委会、村集体的关系，依法实现党的全面领导和支部书记“一肩挑”也成为亟待处理的政治和法律问题。

仅从以上几个方面就可以看出，随着农村集体产权改革和要素市场化改革的全面推进和不断深化，农村集体经济组织和村民自治组织的组织、功能及相互关系面临重大调整，农村基层党组织的领导体制和领导方式也面临新的挑战，整个农村基层治理体制和治理结构面临深刻的变革。如何适应农村集体产权制度和要素市场化改革的需要，建立与更加完善的市场经济体制相适应的农村基层治理体制，成为新时代农村基层治理现代化的基础性和全局性的重大问题。

三、深化农村集体经济和基层治理体制改革

农村要素市场化改革涉及土地、劳动力、资金、技术和数据多个生产要素，涉及面之广、力度之大，前所未有，不仅对农村集体经济的产权结构、资源配置及其组织形式和活动方式有重大而直接的影响，也深刻影响农村的社会关系、社会结构以及整个农村基层治理体制与治理方式。正因如此，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中就明确要求，在推进产权制度和要素市场化改革的同时要“正确处理政府与市场关系”，“推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应”，并“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在加快推进农村产权制度和要素市场化配置改革的过程中也必须进一步推进农村集体经济和基层治理体制的改革，探索和构建适应要素市场化和现代市场经济体制的农村集体经济和乡村治理体制，实现农村经济社会政治全面协调发展。

第一，进一步解放思想，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，实现要素自由流动。

要素市场化配置改革是新时代进一步改革和完善社会主义市场经济体制的重大改革，中共中央国务院明确要求，“必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新”，着力“破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设”。诺斯等曾将规范和影响经济活动和社会行为的制度因素区分为“制度安排”和“制度环境”。在他们看来，“一项制度安排，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排……安排可能是正规的，也可能是非正规的，它可能是暂时性的，也可能是长命的”，“制度环境，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类的例子”。从实践来看，农村集体土地产权制度无疑是规范农村土地要素自由流动最基本的制度安排。迄今为止，全国农村集体产权改革仍未完成，一些地区仍存在产权改革不平衡、不细致、不彻底，产权权能不清晰、不完整、不落实、难流转等问题。一些法律、政策以及传统观念仍然制约着集体和农民产权权能的完整性和有效性，阻碍农村土地资源的自由流动。因此，在新阶段产权制度和要素市场化配置改革中要进一步深化改革，着力构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。尤其是扩大和保障集体和农民的土地产权权能，赋予农民和集体对土地完整的产权并实现城乡产权的平等权，破除农村集体土地要素和股权占有与流动的集体社区封闭性，实现集体和农民产权权能与土地要素的市场流动、合理配置。对于农村劳动力、资本、技术和数据等要素的市场配置与流动来说，最为重要的是改革现行的城乡户籍管理制度、完善金融资本流动和管理制度以及改进农业技术推广制度、公共数据共享与农村信息技术服务等制度规范，尤其是进一步破除城市和乡村对人口、资本自由流动的限制，实行统一的城乡户口登记制度，在鼓励农民进城自主落户的同时也支持市民下乡、资本下乡，实现城乡居民双向自由流动。在改革与完善农村土地、劳动力、资本、技术和数据要素的基本制度安排的同时，也必须进一步改革与完善影响和支持这些要素自由流动的相关法律、政策和制度，为要素市场流动创造和提供良好制度环境。为此必须改革和完善城乡教育、医疗、社保、养老、就业、居住等公共服务体制，破除城市和农村基于户籍与产权身份而形成的差异化和封闭性的福利待遇及身份性管理，从而真正实现城乡人口、资本、技术和数据等要素的城乡自由流动、城乡协调发展。

第二，进一步深化产权改革，构建更加开放的农村集体经济股份合作制，让集体经济走向市场。

迄今为止，农村集体股份合作制依然是一种封闭性的社区合作制，实行社区集体成员股权固化的静态管理。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也明确规定：“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”然而，我们必须看到，中央文件特别强调农村集体股份的社区封闭流转只是“现阶段”的政策要求，这是根据农村实际循序渐进推动改革的举措。事实上，十八大以来，党和政府在推进农村集体经济股份合作中就非常明确指出，发展农村集体股份合作经济是“以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的……探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力”，“盘活农村集体资产”。正因如此，随着产权制度和要素市场化改革的不断深化，必须进一步解放思想，调整政策，推进集体股权的市场化配置。正如一些学者所指出的：“在市场经济体制下，只有集体资产股权自由流转，才能实现生产要素的优化组合，才能体现农民所持集体资产股份的价值，也才能发现其作为要素市场的潜在价值。如果仅对集体资产股权确权，而不允许股权流转，那么量化的集体资产就只能是‘僵化的资产’，不能与其他要素实现优化组合，不能与其他产权一样产生增值的效能，集体资产产权量化的功效也将大打折扣。”农村集体经济的社区化和地域化尤其是产权和股权的封闭管理使农村集体经济组织限于有限的社区成员，难以在更广大的市场和社会中获得集体经济生产经营及管理的人才、技术和资源。不仅如此，对集体股份合作经济起步早、发展快的珠江三角洲的调查显示，由于集体经济的股东数量和股东持有的股份“生不增，死不减”，随着时间流逝，股东人数逐渐减少，广州市天河区珠吉街道珠村“1996年股权固化时有4841位股东，至今24年间已有1000多名股东去世。相当于平均每月有3名股东离世，每年‘走了’约40人”，人们开始担心集体经济后继无人，“很多年后，就只有分红的人了，没有股东。那么谁来发展和管理集体经济？”正因如此，在新时期新阶段农村集体产权和要素市场化改革中必须进一步扩大农民和集体的产权权能，赋予和保障农民和集体更加明确与完整的产权，尤其是赋予农民和集体产权与股权的经营自主权、决策权和处置权，破除现行农村集体经济和股份合作制的社区封闭性，构建更加开放的农村集体经济及股份合作制的运行机制，让集体经济走向市场，独立自主经营，实现集体产权和资源要素的市场化优化配置，为集体经济发展壮大提供更广阔的舞台和发展空间。

第三，进一步理顺政经关系，实行村委会与村集体组织和功能分开，实现村民自治向社区自治转型。

迄今为止，农村村民委员会及村党支部依然是以集体土地所有为基础建立起来的，“村社一体”，“政经不分”。由此也导致村民自治及村委会组织的封闭性和排他性，以及民主、管理和服务的有限性，不仅难以实现有效的公共管理，也难以提供全面便捷的公共服务，阻碍了社区和社会的融合。由于村民委员会直接行使集体土地承包发包权以及集体经济的人事、经营、管理和决策权，不仅使集体经济组织失去独立性和自主权，还常常受到政治和选举的干扰和影响，政治决策影响集体经济决策，经营层不稳定；集体经济承担了大量社会负担和投入责任，损害了集体的利益，也削弱了集体的竞争力。集体经济组织的封闭性也造成村民自治组织的封闭性，阻碍外来人员进村落户，也使大量在村社区和村集体工作和生活的“外来人”无法进村入籍，无权参与村委会的选举及公共事务的管理，不能平等享有社区服务，也难以获得便捷的国家基本公共服务，由此导致村委会组织、管理和服务以及村民自治民主选举的封闭性和有限性，并造成村社区分裂和社会矛盾。村委会和村集体组织权责不清，产权、组织及功能关系混乱，不仅制约了农村集体经济的发展，也制约村民自治、社区管理和公共服务的有效实施与发展进步，并损害了社区和社会的和谐与稳定。随着农村集体产权改革不断深化，农村土地、人口、资本等要素市场化不断拓展，越来越多的集体土地权能和农民在市场上自由流动，不可避免地进一步造成村集体产权、股权及集体成员的身份复杂化，农村社区居民构成多样化。为此，必须破除现行村民自治组织及村集体组织的封闭性，构建更加开放、包容的组织体系。尤其是，一方面必须进一步明确划分村委会和村集体各自的产权、功能、责任及人员边界，保障农村集体经济组织的独立产权、组织及经营自主权，为集体经济走向市场、自主经营、要素流动及做大做强创造条件；另一方面必须实行村社区居民身份与村集体成员身份分开，实现股权户籍脱钩，重新划分村民自治组织与农村集体经济组织的组织、功能及其权责关系，村民自治组织不再承担集体经济经营管理的责任，重新回归村民自治、社区管理和社区服务的组织功能和责任，并承担所有在村社区范围内工作和生活的居民的管理与服务。由此，村民自治组织也转变为社区自治组织，村民自治也过渡到社区自治，从而进一步扩大农村村民自治的范围，提升基层民主的水平。也正因如此，随着农村改革的全面深化，2015年中央办公厅、国务院办公厅颁发的《深化农村改革综合性实施方案》就明确提出“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”。2016年中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也强调：“进一步明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制；进一步明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。”2017年3月5日通过的《中华人民共和国民法总则》也进一步确认村民委员会和村集体经济组织分别取得“特别法人”的地位，这些也为村民自治组织与村集体经济组织“政经分开”提供了基本的政策和法律支持。

第四，进一步改进领导方式，强化农村基层党组织全面领导及支部书记“一肩挑”的法律和政策的衔接。

党支部书记“一肩挑”是新时代加强党的全面领导的重要举措，也是乡村治理新体系的组织原则。从法律及其实践来看，当前一些地方党支部书记参加选举实现“一肩挑”的主要障碍在于非本村户籍村民或本村集体经济组织成员的支部书记候选人缺乏参与村民委员会主任和村集体经济组织负责人的选举资格。为此，一方面必须坚持和明确村支部书记分别参加村委会和村集体的选举，从而实现“通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”的要求。2002年中央两办曾明文“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”这些举措不仅有助于加强“两委一肩挑”的制度衔接，也有助于增强党支部书记的支持度和权威性，真正发挥党支部的核心领导作用。另一方面必须依法解决支部书记参加村委会选举或村集体选举的法律资格，即“村户籍”和“集体经济组织成员资格”问题。这需要进一步改革和完善集体产权制度和村委会选举办法，将村民资格与集体成员资格分离，实现从村民选举向居民选举的转变。依据现行《村民委员会组织法》(第13条)“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”，这一规定可以为非本村户籍的村支部书记参加村委会选举并实现“两委一肩挑”提供合法通道。集体产权明晰并实行村民资格与村集体成员资格分离之后也不会因为集体产权和利益受到集体成员的阻挠，具有可行性。由此也破除村民自治组织的封闭性，推动我国村民自治向居民自治和社区自治转变。此外，实行农村集体公共投入资本化、股份化管理，为党组织领导和参与集体决策及干部兼职提供合法通道。为了解决当前村支部书记兼任村集体(股份)经济组织负责人面临的集体产权资格问题，可以参照国营企业中国有资本出资和管理方式，除一般保障性和经常性投入之外，将各级政府和部门对农村集体的各类支农建设和发展资金和物资投入作为面向集体的政府资本性投入，核定为“国有资本”，成为农村集体(股份)合作经济组织中的“国有股份”和“国有产权”，从而为国资主管部门及党政部门选聘党支部书记参加集体(股份)合作经济组织的选举和任职，参与管理和决策提供合法性通道。此项改革不仅可以进一步推进集体经济多元股份合作，也有助于进一步改革和完善农村财政投入体制以及农村国家资产的经营管理体制，明晰农村国家公共投入和国有产权，强化集体经济组织的产权约束和经营责任，使国有资产保值增值，避免少数集体组织无偿获取国家投入的不公平、不经济和不负责任现象。

第五，进一步破除城乡二元化体制，实现城乡双向开放、要素自由流动以及基本公共服务和基层治理体制一体化。

改革以来，特别是十八大以来，我国大力推进城乡统筹和一体化，不断破除城乡二元化的体制机制，促进城乡要素自由流动。不过，迄今为止，我国不仅在城乡实行城市国家土地所有制和农村集体所有制二元体制，城乡基层自治和治理上也实行城市社区自治和农村村民自治两种体制，城乡居民在公民权益和公共服务上的二元制依然存在。尤其是农民和农村集体缺乏平等和完整的财产权，土地和房产等不能自由流动、平等交易，大量宝贵的土地资源及潜在的资金固化沉淀，难以充分利用和发挥应有的效益，城市市民和资本也难以进入乡村。这不仅造成城乡居民权益及发展机会的不平等，也造成城乡社会的组织、管理和服务脱节，阻碍我国城乡要素资源的自由流动、城乡社会一体化管理以及城乡社会和社区的开放融合。因此，随着农村产权制度及要素市场化配置改革进一步推进，必须进一步破除城乡二元化的产权制度、户籍制度以及公共服务和社区组织与管理体制，鼓励与支持市民和资本下乡，实现城乡要素资源的自由流动，城乡人口和资本的双向流动，城乡社区和社会管理的双向开放，构建城乡一体的产权制度、公共服务体制和基层社区管理体制。事实上，随着农村集体经济组织和村民自治组织双重改革及“政经分开”，村委会的成员也不再取决于是否拥有村集体产权的“村民”，而是所在社区范围内居住和生活的“居民”；村委会组织不再承担集体经济组织经营管理功能，而是主要承担社区公共事务的组织与管理。由此，村民委员会从人员、组织及功能上与城市社区居委会一致，成为承担公共管理和公共服务的居民自治组织，村民自治也转变为居民自治和社区自治，从而实现城乡基层社区化治理，也实现城乡基层治理体系的一体化。

总之，农村要素市场化配置改革是当前我国农村全面深化经济体制改革的重点，也是农村改革开放和市场化改革的新阶段。农村要素市场化改革的不断拓展和深化不仅将深刻地改造农村集体经济的组织基础、体制机制和运行方式，也将深刻改造农村的社会、政治和组织结构，推动农村基层治理体系、治理结构及治理方式的转变。在新的历史时期及改革的新阶段，必须坚定不移深化市场化改革，着力破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，充分发挥市场配置资源的决定性作用。与此同时，要大力推进农村基层组织与治理体制的改革，构建与高水平的社会主义市场经济体制相适应的基层治理体系和运行机制，加快推进乡村治理现代化，以促进农村经济、社会和政治全面协调发展。

注释

②财政部：《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》(财农[2015]197号)，《人民日报》2015年12月4日，第21版。

③郭兆晖：《以要素市场化配置改革推进供给侧结构性改革——基于机制设计理论分析浙江省海宁市实践》，《学习与探索》2020年第6期。

④康芒斯：《制度经济学》(上)，于树生译，北京：商务印书馆，1962年，第74页。

⑤R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海：上海人民出版社，1994年，第6页。

⑥《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》(1992年10月12日)，《人民日报》1992年10月21日，第1版；《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993年11月14日)，《人民日报》1993年11月17日，第1版。

⑦《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》(1992年10月12日)，《人民日报》1992年10月21日，第1版。

⑧《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，《人民日报》2013年11月16日，第1版。

⑨韩长赋：《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告——2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》，2020年5月12日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/434c7d313d4a

47a1b3e9edfbacc8dc45.shtml，2020年6月2日。