基层政府人事激励的类型及其逻辑

杨 华

(武汉大学 社会学院， 湖北 武汉 430072)

一、问题提出与类型研究

(一)问题提出：如何激励基层干部？

中国政府体制的显著特点是，上级集中了权力和资源，下级承担了事务和责任。伴随着最近若干年中央对政策落实的重视，省市县各层级政府都加强了向上集权和向下压责，向基层下达的任务越来越多，要求越来越严，基层承担责任越来越大。但是，基层的人财物权等资源却没有显著增加，对资源的使用则不断趋严，各层级的督导检查如雨后春笋般下乡，在规范基层治理的同时，也使得“责权利”不匹配现象愈发严重，到乡村两级最明显①。在“责权利”不匹配条件下，基层政府要完成上级交办的任务和辖区治理事务，就必须充分调动和合理配置其工作人员的人力资源②。那么，基层干部人事激励就变得至关重要。

然而，基层干部人事激励同样要面临这样的悖论，一方面任务越多、越重，要求越严，越需要激励干部，要通过调动他们的积极性来推动工作扎实落地；另一方面越到基层，激励措施和政策工具越少，中央“八项规定”出台后，基层过去不规范的经济激励措施被取消，基层干部人事激励就更加捉襟见肘。那么，基层何以激发干部的积极性，推动他们干事创业？

(二)既有研究的分类：正向激励与负向激励

从文献梳理来看，既有对基层政府激励机制的研究，从激励措施作用的方向和结果，主要将激励机制划分为“正向激励”和“负向激励”两种类型，每种类型都有物质激励、政治激励、精神激励和情感激励等四重微观机制③，实践中以物质激励和政治激励为主。

在宏观制度上，比较典型的正向激励机制是“晋升锦标赛”④和“分灶吃饭”⑤模式。在“竞争锦标赛”模式下，上级党委政府为调动下级单位的工作积极性，给各单位设定目标责任，并对目标结果进行考核和评价。上级对下级完成目标结果的评价，是影响下级单位主要领导晋升流动的关键因素。为此，下级各单位主要领导为了在晋升竞争中获胜，会在任务上“层层加码”⑥，以充分调动资源参与竞争。“分灶吃饭”模式是中国式的财政联邦主义，其意是上级在财政、税收上给下级分权，以刺激下级重视辖区内的经济发展和税收增长，推动各级地方政府“为增长而竞争”⑦。

在微观实践中，正向激励机制主要有“隐性层级”⑧和“自主性扩张”⑨两类机制。前者是指，由于正式层级和岗位稀缺，基层人事工作通过“实职”与“虚职”、“大镇”与“小镇”、“大部门”与“小部门”、“关键岗位”与“普通岗位”间的差异化设置，为基层干部的晋升创造隐性阶序⑩，延长了基层干部的政治职业生涯，强化了对他们的政治激励。后者则认为，在编制硬约束下，基层政府通过招聘大量编外用工来应付不断增多的治理任务，而编外用工扩张了基层干部对人财物的自主权和总体权力，增加了他们的社会资本和象征资本，起到了一定的激励效果。

既有研究对基层治理中的负向激励的考察，主要集中在两个相辅相成的方面，分别是“过程监控”机制与“政治问责”机制。就前一个而言，当前基层治理的一个重大变化是，从过去的“结果管理”向“过程监控”转变，上级政府对下级执行政策、使用资源的过程监控得越来越严。其逻辑思路是，一项政策就像制作一件工业品，在输入政策目标和资源之后，只要加强对执行过程的监控管理，让执行者按规程操作，就可以自然而然地输出预期中的政策结果。过程监控的前提是细化政策目标和操作规程。过程监控的措施是强化督导检查。当前基层过程监控中，存在督导检查工作名目繁多、频率过高、重留痕轻实绩、“规则下乡”过度弥散等问题，进而导致基层干部沦为上级政策被动的、机械的执行者，而在执行中缺乏主体性、自主性和创造性。过泛的过程监控束缚了基层干部的手脚，成为对基层干部的负向激励机制。

上级在过程监控中，若发现下级存在工作态度、违纪违法等问题，就会启动“政治问责”机制。一般来说，督查是政府及其部门对其所布置工作落实情况的督导检查，主要是看是否按照规定的要求落实，比如时间进度问题，如果没有达到要求，就会下达整改通知，或约谈下级单位主要领导。如果下级不予整改，或者存在违纪违法问题，便将问题线索移交给纪检部门给予政治问责。除此移交的问题线索之外，纪检部门还会主动寻找问题线索，包括领衔或参与推动重要工作，以及对辖区内重点领域、重点工程、中心工作及重要部门等进行专项督查。纪检工作从事后救济的手段转变成推动工作的利器。政治问责作为一种负向激励措施，在发挥重要作用的同时，实践中也存在过泛、过频、过重等问题倾向。许多基层领导干部带着心理包袱和精神压力工作，既不利于工作的开展，也有害于基层领导干部对党委政府的凝聚力和向心力。

(三)基于治理一线的分类：配套式激励与内涵式激励

从基层实践来看，负向激励过于刚性，让基层干部处于被动和承压的工作状态，虽然能够起到震慑作用，但难以让基层干部生发积极的工作情绪和主动的工作氛围。基层干部因害怕被问责而容易避责，或通过形式主义、痕迹主义来应付上面的监督检查，而不是实质性地做好工作。正向激励虽然能够调动积极性，但其涉及面又过于狭窄，更多的是针对少数领导干部，而难以惠及普通工作人员，而且在基层，正向激励的资源和措施非常有限，基层领导干部能动用的人事资源非常之少。因此，从激励措施的方向和结果角度进行分类的研究，在对策建议上，既缺少有效的经验总结，也难以提出有针对性的改进措施。

笔者调查发现，除了正式的、制度性的激励机制之外，在基层治理和政策执行过程中，基层组织和基层干部发展出了一套半正式化、半制度化和惯例化了的激励机制。这种激励机制将激励内嵌于工作之中，基层干部在工作中就能够获得正向的、积极的体验，由此激发干部干工作的热情和动力。那么，从人事激励措施与工作之间的关系，可以将基层激励措施分为“配套式激励”与“内涵式激励”。

配套式激励就是所谓的正式的、制度性的激励机制，它是针对某项具体的工作给予特定的激励。工作不同，配套的激励措施就不同，如中心工作，配套的必定是强激励措施。它是外在于工作制度的另外一套制度体系，它通过给某项工作配备相应的激励资源，从外界刺激干工作的人，使他们做出“应激”反应，进而改变他们在工作中的态度和行为。在配套式激励中，干工作的动力来源于外在的激励刺激。

内涵式激励是将工作人员的内部因素作为动力和资源的激励机制，它通过工作机制创新，变化工作形式和内容，调整工作中人与事、人与人的结合方式，在工作中激活人的自我实现的本质属性和内在需求，从而激发和强化他们干工作的内在动力，进而自我调整工作的态度和行为。在内涵式激励中，干工作的动力源于干部内在的需求，如个体成长需求、获得领导认可需求等，是由内而外迸发出的热情。内涵式激励与“非正式制度激励”有本质差别，后者的激励主要是依靠人的道德感和社会习惯、传统与习俗，是一种获取社会性收益而得到激励的激励机制，也是一种外在激励方式。而内涵式激励则依然是要获得体制性收益，如体制地位、象征资本、多岗位多层级锻炼等。

二、配套式激励的形式、特点及缺陷

(一)配套式激励的形式

根据基层调查经验，配套式激励有三种主要的激励形式，分别是政治激励、经济激励和情感激励。这几种激励形式都包含正向激励和负向激励。

政治激励是通过政治上的奖惩来达到对干部激励的一种方式。正向政治激励包括评先评优、领导肯定和晋升流动。评先评优既有对单位的评定，也有针对个人的项目。许多地方规定，被评为年度优秀的单位，单位职工可以多发一到两个月的工资，单位主要领导在晋升流动中会得到上级更多的关注。一般规律是，获得晋升或流动到更重要岗位的乡镇党委书记，其乡镇一般须连续三年在全县综合排名中靠前，或进步名次很大。个人先进对个人有较大的政治影响，年轻干部连续评为县级先进对其政治进步有推动作用，而上了年纪的公务员连续三次立三等功就可以在职级上直接晋升一步。评优评先如果不附着经济奖励的话，对事业编工作激励效果不大。所以，评先评优在公务员中间有较大的竞争性，为此有些单位采取职工“轮流上”的模式，有高风亮节传统的则把优秀先进让给年轻人和快要退休的人。

领导肯定是比较重要的正向政治激励，既表明领导对工作本身的满意，也表示领导对干工作的人或单位的认可。领导的肯定，虽然没有正式的文件或奖状，但是领导的“注意力”是稀缺资源。领导能够肯定某个人或某单位，表明该个人或单位进入了领导的视野，引起了领导的注意，会对后面的工作或晋升流动有助益。比如，领导会在工作上给予更多的支持，可能适时到该单位来视察、调研和召开现场会，或在大会小会上给予该单位或个人口头表扬，以及授权个人参加某些重要会议，乃至个人成为领导在单位开展工作的“班底”的成员等。

晋升流动是最大的正向政治激励。个人工作做得好，在有岗位空缺及满足其他条件的情况下，可以晋升到更高层级的岗位，或流动到更重要的单位或岗位。单位的工作做得好，单位的工作人员在与其他单位工作人员竞争中更有优势。由于基层正式层级少、领导职数稀缺，在体制实践中就会生发许多的隐性层级，比如领导排位阶序、职务虚实阶序、岗位重要性阶序、单位权力地位阶序、治域经济发展阶序、离领导远近阶序等。在这些隐性层级之中每向前挪一步都是对干部的正向激励，都会让他们“高兴一回”。隐性层级在基层成为非制度惯例，增加了基层干部流动的次数和频率，拉长了他们参与晋升竞争的时间，有效激励了在正式层级中停止流动的大量干部，缓解了干部出口上的压力。当然，也有超越多个隐性层级流动的情况，比如从末位副镇长超越宣传委员、组织委员、常委副镇长等岗位，直接提拔为副书记，这对干部个人的激励效应很大，缺点是减少了干部流动的次数。

相应地，负向政治激励有末位淘汰、领导批评和政治问责几种情况。在某项工作中，如果数次在各单位排名都排倒数几位，或退步较为明显，不仅在同级别的同僚中没有面子，而且给领导的印象也不好。在年终排名上，如果一项工作排名靠后，虽然不好看，但是其他工作排在中间或者在前头，工作也算是过得去，不会太丢面子。但是如果有两三项工作都排名靠后，不仅脸丢大了，领导也会考虑是不是工作能力问题，或是工作态度问题。在乡镇对各村或管理片区的排名中，也会遇到这些情况，各村或管区想的办法是，相互商量，不要竞争太激烈，这个月这项工作你排前面，下个月另外的工作我排前面，这样到年底大家的脸面都相对好看。

领导对身边人的批评是爱护和教育的表现，但是对下属单位及其领导的公开批评则是较为严重的负向政治激励。领导不会随便公开批评下级领导，即便有工作上的意见也多是私下沟通。领导的公开批评或不太正面的评价，被视为领导不支持工作，会给下级领导带来较大的心理压力，以至于他们难以再开展工作。笔者曾调查到这么一个案例，一个村支书在村庄派系斗争中，与对方出现了对打的场面，虽然是对方先动手，但是时任乡镇党委书记并没有站在他这一边，还严肃批评他了。虽然党委书记没有免掉村支书的职务，但是村支书明显感觉乡镇党委政府对自己的态度一落千丈，他干工作的积极性全无，村两委瘫痪。尔后乡镇党委书记调走，镇长接任党委书记，明确表示了对他的支持，他才重新焕发工作动力。

政治问责主要是党纪问责。党纪问责要比行政问责严苛，尺度要宽松些。政治问责本来是事后的救济措施，现在基层为了推动工作，就把它推到了前台。在推动工作中，如果没有达到既定的进度，或者在多次排名中靠后，或者出现问题没整改，或者出现了群体性事件，都可能面临纪委的问责。纪委年度重点工作安排中，会主动督导检查一些重点领域、重点部门的工作。政治问责无论是党纪轻处分或重处分，都会对领导干部的政治前途产生影响。党纪轻处分虽然没有影响期限，但是在基层政治实践中，很少有领导敢冒风险提拔重用一个受过党纪处分的干部。

不同的治理事务所配套的政治激励有差异。在县域，政治激励较强的事务主要有三类，分别是中心工作、领导推动的工作和领导交办的事。(1)中心工作是涉及县域或乡镇全局的工作，它作为党委政府下达的政治任务，对单位主要领导及班子成员有较强的政治激励，他们会调动一切力量参与中心工作的锦标赛。县级党委政府对各乡镇一把手的考察，主要是看他们在中心工作中的表现。(2)领导推动的工作既可以是涉及全局的中心工作，也可能是某一领域的事情，既可以是综合性事务，也可能是专业性事务。这是主要领导重视和投入较多注意力的事情，背后必然会配备较强的政治激励，有时甚至较中心工作更强。如果在领导推动的工作中表现不力，或者态度不积极，甚或找出各种理由来搪塞，领导就可能直接“撸掉”他的官帽子，以示警示。反之，积极响应和支持领导推动的工作，会得到领导的肯定和器重。(3)领导交办的事一般在单位内部比较多，既有单位的公事，也有领导的私事，其特点是难以分配到具体的科室或站办所，因而领导将这些工作分派给下面具体的工作人员。对于领办事情的工作人员来说，这些事情是其岗位工作之外的活，要耗费额外的精力和时间。因此，在激励方面，完成领导交办的事情越多、越好，受到领导认可、重视和提拔重用的几率就越大。这就可以理解在基层单位，为什么领导身边的人、跟领导走得近的人晋升流动快。因为这些人做了大量的领导交办的事情，有功劳也有苦劳，还增长了工作能力，提拔重用他们较为服众。

正向经济激励在“八项规定”出台前，在县乡都比较丰富、多样化。每项重要的工作一般都会有相应的工作经费配套，县乡还对任务完成好的单位或个人进行物质奖励。另外，一般项目都会有一定数额能够自支的工作经费。政治荣誉背后也附着经济奖励。比如创卫成功，给每个乡镇奖励100万元，单位给个人奖励5000元。各单位设有自己的小金库，年节福利和一些没有纳入预算的经济刺激项目从这里支出。比如完成某项重要的领导交办的任务，领导同意之后可从中列支。

“八项规定”出台之后，各单位取消了小金库，各种优秀、先进等只有荣誉称号，而不再轻易配备经济奖励。工作经费和项目自支经费的开支也越来越严格，工作人员很难再自主支配这些经费。负向的经济激励成为基层尤其是乡镇经济激励的主体。乡镇将干部工资分为两大类，一类为基础工资，每个月打卡发放，一类为绩效工资，用于年底发放。如果干部考核没通过，就扣掉一部分绩效工资，将这部分经费用于奖励考核优秀的干部。虽然用于考核的绩效工资较少，平均到每月也就是两三百块钱，但也能起到一定的激励作用。乡村干部看重的倒不是多少钱的问题，而是“面子”问题。

情感激励主要是正向激励，表现为领导对下级的关心和关怀。情感激励在单位内部较明显，主要表现为领导对工作人员成长、家庭、工作状态、精神状况的关注和理解。比如领导知道某某工作努力，为单位做出了贡献，在单位大会上提到做某项工作很辛苦、不容易。虽然公开不点名，但是承担这些任务的人认为领导理解自己，心里也就释然。笔者调查的中部省份某镇，镇长会主动关心办公室年轻人的成长，经常跟他们一起改稿子，解决他们工作、成长中的困惑，带领他们到治理一线处理问题。这些年轻人感受到领导对自己的关心，自己也得到了锻炼，这样他们会受到很大的激励。调查发现，科室领导跟下属打成一片，消弭等级界限，还经常有私下聚会、垂钓，也是一种沟通感情的方式。负向情感激励表现为领导对下属的刻意疏远，这会给下属带来巨大的心理压力，需要主动找出症结与领导修复关系。

(二)配套式激励的特点

配套式激励是一种外在于工作的激励措施，它与工作并行而立。在讲究“责权利”匹配的县级部门中，这种“并立”体现得更明显，也就是“给多少钱办多少事”。每项工作除了有基本的工作要求和相关权力、经费、物质保障之外，还会有相应的奖惩措施的配套。

在配套式激励中，激励与工作是并行的两套制度系统。有专门的机构基于相关的制度和规章，对承担工作的单位及工作人员进行监督、考核和评价。工作做好了，对工作人员有奖励，工作没做好，就要惩戒相关工作人员。激励措施既可以用在工作过程之中，也可以是在工作完成之后，分别是过程激励和结果激励。过程激励意在通过对政策执行过程的监控和评价，使既定的工作做得更好，是上级推动下级按要求落实工作的一种激励方式。结果激励是对照工作结果和目标任务，给予承担工作个人或单位的一种定性评价，以激励工作人员后面承担其他工作的积极性。

配套式激励是“一事一议”式的，或阶段性的激励方式，激励的影响也是一次性的和阶段性的，会随着时间推移而弱化。激励的时间间隔越长，激励效果就越弱。为了解决这个问题，达到持续性激励的目的，基层正在推动一次性激励、结果激励向多次性激励、过程激励的转变，表现是过程性的监督检查评比越来越多。特别要指出的是，随着微信工作群及工作APP的发展，信息传递具有较强的即时性和面对面的特点，激励信息推送的间隔越来越短，给一线工作人员的压力越来越大。比如某项工作，每隔一个星期就会在工作群里来一次进度排名。排名就是典型的配套式激励，对排名靠前的人或单位是正向激励，对排名落后的则会带来压力，激发他们把工作搞上去。

(三)配套式激励的缺陷

配套式激励的优点是针对性和操作性较强，能够起到立竿见影的激励效果。但是也有它的缺点：

一是越到基层，激励措施越少。基层的政治、经济等资源稀缺，“责权利”不匹配严重，许多工作难以配套相应的正向激励。在政治激励上，基层级别低、岗位少，干部的出口狭窄，基层干部在晋升流动上的激励少。从经济激励来讲，保运转和吃财政饭是广大中西部乡镇经济状况的真实写照，使得制度规定的一些经济激励措施，到乡镇也很难落实。典型的如下乡补贴、加班补贴、电话补贴等，在许多中西部乡镇就落实不到位，但是县直部门却可以按政策执行。

二是激励面不广，对普通干部起的激励作用小。如单位“评优评先”都有名额限制，普遍不得超过单位人数的20%。能够获得领导肯定的人，也是领导能够接触到且了解其情况的人，而大部分工作人员及其工作情况并不能被领导所掌握。能够获得晋升流动的人就更属于凤毛麟角。与中心工作、领导推动的工作、领导交办的事相配套的激励，也都只涉及少数人，不具有普遍性。中心工作激励的是乡镇党政领导，领导推动的工作激励的是与该工作相关单位的主要领导及少数普通干部，领导交办的事激励的是少数经常领办任务的干部。因此，正向政治激励针对的是主要领导、班子成员及少数普通干部，而对广大普通干部激励不大。

三是属于外在激励，难以激发内在动力。配套式激励属于“刺激—反应”型激励，激励效果与激励力度有关系。给予多大的激励刺激，工作人员就会予以多大的积极反应，而不能激发工作人员的内在动力和主体性，难以持续性发挥效力。当外在刺激停止，或没有达到工作人员所预期的评价时，他们就容易滋生消极情绪，从而影响工作态度和工作行为。

基层经济激励措施较少，正向政治激励面过窄，与基层工作愈发强调压实责任的要求产生了矛盾。也就是说，既有的正向激励难以达到激励基层领导干部压实责任、落实工作的目标，就必须启用其他的激励措施。在县一级，为了加强基层工作推动力度，就不得不过于依靠监督检查和考核问责，其中政治问责是运用较为普遍的负向激励措施。

政治问责具有普适性，从领导到普通干部，只要违规违纪、工作推动不力、工作态度不端正，或没有按章办事，都可以启动政治问责。同时，政治问责的门槛也较低，领导的主观意志在其中的作用较大。政治问责的后果很严重，虽然不同的处分有不同的影响期限，但是在实际政治生活中，影响远超出规定的期限。比如，晋升流动因问责而落后一步，就可能步步落后；即便过了影响期，在晋升流动过程中，只要有人提到这个事，程序就会终止；实施干部选拔任用终生责任制后，谁都不敢轻易提拔重用受过处分的干部。所以，无论领导还是普通干部，都会忌惮于政治问责。如此，纪委监委先期介入工作推动过程，能够起到对领导干部的震慑和鞭策作用，强化他们推动工作的力度和效度。

但是，通过政治问责来推动工作，也带来了一些负面效果，主要是政治问责太刚性，领导干部会带着负面情绪和压力工作，使工作成了被动地完成任务，而不能在工作当中获得愉悦和成就的积极体验。调查发现，越是重要的工作或重要岗位、重要领域，纪委介入得就越多，对于工作人员来说风险就越大。因为可能做得越多，错得也就越多，被纪委问责的风险就越大。为了不被问责，许多领导干部就不再愿意从事重要的工作，主动调离重要的岗位或领域，到一些清闲、不重要、出错少的部门去。政治问责泛滥，而容错纠错机制不健全，在一定程度上寒了许多有劲头敢担责的领导干部的心，破坏了基层干事创业的氛围，也一定程度上使基层干部内心疏远党和政府。

县一级是完整的政权，配套式激励相对要多一些，正向激励和负向激励都有一定的空间。到乡镇一级，人财物权政策等资源稀缺，配套式激励往往有名无实。事业编、编外用工和村干部没有政治前途，对政治问责亦可能持无所谓的态度。所以，乡镇对乡村两级干部，政治问责用得不多。

三、内涵式激励的主要实践机制

基层鉴于自身缺乏外在资源的刺激，难以对干部使用配套式激励，在实践中创造了一些将激励与工作本身结合在一起的治理机制，使基层干部能在干工作过程中得到激励。内涵式激励是内嵌于工作的激励机制，工作本身蕴含了激励的要素，能够激发工作人员工作的内在动力。从调查来看，具有内涵式激励的工作机制主要有下面五种形式。

(一)营造良好工作氛围的机制

领导将单位的氛围引导到干事创业上来，而不是让投机取巧、蝇营狗苟、尔虞我诈等负性行为占主导，这样，从上到下就会形成积极向上的工作氛围，单位工作人员唯一的目标就是要将工作干好。方式是领导首先营造一种单位内部去等级化的关系氛围，领导与普通干部打成一片；其次是领导以身作则，冲在治理事务的一线；再次是领导关心年轻人的成长，严格要求他们，给他们创造学习和进步的机会；最后是以工作业绩而不以关系、地位和亲疏“论功行赏”。

对于年轻人来说，这样的工作氛围是一个很好的成长平台，他们能够在与领导、同事一起工作中得到成长。单位整体工作干好了，在平级的单位中就容易凸显出来，也就容易得到上级领导的注意和重视，进而容易获得上级的配套式激励。调查了解到，在党政部门内部，有着良好工作氛围的科室的工作人员，更容易获得提拔重用；那些工作氛围好、干部团结、干群关系好的乡镇，获得县级主要领导的关注度高，向外输出的领导干部就多，乡镇内部干部流动速度则快，下面干部干事创业的劲头更足，从而形成正反馈。

例如，我们调查中部省份某农业型乡镇，从镇领导到普通干部、村民干部，团结干事的风气较好，上下把各项工作都做得妥帖，在县级综合排名中从进步显著到名列前茅，信访维稳工作排名则连年排全县前三甲。这四五年时间，从该镇班子成员中提拔晋升的乡镇党委书记、乡镇长有七八个之多，整体带动了全镇干部的晋升流动速度，因此该镇被认为是出干部的地方。虽然该镇是远离县城的山区乡镇，但是其他单位的干部都愿意到该镇来任职。

(二)实行优化组合的机制

即通过工作机制创新对附着在体制上的人、财、权等资源进行优化组合，实现人与事、人与人、财与事、权与事的有效对接。在乡镇，因为财、权少，主要是要通过工作机制创新实现人与事、人与人的结合和匹配，以充分调动和合理配置基层人事资源。

之所以要对人与事进行匹配，一是因为不同的人有不同的特点和优长，适合于干不同岗位的工作；二是因为个人兴趣、偏好不同，对干某些工作很有兴趣，而对其他工作不上心。于是便可以通过工作机制的创新，来实现人员优长、偏好与相应事务的精准匹配，以做到人尽其才、事尽其功。

从人与人的结合来讲，跟不同的人一起工作，会有不同的工作状态和氛围，进而会影响到工作人员的工作积极性。一般来讲，跟相互熟悉有交情、与自己对脾气、性格合得来的人一起工作，工作氛围会相对轻松。这样一起工作会相互体谅，同心协力，不计较付出和得失。跟熟悉、关心自己的领导一起工作，下属会主动上前一步，把工作当作为领导分忧解难。通过工作机制创新，实现人与人的有机匹配，是一种内在激励机制，可以降低工作中的组织、协调、监督成本。

笔者在湖南新邵县酿溪镇调查的“片线结合”制度，就是一个很好实现了人与人、人与事相匹配的机制。比如该镇在镇村之间设4个管理片区，每个片区管5个村社区，每个片区有管理人员5人，其中区长1名，成员4名。乡镇每年年初定下区长之后，再由区长和全镇普通干部进行“双向选择”来确定成员。所谓“双向选择”就是，区长在全镇普通干部中选成员，普通干部选管理片区和区长。比如，民政办某普通干部喜欢或擅长于做农村群众工作，在双向选择中，第一步，他会选择到管理片区工作；第二步，他如果跟某个区长相熟，就会选择该区长所在的片区；第三步，如果该区长对他也满意的话，乡镇就会将此人从民政办调到该区长所在片区工作。相应地，如果该区长看中了某个人，也会去做此人的工作，让他选择到自己的片区工作。这种工作机制的创新，打破了“三定”方案中定编定岗的原则，实行一定程度的混编混岗，既能做好“岗位职责”规定的工作，又解决了乡镇干部“干什么活”和“跟谁一起干活”的问题，起到了内在激励基层干部的作用。

(三)实施行政包干的机制

将某个辖区事务或某些治理事务，打包给某个领导干部或某个工作团队，实行责权利包干制。发包方只追求做事的结果，而不过问承包方做事的过程。这样，包干领导或团队就对包干事务有较大的自主处置权和剩余索取权。这两个权力实质上就是“自己说了算”的权力，对于包干领导或包干团队来说有较大的正向激励，使他们有“一方诸侯”的感觉，他们会对所包干事务产生责任感、义务感和使命感。当他们去做包干事务时，就不再仅仅是在完成上级交办的任务，而是在做自己的事。如此，他们就会对这些事务上心，而不会敷衍应付了事。

因为承包方的自主性较强，他们在做事的过程中就可以充分发挥自身的主体性，创造性地开展工作。那么，每项工作都会烙上承包方的智慧和个性特征，其工作的过程也就是创造价值、实现自我的过程，承包方就会在工作中生发内在的自豪感、获得感和成就感。反之，如果上级对工作过程监管得过严、过死、过频，那么工作人员就没有自我发挥的空间和余地，他们只能机械地、按部就班地去做事，主体性、能动性和创造性就发挥不出来，就难以有积极正面的主观体验。

典型的如农村纠纷调解，上级不对怎么解决矛盾纠纷做具体规定，基层干部就可以充分发挥他们的主观能动性，按照自己的思路，创造性地调动资源予以解决。不同的纠纷有不同的解决办法，每一个了结的案件都能体现出他们的创造性，这样他们每解决一个纠纷都会有较大的成就感。但是，如果上级详细规定了解决纠纷的程序、方式和方法，还要求按规定制作案卷材料，否则就可能被上级批评，或出了问题要被追责，那么，基层干部只能亦步亦趋地按流程办事，许多行之有效的方式和手段、社会资源难以被援引到纠纷解决之中，徒增了纠纷解决的时间、精力、物质等成本，基层干部也难以在其中有获得感。

另外，包干团队有剩余索取权。在团队内部，团队是一个利益共同体，治理事务完成得好坏，与每个成员的利益挂钩。对包干的事务做得越好，剩余收益就越大，每个人分配的也越多。这样，团队成员就会把完成上级的任务当作自己的事来做，按照最节省成本的方式完成任务。在这个过程中有主体激发的体验和创造性的成就感，构成了治理主体的自我激励。同时，团队成员为了共同的利益和更多的分配，就会在工作中勠力同心，主动揽活，把活干在前头、做在细部，而不会想着搭对方的便车、占大家便宜、拖团队后腿。当然，官僚主义、形式主义作风也就较少出现。

比如，一天的工作时间安排做一件事情，这件事情做完了，其余的时间就可以自由支配。那么，团队成员就会在最短的时间内完成该事情。因为余下的时间越多，团队成员的福利就越大。反之，如果做完这件事，余下的时间还要做其他事，团队成员就会尽量将该件事情拖到下班的时候才做完上交。还如，一个包村团队一个月的工作经费是一定的，超支不补，盈余自支。那么，团队成员就倾向于多出力干活，而少消费、少花钱，余下更多经费用于分配。又如，所包村的治理状况与包村干部的福利、荣誉和晋升直接相关，包村干部就会关注村里的大小事务，并主动发现问题、解决问题和满足群众需求。

(四)建立扁平化拟亲式上下级关系的机制

在基层治理过程中，领导会尽量拉平与权力实施者的位阶，拉近相互之间的距离，以平等的姿态处理相互之间的关系。甚至要在治理团队中营造兄弟感情、朋友情谊，制造盟兄关系、师徒关系等。在工作中，下级称呼上级一般不称呼会显生分的官职，而是称哥、姐、师父等。在这样一种拟亲关系中，上级扮演的是哥、姐、师父、长辈等身份，下级则是弟、妹、徒弟和晚辈。所以，在上级安排下级干活时，就隐去了权力命令式关系，而凸显兄长、长辈式关系，那么下级去干活就是为哥姐长辈帮忙、分忧解难，而不是完成上级交办的任务。

调查中，一些上了年纪、无政治前途的事业编工作人员，干活也很积极卖力，原因是他们跟了分管领导很多年，既有师徒情分，又有朋友关系；相互之间磨合很久了，在分管领导手下干活心情舒服，非常默契，无拘无束，也就愿意多干活、干苦活、干累活。还有些是从年轻时开始就是兄弟朋友关系，工作配合了十数年，有种“盟兄式关系”，这样作为上级“盟兄”安排活，下级去干活就是给“盟兄”帮忙。基层一线干部普遍是“看人干活，看感情干活”。

在山东烟台乡镇调查到，年轻的副镇长带一个相互间没有拟亲关系的团队包上十个行政村，他就要关心每一个属下的爱好、习惯、情绪等，厨房伙食要照顾到每个成员的胃口等，甚至要亲自下厨或买水果。他是要通过这些方式来拉近相互间的距离，制造拟亲的感觉，使包干成员不要有“为领导干活的感觉”——因为团队中只有他有升迁的希望，干好干坏都是为了他，而是营造兄弟姐妹之间相互支持的干活氛围。

拟亲关系使得权力等级关系被拉平，下派的任务消解了命令式的刚性，而增添了亲情友情、人情面子的体验。这是一种情感动员的方式。这种动员方式在乡镇干部对村干部动员、村组干部内部动员、包村团队内部动员、专项工作组内部动员中较为常见。

(五)领导带头干活的机制

在行政体制的中上层，是“权力—命令”式带队伍的方式。但到基层一线，这种方式就不适用了。治理一线的领导要以身作则，带头干活，冲在最前面。这在基层被称为“用背影带队伍”。

在基层一线，领导几乎没有资源和手段可以制约下面的工作人员，既没有开除他们的权力，也难以给他们升官提高待遇。工作人员不干活，只能委婉地说说，多说了也不干活，除了将其调离岗位，就没有其他办法。但是总要有人干活。要动员下面的人干活，最直接的方式是领导带头干活。领导若不带头，只会手舞足蹈下命令，摆架子，耍官威，下面的人就不会买账，甚至找人盯着干活也是出工不出力。而领导一旦干活了，下面的人就不好意思不干活，“毕竟人家是领导”。所以，在缺少配套激励措施的治理一线，领导带头干活是比较有效的动员方式。

领导要带头干活，首先是要能够带头，也就是领导要有解决基层问题、做群众工作、攻坚克难的能力。这种能力不是一时半会，或耍小聪明，或占据领导职务就能够拥有的，它是长时间在治理实践中锻炼出来的。没有这种能力，带头干活就会变成瞎指挥，外行领导内行。内行自然就会不服气，甚至跟着做了还产生怨气。而有能力、有经验的领导，一方面是能够带头干活、带好头干活，领导有魄力、有魅力，下属才心悦诚服，乐意跟着一起干活；另一方面是下属知道领导也是内行，自己那两下子糊弄不了领导，因而会认真干活。

其次是领导要能俯下身子带头干活。能干活的领导带头干活，既是真干活，又是一种姿态。领导真干活，一是领导出多少力，下属就会卖多少力，二是领导带着干活为下属干活指明了干活的方向，让下属不把工作搞偏。领导带头是一种姿态，说的是它既可以在团队里形成一种干活的风气，也能够消弭上下级之间的等级关系，消除领导与干部之间的心理隔阂，加强团队的凝聚力。务实接地气的领导更容易获得下面工作人员的接受和认可。

再次是领导要带头对利益脱敏，以保证团队内部的公平公正，不能在团队内部私心太重、优亲厚友，否则就会扰乱团队秩序，打击团队成员干活的积极性。有好处和荣誉，领导不能首先想到自己，有成绩不能往自己身上揽；出了问题要勇于担责任，要保护团队成员，对团队成员的工作或个人困难要关心和及时解决。

四、内涵式激励与基层一线治理情境相匹配

相对于配套式激励而言，内涵式激励有以下特点：一是内在性。内涵式激励不是与工作并行的激励措施，是工作本身的应有之意和内在要求。内涵式激励囿于资源的有限性，难以对工作进行额外的配套激励，而是让工作人员在工作中产生积极向上的体验，从而激发他们的工作热情。内涵式激励激活的是工作人员的主体性、主动性和创造性，使之在工作中产生愉悦感、价值感和获得感。二是持续性。内涵式激励的要害在于只要干工作，就能获得积极正面的体验，形成干工作的正向反馈。三是低成本。基层通过机制创新，在不付出额外激励成本的情况下，基层干部能够把工作干好。四是多维性。在内涵式激励中，每项工作或每个岗位都内在地蕴含着包括情感、成长、经济、政治、自主、成就感等激励要素。

内涵式激励之所以能发挥作用，在于其上述特点与基层一线治理的特殊情境相匹配。

(一)内涵式激励与基层治理的资源约束情境相匹配

由于“责权利”层级不匹配，越到基层，越需要调动干部的内在动力和积极性。中国体制的一个重要特点是上面不直接面对事务，但是掌握了大量的权力和资源，基层一线直接干活，却较少权力和资源。压力型体制将大量的治理事务和治理责任都压到了基层，乡村两级承担了绝大多数的事务和相应的责任。乡镇并不是一级完全政权，大量的专业人员、物力、职权、财权等都没有下放到乡镇，但是上级却通过各种渠道将事权及责任压实到了乡镇。村一级是自治组织，没有任何执法的权限，也没有做事的资源。但乡镇也把一些事情压到了村一级，跟村里签订责任状，年终考核不达标就要处罚。乡村两级在法定配备的权力和资源不充足乃至严重缺失的前提下，还要完成大量的治理事务，乡镇就得想办法调动一切可以调动的力量和资源，集中资源解决问题。

在乡村两级，最大的资源是人的资源。因此要通过创新工作机制，充分调动和合理配置乡镇干部资源，最大限度地激发他们的内在动力和积极性，使之积极主动地、有针对性地解决问题。比如，正是因为没有钱，无法用钱去“摆平”钉子户，就需要动员相关人员及其社会力量上门做钉子户的工作；正因为没有相关的技术设备，低保人员的信息核查就不可能在办公室、设备前完成，只能通过干部进村入户、逐项核实，甚至要远赴他乡查证房产信息；正因为没有相关的执法权，许多违法违规事件无法处罚，只能通过乡村干部不断走访、说服教育。

还如，农村空心房整治，县里只给20元每平方米的施工费，既没有农户补偿，也没有干部工作经费。但年度任务量是硬任务。这个工作在乡镇就分管副镇长一个人干活，没有“整治办”、没有帮手。他首先找跟自己感情好和自己联系村的村支书，做他们的工作，给他们施加压力，让他们给面子支持工作，由这些人买账带头启动工作，给其他村做榜样。再是不间断地在微信工作群和相关会议上通报各村的工作开展进度，适当点一下后进村的名，让各村在相互比较中产生无形的压力。同时，也在党政联席会议上通报一下进度排名，给联系各村的副职领导压力，以让他们及时地跟进这个事。这些都需要调动干部的内在动力和积极性。

(二)内涵式激励与基层主要是做人的工作的情境相匹配

要做人的工作，就要充分发挥基层干部的能动性和创造性。农村工作无论是解决具体的事，还是针对具体的人，最终都要转化为做群众工作。做群众工作就是做人的工作，一是要做细，要了解群众的所思所想所盼，掌握群众的家庭关系、社会关系、现实困难、历史恩怨等，这样才能有着力点，有针对性地开展工作。另一是要通过一定的形式如生产形式、文化形式、自组织形式等将农民组织起来，这样就可以在共同利益、共同情感、共同奋斗目标的基础上做好群众的工作。这样组织起来的群众更有公心、觉悟和奉献精神，更容易将他们的思想观念转移到党委政府的精神上来。

要做到这两点，就需要发挥基层干部的主观能动性和创造性，一方面要真正地扎根在群众之中，了解群众，服务群众，总结不同群众工作的不同经验，找到不同群众之间的利益结合点。因为农民分化之后，不同群体有不同的利益诉求、社会关系、思想观念及生活方式，针对不同群体需要有不同的群众工作方式，同时整合他们共同的利益。另一方面还要创造性地开展工作，探索新时代条件下群众工作的新形式和新方式。比如，在广大青壮年农民外出务工的背景下，可以通过建立微信工作群的方式，让他们参与村级治理事务的讨论，既能让他们有归属感和参与感，又能够激活他们的社区性。这样利益在村外的青壮年就可以成为做他们父辈工作的积极分子。

(三)内涵式激励与基层细小琐碎的治理事务的情境相匹配

基层治理事务细小琐碎，需要充分发挥乡村干部的自主性和主动性。基层治理事务有细小琐碎、无规律可循的特点，每件事情都是“特例”，都可能需要“特事特办”。这些事情对于体制来说是小事，但对于群众来说则可能是影响其生活、生产和社会交往的大事。如果基层干部没有服务意识，认为小事不值得去做，虽然不会造成多大的后果，但却影响了基层群众对美好生活的追求。当然也可能小事变大之后，就会突破村组成为乡镇要解决的大问题。并且，伴随着农民生活向城镇化、现代化转型，农民不但有了新需求，而且在生活中也会出现新问题。如果这些新需求得不到满足、新问题得不到解决，也会降低农民的美好生活质量。

比如年轻农民家庭对“四点半”课堂、高龄老人照料、电商培训的新需求，比如农村老年人面临的液化气点不着、银行卡用不了、电视机打不开、智能手机没网络等新问题，都需要乡村干部主动出击，主动回应和解决。乡村干部不能仅仅是被动地等待有问题才去解决，还要主动去发现农民真正的需求和问题。因此，只有发挥乡村干部的自主性和主动性，才能解决和回应农民细小琐碎的问题和需求，才能助力农民对美好生活的追求。

综上所述，在基层治理一线，作为治理主体的乡村两级，在缺少其他可替代和补充的资源的情况下，调动人的积极因素最为关键。在人事激励中，基层缺乏配套式激励，各种内涵式激励的方式也就在治理压力下应运而生，契合了基层一线治理的情境，充分释放了基层干部的潜能和动力。内涵式激励的状况如何，在一定程度上决定了基层治理的绩效。

五、结论与讨论

配套式激励的制度与工作制度一样，是体制的一部分，与体制资源和制度规定有关系。当体制资源稀缺，无法给工作相应配套激励，或制度规定不允许进行配套激励时，配套激励就难以发挥作用。越到基层，资源越稀缺，配套式激励的约束性越大。但是在基层工作一线，许多工作任务有较大压力去推动落实，那就需要充分调动基层干部的积极性乃至主动性。基层通过机制创新，逐渐形成了将工作与激励结合在一起、契合基层一线情境的内涵式激励机制。

内涵式激励的创制，关键在于机制创新，将激励内嵌于工作之中，工作机制也是激励机制。体制既有的工作机制多是与激励机制并行的，当缺少外在激励时，工作积极性就难以调动，工作机制就可能运行不畅。那么，在不变革体制的前提下，需要通过工作机制和治理机制的创新，调整体制资源的配置方式和流动方向，实现体制资源的优化组合，达到人与事、人与人、资源与需求的有效对接和精准匹配，进而最大化地调动和利用体制资源。到乡村两级，“责权利”不匹配现象严重，工作人员是最重要的资源，机制创新的目的就是要将基层干部的主体性、主动性和创造性激发出来，以实现自觉、自主和积极的工作状态。

与配套式激励以制度规范为中心、通过“刺激—反应”得到激励效果不同，内涵式激励是以人的主体性为中心、通过激发人的内在属性来实现自我激励。两种激励方式各有特点和优长。正向配套式激励具有最大的激励效果，尤其是晋升流动的激励对体制内工作人员最具吸引力。在正式晋升流动资源不足的情况下，体制内还会制造各种阶序流动，以刺激工作人员参与晋升竞争。作为负向配套式激励，政治问责最为基层工作人员所忌惮，成为基层推动工作落地的最有力武器，也带来了诸多未可预料的问题。

内涵式激励通过改变工作机制以改变以下关系——领导与下属之间的关系、工作人员之间的关系、工作人员与工作的关系，以解决做什么事、为谁做事、跟谁一起做事、如何做事的问题。这不是“一事一议”式的解决激励问题，而是一种系统性、综合性的激励机制。内涵式激励虽然不像配套式激励那样有针对性和立竿见影，需要时间去创新机制、营造环境，但是它可以系统地解决某些激励问题，影响持续时间长。内涵式激励也契合基层治理一线的情境，基层组织因此也具有较强的灵活性和适应性。当然，内涵式激励也不是没有缺陷，比如干部关系拟亲化，就容易在基层形成干部之间的站队、拉帮结派现象，进而可能会阻碍政策落地，甚至构成对基层群众利益的侵害。

在基层治理中，配套式激励与内涵式激励并不矛盾，它们相互作用、相互补充。在基层治理中，内涵式激励是基础，它在配套式激励欠缺和大量普通干部无法获得晋升流动的情况下，能激发干部的内在动力，最大化地利用了体制资源。如果没有内涵式激励，基层领导即便有动力和压力，如果调动不了广大普通干部的积极性和创造性，就容易形成“领导动而干部群众不动”的局面，基层工作也难以推动下去。而如果工作机制创新较好较多，内涵式激励就能发挥更好的作用，这样就会使单位(部门、乡镇)的工作做得更好，单位及领导在晋升锦标赛中就更容易胜出，从而获得更多的配套式激励。

但是配套式激励仍然是关键和根本，尤其是提拔重用的正向政治激励，对体制内的人来说是最重要的激励。如果没有公正公平、畅通有序的晋升流动机制，体制内就会因为工作人员失去动力而丧失活力，进而丧失应对基层复杂多变事务的能力。如果没有配套式激励做支撑，内涵式激励也就难以发挥作用或难以持续发挥作用。因为，如果领导没有动力和积极性干活，他们就不会创新机制对下面的人给予激励。下面跟着领导干活的人也就会认为领导没有政治前途了，他们也就不会有积极性和动力跟着领导干活。反之，领导在县域政治中有政治地位和政治前途，下面的中层干部紧跟领导就会有干劲，他们就会通过各种方式、创新各种机制(主要是内涵式激励)调动科室工作人员的积极性，推动领导重视的工作落地。同样地，普通工作人员认为努力工作可以得到领导的认可和赏识，看得到提拔重用或晋升流动的希望，他们也就更容易接受和认可领导创新的内涵式激励方式，更主动地响应领导的调动和号召，积极为领导分忧解难。最常见的如，在县域政治中，乡镇党委书记有政治前途和政治地位，下面的工作人员就会更在乎他的认可和肯定(配套式激励)，同时也更在意与其称兄道弟、结成更紧密的私人关系，或者更信任领导营造的干事创业的氛围(内涵式激励)。

总而言之，配套式激励和内涵式激励相辅相成、相互补充。完善基层激励机制，要将二者结合起来，形成多维、立体的基层激励体系。在完善配套式激励上，要规范问责和容错机制，适当增加正向配套激励措施，尤其是在经济激励上要有新的举措。在政治激励上应当规范晋升流动机制，畅通干部流动渠道，创造更加公平公正的干部人事环境。在内涵式激励上要鼓励和允许基层探索适合当地实际的工作机制和治理机制，以更好地实现人与事、人与人之间的有机结合，在低成本的人事激励基础上实现有效治理。

注释

①贺雪峰:《行政体制中的责权利层级不对称问题》,《云南行政学院学报》2015年第4期。

②杨华：《乡镇最重要的资源是人》,《检察风云》2020年第5期。

③唐皇凤:《为年轻干部扎根基层构建四重激励机制》,《人民论坛》2018年第29期。

④周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,《经济研究》2004年第6期。

⑤沈立人:《“分灶吃饭”和分税制评议》,《财贸经济》1987年第11期。

⑥周黎安、刘冲、厉行等:《“层层加码”与官员激励》,《世界经济文汇》2015年第1期。

⑦张军:《中国经济发展：为增长而竞争》,《世界经济文汇》2005年第4期。

⑧钟灵娜、耿曙、陈玮:《甄选与激励：中国政府人事层级细分的内在机制》,《公共行政评论》2016年第5期。

⑨颜昌武:《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》,《中国行政管理》2019年第4期。

⑩吕德文:《基层干部更替及其隐性激励》,《武汉科技大学学报(社会科学版)》2020年第2期。