重大行政决策追责的法治化规制

■王凯楠

（山东大学法学院，山东 青岛 266200）

一、引论

中国共产党第十九届四中全会通过的决定指出，要坚持并完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，并强调要优化政府职责体系，建立施行政府权责清单制度。要实现建设责任政府、法治政府的目标，行政部门公权力和行政职责要对应且适配，有权必有责，政府应当严格依法履职，无论是行政机关还是公职人员，一旦出现违法、违纪行为，必须依法依规承担责任。然而长期以来，我国的决策责任追究制度的理论研究和制度建设处于滞后的状态，尤其面对重大决策失误带来的问题时，责任主体缺失、责任种属混乱，所涉权力部门间互相“踢皮球”现象突出[1]。决策责任追究是行政决策制度的重要内容，尤其在涉及到关乎社会稳定、公众利益等全局性、深远性重大决策时，更凸显了责任追究制度的确立和健全的重要意义。为此，本文首先明确重大行政决策追责的基本原则，在此基础上再通过对具体问题的审视和分析，提出制度纠偏的有效路径。

二、重大行政决策追责的基本原则

（一）权责一致

有多大权力，就要承担多大责任，责任的轻重与权力的大小应相匹配，这就是权责一致的内涵。为保证公权力主体充分地履行职责和义务，必须赋予其足够的权力，依责授权、权不逾责。首先，责任主体所承担的职责也不应该超过其所掌控的权力，职责与权力之间的关系应当是适配和对等的，如果行政机关手中的权力有限，则其承担的职责和需履行的义务也应当为有限的。我们不能要求公职人员对行政决策的结果承担无限责任，否则，行政人员必然陷入不敢为、不能为的境地，即使能为也将付出巨大的行政代价和成本。其次，在重大行政决策的过程中应根据所扮演角色和职责分工来区分不同形式和等级的责任，领导者、执行者、参与者在决策从制定到实施的过程中所处的地位和被赋予的权力并不相同，由此决定了他们发挥的作用各异，在发生不利结果的追责过程中必须区别对待。

（二）责任法定

首先，行政追责的主体应当法定，鉴于对重大行政决策的责任的确认和追究从性质上看是以一种公权力对抗另一种公权力，因此只能由法律法规明确规定的特定机关在所授予的公权力范围内去依法行使制裁权力、追究相关行政机关及公务人员的责任，其他任何机关、组织或个人都无权行使。其次，行政追责的适用范围和形式法定，政府重大决策的行政责任追究的审查标准、追责形式关系行政追责的启动和追责结果，必须由法律明文规定，法无明文规定不处罚。再者，行政责任追究的程序法定，即使是公权力的行使者，其基本的权利和义务也应受到保护。只有严格遵循法律规定的程序、限制和方式来认定和追究行政责任，才能最大程度实现该制度的公平、公正、高效的价值。

（三）终身责任

重大行政决策在宏观调控政策的制定、产业布局的谋划、经济结构的升级以及其他关涉社会公共利益等对国计民生具有全局性、深远性领域比较常见，因此，重大行政决策的制定、实施不可避免地是一个费时费力的过程，其效果的显现也不是短时间可以评价的。在这种现实情况下，决策者行使手中的权力时往往出于自己的政绩和升迁的目的而盲目决策，对未来可能产生的不利影响甚至危害视而不见，认为只要自己能升职或调任，即使多年后出现了问题也不会追究到自己的头上。为了消灭上述侥幸心理，减少决策的盲目和失误，提高决策的科学性、民主性，制度的设计、规则的制约必不可少。只有对重大决策采取终身追责、不断强化领导责任才是解决问题的治本之策。

三、重大行政决策追责存在的问题

（一）责任主体不清

我国的行政机关采取的责任模式是行政首长负责制，在其职权范围内，行政首长作为政府最高长官享有对重大事务的最终决定权。但在实际的决策过程中，往往先要进行集体讨论，尤其对于重大决策的作出，集体讨论更必不可少。《重大行政决策暂行条例》（以下简称条例）第三十条对此有明确规定，重大决策做出前必须经过决策机关常务会议或全体会议讨论。虽然名义上行政首长是最后的决定者，但若最终的决策是以集体讨论或多数决的结果为依据，一旦出现不利结果却要以行政首长为最终责任人，则有打破权责平衡、违背权责一致原则的嫌疑，容易导致行政不作为现象的出现[2]。此外，在我国的制度实践中，党政之间的密切联系是我国行政决策的一大特色。党的领导以及请示报告的规定是否意味着决策要经过同级党委的批准，尤其是各个地方基层的具体情况各异，党政关系难免存在复杂模糊的状况。经过党委的研究讨论，再由行政首长进行形式上的决定，在这种情况下，认为行政首长享有有最终的决定权并承担最终责任显然是值得推敲的[3]。

（二）结果归责占比过重

维稳的责任追究和倒查规定具有明显的“唯结果论”导向，通常以本地区、有关行业所发生的群体性事件的数量、性质、级别作为追责依据和标准[4]。结果倒查效率高、简便易行、监督成本低，但受于决策时所掌握的信息和认知能力的限制，政策决定者往往很难预估出重大决策可能带来的各种影响和产生的效果，加之重大决策从制定、施行再到产生效果是一个长期的过程，因此若以结果发生时的条件情形来对决策者进行责任倒查、结果归责显然是不公平也不合理的。长此以往，为政者的积极性难免受到挫伤，“庸政”“懒政”等不作为、不敢为现象恐也在所难免。

鉴于条例采取的是结果和过错、违法相结合的追责方式，说明行政机关已经意识到了过去存在的问题，意图通过此方式解决单一结果归责所带来的不利，但其改革并不彻底。首先，上述归责方式仅适用于终身追责的情况，其他的追责情形并没有真正摆脱结果归责的支配。其次，对于“严重失误”的认定标准该如何把握也亟待明确，“失误”达到何种程度才属于“严重”，条例对此没有任何举例或解释性说明，实践中不可避免地仍然要根据决策的结果来倒推过错的程度。倘若如此，无法否认的是，重大决策终身追责制仍然陷于于结果归责的窠臼之中[5]。

（三）归责依据偏离

条例第二十四条明确规定风险评估结果是重大行政决策的重要参照，但在实践操作中，行政机关出于维稳的目标往往将风险评估结果作为决策的决定性依据，大大超过了条例原文所规定“重要依据”的效力层次。由于群体性、社会性事件往往一经发生极易导致相关决策官员面临巨大的外界舆论和内部责任压力，因此风险评估结果成为了决策和责任追究所必须参照的硬性指标[6]。此种做法已经严重偏离了重大决策归责的基本原则，其既不科学也容易造成不利后果。一方面各地政府官员迫于升迁或政绩达标，为了使上马的项目符合风险评估结果要求，决策者会通过各种手段来对决策结果进行操纵。另一方面，政府在作出重大行政决策时需要考虑包括社会风险在内的众多因素，在各种利益和价值间权衡。此外，风险评估包括公众、专家及社会组织的参与和评审，其方法流程的规范化和公开化程度并不充分，而且也很难保证和确认其结果的可信度、可靠性。

四、重大行政决策归责的规制路径

（一）厘定责任主体

首先，应当建立健全案卷归档制度。如前文所述，重大决策做出前必须经过决策机关常务会议或全体会议讨论，对于会议讨论的具体情况以及与会议有关的各种信息，应当做好充分的记录并归档。虽然名义上行政首长是最终的决定者，但若最终的决策是以集体讨论或者多数决的结果为依据，则一旦发生状况行政首长需要证据证明自己对相关决策的看法、观点以及决策最后敲定时的依据。当决策的不利后果出现需要追索相关人员的责任时，可由追查机关依法调取会议的记录，尤其是内部的讨论和表决记录，并视案件的具体情况由追查部门决定是否公开有关原始记录。一旦可以找到证明行政首长在会议的讨论和表决中明确提出或表达了不同或者反对意见的记录，虽然最后的决策与自己的观点不一致，仍可以以此为基础免除或减轻责任。条例第三十三条虽然规定了决策过程记录和材料归档制度，但关于该制度运行的方式、相关档案的调取查阅程序以及已归档记录的效力等问题还有待另起规范进行细化和完善。

其次，行政决策的责任其实并不是指某一种责任，实际上是综合责任，其既包括政治责任、党纪责任也包含行政责任、刑事责任，因此必须明确在重大决策中不同主体所对应的责任，避免出现通过混淆各种责任以求逃避追究的情形出现。这四种责任是相互独立区分的不同类型的责任，在行政决策中，大多数决策者既是中共党员、行政机关工作人员，又是普通公民，三重身份集于一身，此时并不能因为它们集于一人从而使其发生重合抵消，而是要分别承担这三种责任[7]。不仅如此，针对很多地方党政权力界限模糊、关系复杂的状况，辅之以决策过程记录和材料归档制度，确定对决策的最终作出起决定性作用的人员，根据其身份追究其相应的责任，既要防止任何情况都由行政首长承担责任的不公平现象出现，也要防范拿“党委”做“挡箭牌”而逃避责任的状况发生。如当地方的党委在重大决策的出台中扮演了“拍板定音”的角色时，即使最终形式上仍然是同级行政首长作出的最终决定，但在不利后果的追责过程中应当视具体情况对行政首长的责任进行相应的减免。

（二）规范结果归责的适用

追究重大决策者的责任的目的在于回应社会带来的压力，而维稳的压力在我国是最需要解决的，因此在各地方关涉社会稳定的事件解决中，结果归责占据着绝对地位。结果归责的过度使用大大损害了责任承担的公平性以及公务人员的工作积极性，实际是一种为“追责而追责”的状况。在重大决策追责实践操作中，对结果归责适用范围和条件必须有严格的规制。

首先，结果归责的适用前提应当仅限于发生极其严重的后果。实证研究表明，若只考虑结果因素，当出现概率很小的突发事件时，对主要官员的问责可以起到对其他官员的激励和警示作用，与此同时在一定程度上化解该事件的大部分影响；而当突发事件的概率高于某一数值时，即这种做法使用次数较高时，这种激励作用就会不断弱化[8]。这也证明要谨慎使用结果归责，只有将其与小概率的严重结果绑定时才能发挥其最大功用。

其次，由结果追究的责任应限于政治责任。从比较法的角度看，行政公务员的政治责任在性质上是一种民主责任，常见表现为议会的不信任票、弹劾和免除职务等，与其密切相关的是对民意的反应和接受，至于合法与否则次之，这是由西方式民主政治的建构逻辑所决定的[9]。在这种制度逻辑下，政治责任的追究必须及时准确，而且在顺位上优先于其他法律责任的追究。具体到我国，面对维护社会稳定、化解社会风险的巨大压力，一旦因决策失误导致民众不满甚至激愤，就需要政府部门、决策机关快速作出回应、平息矛盾、化解纠纷，此时那些需要经各种法定程序才能追究的责任如法律责任、行政责任等显然不能满足这里的高效且立竿见影的制度功能要求。因此，在行政决策中优先追究政治责任亟需明确的规定。

最后，结果归责的对象应限于级别较高、权力较大的官员。被追责的官员级别越高，对社会大众的回应力就越强，平息风险和矛盾的作用就越大，对其他官员的激励效果也越明显。而且从前述分析也可知，结果归责应当少用、慎用，如此才能最佳地发挥其激励、震慑、安抚等效能。因此，从这个角度来看，在重大行政决策实施过程中，凭结果追责的官员级别越高，其数量就越少，也就较容易发挥其积极作用。

（三）增加免责事由

现行的各种对行政官员追责的条例、办法，包括中央和各地方，大多对追责的条件或情形详列有加，相反，有关免责的情形或规定则寥寥无几。政府官员固然要受到监督，但决策效果和监督并非成正比；民意固然需要及时安抚，但也不能过于迁就。行政问责的目的是促使政府审慎用权、依法行政，但太多严格的问责则过犹不及、事倍功半，从而不可避免地发生政府在决策过程中畏手畏脚、难有作为，并对行政效能产生不利影响。突发性的社会群体性事件不同于一般的决策事项，需要决策者的果敢并迅速作出反应，加之这种事件前期都存在长期的矛盾累积，重大的行政决策一般只是导火索，指望通过详尽的讨论论证出结果显然不够现实，因此应当理性看待和分析此类事件。一味地追求维稳目标和安抚社情民意而要求相关人员辞职或对其进行追责只会适得其反。为此，可以在相关的追责条例中规定明确的免责条款，对于重点的几种情况可以采取列举的方式加以确定。例如协调机制运转出现问题,法律规定漏洞和欠缺，公共资源的稀缺和整合困难，难以预见或不可期待的认识错误，当事人弄虚作假，按照上级决定要求,权责定位不明确等[10]。如果存在这些状况，即使发生了影响社会稳定的风险结果也应当保持冷静宽容，在充分调查分析可能导致结果发生的原因前，不能盲目追究相关决策者的责任。如果确认行政决策者已经依法妥当地履行了有关程序职责的，可以免责。

五、结语

法治政府的建立离不开适当的权责配置、明确的法律职责以及清晰的追责机制，然而许多在法律制度理论架构中可以轻易解决的问题到了实践中会遇到各种潜性阻碍。从中国的实际情况出发，重大行政决策责任追究在我国实施起来面对各种难题，也产生了些许背离制度设计初衷的异化风险。上述难题的解决必须将理论和实际相结合，以权责一致为标准，严格按照法律规定的程序和职责要求，排除职务变动、岗位调整等因素，实行没有时效限制的终身追责制。同时在现有的理论基础上，从实际问题出发对制度进行恰当合理的功能纠偏:厘定责任主体，明确在重大决策中不同主体所对应的责任，建立健全决策案卷归档制度；规范结果归责的适用对象、条件及责任类型，限缩其适用的范围；增加免责事由，实现监督与激励机制的平衡。