韧性城市理念引导下中小城镇防灾减灾规划研究：以突发性公共卫生事件为例

汤 慧，胡亚琪

(1. 湖南城市学院 建筑与城市规划学院，湖南 益阳 413000；2. 数字化城乡空间规划关键技术湖南省重点实验室，湖南 益阳 413000；3. 湖南省城乡生态规划与修复工程技术研究中心，湖南 益阳 413000)

随着城镇化进程的持续推进，人口和经济都在向城市集聚，城市规模不断扩大，复杂性也不断上升，高密度人群给城市创造财富的同时也带来新的城市风险.根据相关数据统计，全球平均每年新增1 种传染病，而人类消灭病原体的速度远远跟不上其变异的速度.一些在国外流行的如疯牛病、埃博拉等传染病尚未传入我国，但随着国际交往频率增加，风险犹在.艾滋病、肺结核等旧传染病的感染人数也在逐年上升，依旧需要严格防控.呼吸道传染病作为最容易发生并传播的传染病，一旦爆发就会造成大规模的人群感染.2020 年1 月，新冠病毒COVID-19 来势汹汹，且疫情扩散的速度远超人们的想象.为减少人群聚集，被迫长时间停工停学，突如其来的疫情严重影响了社会的正常运转.

目前，我国针对中小城镇防灾减灾规划的专项研究较少，且中小城镇因为基础设施建设水平不够，人才、资金和技术相对缺乏，信息传播速度滞后，受社会重视程度不高等问题，导致在应对外界的冲击时更容易崩溃.因此，提高其预防及应对灾害的能力迫在眉睫.面对灾害的不确定性，传统的城镇防灾减灾规划已经不能满足未来城镇发展的需要，而韧性城市理论为城镇探究预防、应对及适应灾害的路径提供了新的思路.提升城市韧性，已成为我国新型城镇化进程中不可或缺的一步.

1 相关概念界定

1.1 韧性城市的概念

“韧性”一词最早是在物理学中使用，被认为是物体受外力而产生形变后恢复到原来状态的特性[1].可持续发展国际理事会(ICLEI)正式提出韧性城市的议题后，将其内在涵义简要归结为：城市在发展过程中面对外来干扰能进行快速恢复，承受住自身变化后仍能维持相对稳定.

1.2 突发公共卫生事件的概念

突发公共卫生事件简单来说，就是指突然发生的、会对社会公众健康造成或可能造成严重损害的事件，包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、职业中毒和其他严重影响公众健康的5 类事件[2].在所有类型的突发公共卫生事件中，重大传染病是最具代表性且波及范围最广的.SARS、甲型H1N1 流感、中东呼吸综合征和埃博拉等都属于重大传染病，其疫情传播不仅会严重威胁人类健康，还会引起社会动荡，对全球经济也会造成不同程度的损害.2020 年1月出现的新冠病毒(COVID-19)更是由于具有强感染性，成为了公共卫生领域的“黑天鹅”.

1.3 突发性公共卫生事件的特点

1.3.1 高度不确定性

有些公共卫生事件虽然存在出现征兆的可能，但更多突发性疫情是很难预警的.突发公共卫生事件的产生需要一个发酵的过程，而发生在中小城镇的事件，往往会因为起始时危害范围小而让人们失去警惕，且难以预测其蔓延速度和传播半径，最终未能引起足够重视从而错失处理事件的黄金时期.

1.3.2 传播广泛性

由于区域一体化和交通运输技术的发展，疾病能在短时间内跨区域甚至跨国流通，如新冠肺炎疫情的迅速蔓延，不仅各大城市患病人数爆炸式增长，中小城镇也难以幸免.病毒随着感染者春节返乡在全国范围流动，武汉周边中小城镇更是成了重点防疫对象，使本就不甚坚固的医疗系统面临着巨大的挑战.

1.3.3 种类多样性

许多公共卫生事件的产生都与自然灾害、事故灾害、动物疫情和社会安全事件等因素密切相关[3].我国中小城镇数量众多，人口总量大，地域分布广，自然及社会因素复杂，复杂的诱因导致突发性公共卫生事件的种类具有多样性，且已发生的传染性疾病也存在病原体变异的风险.

1.3.4 治理综合性

中小城镇人群结构复杂，角色多样，事件处理过程涉及多层次、多方面，因此，对突发性公共卫生事件的应急抢救、原因调查及善后处理都需要责任部门和其他部门的密切配合，同时还涉及到城镇应急响应机制，政府工作效能等问题，具有很强的综合性.

2 中小城镇应对突发性公共卫生事件的不足

2.1 公共卫生体系发展滞后，人才队伍短缺

自2003 年“非典”疫情后，政府加大了对公共卫生体系的投入，现在已基本形成了较为完善的组织架构[2]，但跟人民日益增长的健康需求还是有着较大矛盾.目前，以中小城镇及乡村为代表的基层医疗机构还存在底子薄、基础差和服务水平低等情况；另外，在人才队伍建设方面也缺乏规划，基层公共卫生工作人员普遍存在压力大、收入低等情况，这也造成了人才流失严重.

中小城镇医护人员短缺、医疗设施不完备等问题在常态时期已十分严峻，当突发灾害来临时，这些缺陷会让本就脆弱的医疗系统面临更大挑战.例如，在新冠肺炎疫情中，急速增加的患病人数远远超出了武汉市及其周边市县医疗机构的承载能力，武汉市针对这个问题紧急开展了“火神山”和“雷神山”的医疗项目建设，从一定程度上解了燃眉之急，但对于湖北省外围的中小城镇及农村地区，医疗设施及防疫物资则更为紧缺，且由于人手短缺，医护人员只能采取无限制地延长加班时间和连班倒的模式，有些城市为了解决市区人手不足的问题，甚至从下辖县镇抽调，这更加加剧了这些中小城镇医疗资源紧张的情况.

2.2 重治轻防思想严重，缺乏危机协调机构

在我国的灾害治理体系中，往往过于重视灾害发生时的应急处理和管理策略，忽略了灾前的预警体系建设和风险评估，且我国防灾减灾规划的编制总是将重点放在地震、泥石流等自然灾害的防护上，缺乏对公共卫生事件尤其是重大传染病的防控考虑.

目前，我国中小城镇政府机构内普遍缺乏一个专门的、权威的应对突发事件的危机管理部门和相应的专业人才，当出现危急事件时，容易出现反应滞后，灾害控制手段单一等现象.这些管理上的弊端会造成信息滞后和不通畅，错失控制危机的最佳时刻.因此，需建立一个专业正规的公共事件处理部门来引导各部门共同出力，统一调配，进行有效沟通和协调，节省反应时间.

2.3 居民对公共卫生事件的敏感度不够，且具有一定盲目性

在抵御灾害中处于弱势地位、更容易被击溃的人群，在灾后恢复阶段同样也是经济压力最大，恢复成本最高的人群，他们普遍分布在受教育程度不高、社会阶层落后和经济收入不高的群体中，中小城镇在这个方面有着明显劣势.

如新冠肺炎疫情初期，人们虽通过新闻和网上资讯了解到一些相关情况，但并未做好充足心理准备和有效的应对措施，很难将自身健康安全与社会公共卫生安全联系起来，存在侥幸心理.部分中老年人本就有基础病史，抵抗力低，还存在轻视疫情的行为，这不仅会对自身健康造成严重威胁，也会由于恐慌抢购疫情物资加剧医疗资源紧缺.

3 韧性城市视角下的中小城镇防灾减灾规划思考

我国中小城镇相对于大城市规模偏小，人口密度偏低，在经济社会条件和基础设施完善程度上都与大城市有一定差距，因此，在进行防灾减灾规划时能借鉴却不能套用大城市的应对措施与做法，有必要对其做出专门的分析与研究.

在韧性城市理念下，城镇应对灾害的过程示意见图1，其中，横坐标为时间，t1～t2代表灾害从爆发到平息的完整时间段；纵坐标为城镇的系统功能，系统功能可以是对城镇的供水、供电等单一或多个基础设施的度量，也可以是医疗系统的运行容量.

假定灾害发生前城镇的系统功能是正常的运转水平，在灾害发生的初始阶段，由于受到外来冲击的影响，系统运转水平大幅下跌，经过一段时间的人力干预抢救和系统自行抵抗后，城镇进入到适应阶段.因此，缩短城镇适应灾害的时间，就能有效遏制系统运转水平的继续下跌，减少灾害对城镇功能的损害.同时，有韧性的城镇具备在灾害中学习的能力，在恢复阶段过后，城镇的系统功能相较于灾前初始水平有了部分提升，并在下一次灾害爆发前长时间处于预防阶段，形成良性循环.

3.1 预防——加强韧性城镇风险评估，规划进行战略留白，提高应急物资保障能力

城镇韧性风险评估是整个韧性城市规划的基础，在规划前，要对城镇的地理区位、地形地势、基础设施完善程度、经济发展水平和公共安全现状等基本要素进行综合评估，识别预期风险和突发事件，对城镇韧性不足的方面进行有针对性地规划建设.同时，应用大数据和数字化平台建成灾害风险预测信息管理平台，实现城镇风险管理信息平台和应急指挥平台的互联互通，提高风险监控水平.

如为应对武汉严峻的疫情，武汉市政府用极短的工期建造了火神山和雷神山医院，增设了2 400 个床位，为各疫情定点医院分担了床位紧缺的压力，但也从侧面说明我国大多数城市因对医疗设施的预留用地规划不足，面临疫情促使下被动选址的问题.中小城镇经济水平和技术人员储备远不及大城市，灾害来临时并没有足够的能力完成这样浩大的工程.因此，中小城镇用地布局规划需要统筹考虑，防患于未然，预留出足够的用地空间；也可以选择与周边城镇联合建造大型应急医疗设施；还可采用部分永久和部分装配的建筑形式，节约建造成本.规划中这些留白用地既可以为城镇的重要功能预留发展空间，也能在灾害来临时紧急征用，进行弹性建设.

同时，要建立完善的应急物资储备机制.依据各自的城镇风险灾害评估结果，制定详尽的物资储备标准，在安全时期储备好基础物资，面对突发灾害时，能提供必备的应急物资，争取爆发前的缓冲时间；针对不同类型的应急物资可采用不同的存储方式，建立政府储备和商业储备相协调，生产储备和技术储备相配合的方式，灵活运作，以便高效调配.

3.2 抵抗——完善城镇应急管理体系和信息发布平台，建立灾害防控网络，形成联防联控机制

韧性城市规划要确保城市在灾害来临时具有快速反应的能力.中小城镇要建立健全的应急管理机构，包括专门的政府管理部门和民间组织机构.政府应急部门负责各相关部门的组织协调，应急物资调配和信息的收集与传达等工作，并为突发性事件提供决策和咨询服务；民间机构负责联动街道社区、城管、物业、快递和社区商业服务等组织机构，为城镇和农村居民在灾害期间提供必要生活保障，形成“1 对N”的有效联系；建立城镇社区和农村基层防控网络，明确各政府管理人员和民间组织人员的主要职责和工作流程，将基层社区作为最小的防控单元，管理人员作为联结单元的纽带；实行群防群控、联防联控、地毯式的管理方式，共同形成庞大而高效的灾害防控网络体系.

同时，政府要提升信息管理水平.对突发性公共卫生事件的信息监测与报告要遵循“网络直报，分层管理，逐级审阅，分级处置”的原则，政府卫生行政部门通过防控网络收集完病患信息后实施监督、建档和管理工作[5].政府与卫生健康等部门共享信息发布渠道，发布的信息应保证更新及时，准确全面，避免出现负面谣传.

3.3 适应——规划合理城镇用地布局，强调空间复合利用，完善基础设施及公共卫生体系建设，主动适应灾害风险

一个用地布局合理、基础设施完备和风险源管理良好的城镇在灾害发生后，能迅速适应灾害，减轻灾害对城镇的破坏程度，安定民心，让城镇在短时间内过渡到恢复阶段.城镇的用地布局规划要在有效的安全评估下，帮助城镇远离灾害风险；应根据城镇地形气候、人口规模、产业经济选择合适的用地布局结构，合理布局城镇的应急产业，帮助城镇适应灾害.建议使用“网络+组团”的城镇空间结构，这是一种能有效抵御外来风险冲击的韧性空间组织形式[6].“组团”能让城镇在危机时刻进行封闭管理，而“网络”使各组团间实现有效联结，方便地方政府统一管理.

仅注意用地上的战略留白在应对重大灾情上依旧不够，与此同时也要强调城镇空间的复合利用，注意“平战结合”.比如，一些公园绿地、居民活动广场和仓储等用地在必要时可以改造为疏散避难用地和紧急物资调配中心，疗养院也可以在灾时用作临时的定点医院等.在城镇防灾减灾规划的编制中对这些场所和建筑应作出专门的建设规定，让这些具有复合功能的场所在必要时能迅速转换使用功能，适应“战时”的新要求.

无论是发生自然灾害还是重大疫情，都是对城镇的基础设施和公共卫生体系的重大考验.灾害中的用电、用水是居民必要的生活保障，医院、医生是患者的最后一道生命线.提高工程韧性，可在规划时保留一定重复和备用的基础设施，在设施被损坏或不够用时及时派上用场；根据国家标准配置避难疏散场所，配备足够的应急设施，提高城镇的安全保障能力.同时，要充分保障基层医院的医疗物资，提高基层医护人员待遇，避免在重大灾害发生时因为人员和物资短缺而造成医疗系统崩溃.

3.4 恢复——复盘灾时工作，引导城镇功能恢复，建立具有包容性的韧性文化

灾后恢复期是城镇从灾害中吸取经验教训的最佳时期.将受灾时暴露出的城镇在防灾规划、政府应急管理以及公共基础设施建设中的问题进行复盘总结，就能在下一次未知灾害来临前做好充足有效的准备，进而减小城镇损失.比如，日本在“阪神大地震”后建立了许多防灾单元，针对受灾情况对每个防灾单元进行了不同程度的韧性化改造，疏散通道狭窄的单元在灾后拓宽了道路；开放空间不足的单元新建了兼具休闲和避难功能的公园绿地；公共基础设施损坏严重的单元在重建时提高了防震等级等[7].

“复盘”一词在股票市场中指的是，收盘后针对在股市变化时来不及观察的情况，在静态中分析总结市场的全貌.这在韧性城镇建设中同样适用.受灾时，往往无暇总结经验，时间和精力都被用在了抵抗和适应灾害上，但这个工作却是必不可少的.复盘的目的是学习，要让受灾经历化为抗灾经验，总结城镇在规划设计、行政管理等方面的不足，补齐短板，进一步提升城镇韧性.

到了灾情稳定阶段，要逐步推进复工复学，让社会经济与人民生活重回正轨.我国中小城镇辖区内的企业大多规模不大，维持企业生产需要不间断的回流资金，而社会长时间的停摆会让中小企业陷入资金链断裂，甚至最后导致破产.因此，需要快速稳定经济局势、恢复社会秩序.当地政府和银行应紧跟国家政策，对整体经济状况良好，出现暂时困难的企业下发贷款，适当降低利率，帮助企业恢复正常运行，实现双赢局面.

社会韧性作为韧性城市的重要组成部分，强调社区和民众具有处理社会因环境变化所带来的困扰的能力[8].为了避免灾害带来大面积的恐慌，影响社会的正常运行，需加强对民众的健康卫生教育，通过新闻、网上资讯、微信公众平台等途径进行及时科普，动用城镇社区和乡村基层干部的力量，将工作重心转移到全民宣传的层面，切实提高居民自身的防护能力，缩短灾后情绪恢复的时间.

4 结语

从韧性城市的角度，以突发性公共卫生事件为例，研究探讨了中小城镇的防灾减灾规划，概述了韧性城市的内涵和突发性公共卫生事件的内容及特点，对中小城镇在应对突发性公共卫生事件时有待建设的方面进行了分析总结，并从灾前预防、灾中抵抗、灾时适应和灾后恢复4 个方面给出了中小城镇防灾减灾管理举措，有助于构建城镇韧性建设框架，保障城镇安全.