农田灌溉水权分配若干问题探讨

王 晓，王思哲，黄喜良

（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；2.河南省农田水利水土保持技术推广站，河南 郑州 450003）

1 引 言

中国农业灌溉是用水大户和耗水大户，农业灌溉用水占全社会用水总量的50%以上，同时农业灌溉用水又是耗水大户，耗水率约占全社会用水耗水率的70%以上。无节制用水、粗放用水不但造成水资源紧张，而且导致面源污染、地下水漏斗等生态环境问题的发生。解决我国水资源供需矛盾的突破口在提高农业用水效率，逐步减少农业灌溉用水在全社会用水总量中的比重，而提高农业灌溉用水效率的关键，是明确农业灌溉用水的权利和责任，建立健全农业灌溉用水总量控制和定额管理制度。这个制度的关键是用水权利的分配问题。文章针对各地改革中出现的水权确权适之以宽问题为切入点，以清丰县等地农业灌溉水权分配实践为分析对象，通过对农业水价综合改革中有关水权确权问题的分析，提出农业灌溉水权确权的有效解决途径。

2 农业灌溉水权分配、确权、管理若干问题探讨及对策分析

2.1 农业灌溉用水权利与责任划分基本问题

农业水价综合改革首先是要划分农业灌溉用水的使用权，明确用水的权利和责任。“国家发改委等部门关于贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》的通知”中明确提出，“农业水权分配要科学合理，总量控制和定额管理要与当前农业用水总量、未来农业发展需求、区域用水总量控制指标、江河水量分配方案及节水目标相匹配，在保障合理灌溉用水的基础上适度从紧”，为分配农业灌溉用水权指明了方向。

2.1.1 水权的基本概念

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水资源的所有权是对水资源占有、使用、收益和处置的权力，所有权具有全面性、整体性和恒久性的特点。《中华人民共和国水法》第三条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”并特别指出“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水的使用权归该农村集体经济组织，而不是所有权。”因此省级以下各级政府关于水权分配的权利均为使用权。

2.1.2 总量控制和定额管理

所谓总量控制是指某一区域在一定期限内对各部门用水总量的控制性管理，是水资源分配的宏观控制指标。定额管理是指在一定时间内（现阶段或丰枯期）按照相应核算单元确定的，符合合理用水、节约用水要求的各类农业用水的限额。包括农作物灌溉用水定额、农村居民生活用水定额、牲畜用水定额和渔业用水定额等，是建立水权制度，精细化分配水权的基础。例如，按照最严格水资源管理制度确定的总量控制方案，某县各行业分配的总量指标只有1×107m3，那么工业、农业、城乡生活、生态等各行业都要用水，为满足各行业用水需要，必须将仅有的水资源按照一定规则或比例分配给各行业，各行业再结合本行业发展的需要将用水指标分解到各个用水户。而各行业用水户得到的用水指标，则是按照科学测定和实际用水水平确定的用水定额。

2.1.3 确立农业灌溉用水的责任制度

解决农业灌溉用水效率不高，无序用水问题，必须通过明晰农业灌溉用水者的责任，通过用水权利的分配，约束用水者的行为，节制无序用水问题，增强用水者的责任感，为资源节约型农业发展创造条件。

2.2 农民合理的灌溉用水需求问题

受丰枯季节、种植作物变化、灌溉手段、水源便利程度、取水成本等多重影响等，现阶段按照总量控制分配的农业灌溉用水使用权与农民实际灌溉用水量的合理需求之间存在一定差异，即现有生产条件和灌溉方式下，农民亩均灌溉用水量可能超出按照总量控制条件下灌溉定额分配的用水量，导致水权分配方案与实际脱节，造成改革棚架。那么为满足农民灌溉用水的合理需求，必须建立一个既符合总量控制分配的用水量权属指标，又能满足现阶段农民灌溉实际用水需求的合理用水机制。这个机制就是建立在以总量控制指标为奋斗目标（即是现在达不到，通过开展农业水价综合改革，限期达到），以农业灌溉用水限额为现实基础，通过建立健全节约用水制度和行动计划（包括采用节水灌溉生产方式、改种低耗水作物、调整种植结构、轮作休耕等激励约束机制）分阶段落实节水措施，逐步实现节水，最终将定额管理的用水量控制在用水总量控制指标范围内。

2.3 初始水权确权对象问题

耕地权属与农业灌溉用水权属的关联性。当前中国农业灌溉用地中也存在两种性质的土地问题，即国有性质的农业灌溉用地和集体性质的农业灌溉用地。按照《土地管理法》的土地权属界定，国有农业灌溉用地的使用权由取得国有土地权属证书的单位使用。集体土地的所有权归集体经济组织所有。而一个行政村级集体经济组织内部还存在两级集体经济组织，两者之间的土地权属互不侵犯。

农业灌溉用水的初始使用权证发放对象。基于上述土地性质及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，农业灌溉用水的初始使用权应分别发放给国有土地初始使用权者、农村集体经济组织及有承包权的农村集体经济组织成员持有。当前农村的土地承包权有两大类三小类，一是国有土地由集体或个人承包经营，二是集体土地按照双层经营模式分别由集体经济组织直接经营或集体经济组织成员按照家庭联产承包责任制承包经营。那么国有土地水权证书应发给国有土地使用权人，不能发放给通过流转承包的责任人（但是国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包的由发包者持有）。集体经济组织土地的水权使用证书应分别发给集体经济组织或获得集体土地承包权的集体经济组织成员持有。

合理处理农业灌溉初始水权与实际用水者之间的关系。基于我国耕地所有权、使用权和经营权分离的实际情况，在初始水权确权过程中，许多地方出现因耕地使用权人通过发包、转包、入股等方式，获得收益，自己有使用权，而不种地，不实际灌溉用水。从法律地位上考量，为减少矛盾，初始水权确权应确权给使用权人。使用权人与承租者之间以契约方式或级差地租方式约定发生精准补贴和节水奖励时的经济结算办法。

2.4 水权管理问题

水权确权的责任主体。农业灌溉用水的使用权的确权主体为县级人民政府。水行政主管部门受县级人民政府委托做好实施政策制定、初始水权确权、水权证书制作、技术指导、水权监督等行业管理工作。按照属地管理的原则，县级人民政府授权乡（镇）级政府颁发水权使用证书，以及证书的更换、水权的调整等过程管理。

水的初始使用权的管理。农业初始水权管理和颁发分三个层级。第一层级，根据既定的全县水资源总量控制目标和分行业用水分解指标的基础上，水行政主管部门依据农业用水总量控制指标，参照《农业用水定额》、考虑近年来不同频率条件下农业灌溉用水情况、地表水和地下水灌区面积、农业用地中耕地和非耕地灌溉情况、考虑基本农田和一般农田灌溉情况等因素，按照因素分配法，打捆分解到乡镇；第二层级，以乡镇为单元实施总量包干，以灌溉定额为衡量标准，由乡镇按照灌溉面积、种植结构、地表水供水量、地下水供水量情况，分解到行政村；第三个层级，行政村按照本村的总量控制指标，水源灌溉系统保障对象情况，以地以作物确定水量，分解到村民组、落实到农户，细化到地块。

正确处理使用权证书颁发中存在的问题。据调查，当前我国农民人均耕地0.10 hm2，由于耕地质量及耕作方便等因素，往往每户农民拥有两块或两块以上的耕地地块，同时不同的地块使用不同的灌溉水源。为解决农户多地块、多水源及一个水源多户使用的情况，在水权使用证书发放过程中，结合农田水利设施使用权证的发放模式，为减少水事纠纷，在水权使用权证书载明水源位置、控制灌溉面积、使用权人等要素。

2.5 用水权益交易问题

建立健全农业灌溉水权交易的政策支持体系。制定县域水权交易管理办法，重点解决水的使用权交易后的使用问题。对于总量控制内（水权证书载明的用水权益指标）节约的水量，通过用水户协会协商机制，优先在内部交易。当内部需求饱和条件下，通过县级水市场交易平台公开交易。当公开交易后没有交易出去的余量，由财政兜底收储。加强对由财政兜底收储部分水量的使用管理，可以探索农业节省的水量支持工商业建设项目有偿使用。

节余水量交易的差异性。水权证书上载明的用水使用权指标中，可能出现当地总量控制指标不能满足当前农民灌溉用水合理需求，在落实定额管理时，考虑农民合理用水需求，现阶段暂时分配农民灌溉用水权属指标之和要大于总量控制指标下的用水量指标。在用水使用权节余交易时，交易的空间范围不同。即总量控制和定额管理一致条件下确定的初始水权节约的用水量，不但可以享受精准补贴、节水奖励，而且节约的水量还可以通过集体经济组织内部、跨区域跨行业售卖交易，实现再增值。而按单一定额管理测算的年用水限额内节约的水量，即总量控制指标和定额管理与定额管理之间的差额部分，则只能享受精准补贴、节水奖励，在本集体经济组织内部交易，而不能跨区域售卖交易。因为它不是用水户当然的用水权益，而是考虑合理用水需求现阶段暂时照顾的用水量。

培育水量交易市场。推动水的使用权流通，促进农业灌溉用水使用价值的实现。一是构建使用权交易平台，充分利用县级产权交易平台开展水的使用权交易，实现资源共享。二是充分利用信息化的手段开展线上、线下自主交易，为农业水量自由交易提供便利条件。

3 结论

水权制度是落实最严格水资源管理制度的重要实现手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。农业灌溉水权确权是开展农业水价综合改革的前置条件，而水权的分配牵涉诸多因素，文章通过有关农业灌溉水权确权实践及若干问题探讨，揭示了如何把握政策执行与农民合理需求之间的关系，更好地解决改革过程之中适之以宽，影响改革效果的问题，为深入推进农业水价综合改革提供有益借鉴。