地方政府“双招双引”工作中存在的问题及对策

逯萍

新冠疫情爆发以来，促使世界各国重新审视全球经济格局，贸易保护主义、逆全球化、美日制造业回流、全球产业链供应链重构，国内经济活力和发展速度大幅下降等问题或危机苗头开始显现。新的形势迫切要求各级地方政府在“双招双引”上要进一步创新发力，取得新的更大的成效，进而推动我国在百年未有之大变局中争取主动。

地方政府“双招雙引”工作中存在的主要问题

（一）体制机制不健全，执行力不强

体制不健全。近年来，不少地方政府提出了全员招商的理念，但在实际执行过程中，招商部门依然是各地“双招双引”的主要实施者，没有真正形成多部门信息共享、统筹联动的体制，加之招商部门往往没有行政职能，导致在协调项目落地的过程中显得力不从心。此外，有些地方虽然成立了由地方主要领导牵头、各部门主要负责人为成员的招商工作委员会或相关领导机构，但是各成员单位责任并不明晰，制度可操作性不强，在遇到“双招双引”问题时，依然是在立足各单位职能的基础上，沿用原来的领导推动协调模式，没有形成运行顺畅、协同高效的系统循环，很多项目错过了最佳的洽谈和落地时机。

机制不完善。当前，“双招双引”工作机制不完善主要表现在以下方面：一是推进机制不完善。没有形成项目洽谈、签约、落地等各环节、全过程的推进机制，使得项目和人才引进的隐形成本增加。二是协调机制不完善。地方政府各职能部门之间没有形成顺畅的沟通协调机制，甚至存在推诿扯皮、不管不问等现象，致使项目和人才落地困难、进展缓慢。三是信息共享机制不完善。没有形成良性互动的“双招双引”信息共享机制，一些重要信息只掌握在主要领导和主要部门手里，导致“双招双引”效率不高。四是奖惩机制不完善。有的地方存在“双招双引”说起来重要、干起来次要、使用干部时不要”的现象。

规划不严肃。政府作为一个地方的战略规划者，必须要在深入调研自身资源、优势和特色产业的基础上，通过制定科学的“双招双引”规划，谋划好要发展的片区、产业布局、重点招引的项目类型等。当前，不少地方政府缺乏长、短期“双招双引”规划，导致“双招双引”工作开展不力。

（二）营商环境存短板，吸引力不够

契约精神不强，落地兑现难。“双招双引”是引进方与投资方基于共同的合作意愿，通过明确双方权利义务而产生的契约关系。但在项目执行过程中，经常出现协议执行不顺畅、权利不能及时足额享受、义务不能完成或者部分完成等问题。一是政府政策兑现不及时。为吸引项目落地，政府往往在项目洽谈签约时给足项目优惠政策，但在实际兑现中，却因资金不足、流程不畅等原因兑现不了或兑现时间过长。二是项目落地难。一方面，地方政府不能及时为项目提供政策和资金扶持，致使项目在困难面前雪上加霜;另一方面，鉴于地方政府的不诚信，一些项目在遇到问题时首先想到的是放弃合作，而不是想方设法摆脱困境。

法治氛围不足，透明度不够。政府透明度的高低是衡量一个地方营商环境优劣的重要指标，展示了一个地方的开放包容程度。作为各级地方政府的一项重要工作任务，“双招双引”工作逐步形成了符合各自特点的模式。以山东省某市为例，“双招双引”采取的是政府主导、市场为辅的模式，政府强势参与“双招双引”活动，行政干预程度高，路径依赖性强。这种模式导致的结果之一就是话语权和决策权掌握在地方党政主要领导的手里，招商信息、招商服务承诺、招商流程、决策程序等“双招双引”内容对外公开数量不多、质量不高、公开不主动不及时，项目引进透明度不高，存在较大的主观性，影响了“双招双引”的良性发展。

服务企业质量差，重招引轻服务。不少地方政府虽然已将软环境打造提上日程，但是服务企业的意识和质量仍然不高。一是重招引轻服务。不少地方政府认为项目招来了就万事大吉了，项目落地、手续办理等后续服务跟不上去。二是创新创业环境差。地方政府在“双招双引”中的角色定位之一就是搭建平台，政府服务意识不强，弱化的是政府的发展平台功能，好的平台和环境没有了，企业也就不上门了。

（三）评价标准不科学、不合理，引进的项目和人才质效不高

粗放式问题突出，亩均效益差。当前，不少地方政府在“双招双引”方面缺乏科学合理的评价标准，仍然简单采用占地面积、投资额等粗放式的指标对项目进行直接评价，盲目追求占地多、投资额大的项目，缺乏对项目各要素的综合评估，导致引进的项目亩均效益差、性价比不高。

里外有别，大小“另待”。创新创业无大小，只要对发展有利，都应得到相应的扶持。有的地方政府在“双招双引”中，习惯于用“有色眼镜”看项目，用不同的标准待人才，导致引进的项目和人才质效不高。一是认为“外来的和尚会念经”。不少地方将“双招双引”片面理解为将外地的项目和人才引进来，却对本土成长的老牌企业和增资扩产、技术创新、融资上市等迫切的发展需要不上心。二是认为“大的才是好的”。有很多地方盲目追求大项目、大企业，制定不切实际的大项目招引目标，却对科技含量高、税收贡献大、发展前景好、成长性强的“小而美”企业不放在眼里。

重国轻民，重外轻内。地方政府在“双招双引”中还存在重国轻民、重外轻内的现象，即重视央企、国企，轻视一般的民营企业;相比同等条件的内资项目，更偏好外资项目或有外资背景的项目。

地方政府“双招双引”工作对策探讨

（一）健全和完善体制机制，提高工作效率

适应市场经济要求，健全和完善体制机制。“双招双引”本质上是市场行为，地方政府要持续推进市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场化运作模式开展“双招双引”，逐步降低行政干预度和政府参与度，让“双招双引”还原市场本色。地方政府要开展市场化体制机制改革，通过成立专业运营公司和招商集团、选聘招商专业人才等市场化手段，逐步将“双招双引”从地方政府职能中剥离出来，实现让“专业的人干专业的事”。开发区则要进一步剥离社会职能，聚焦主责主业，突出“双招双引”、项目建设、经济发展的主职功能，创新运营管理模式，打造专业化、市场化、资本化的管理机构，逐步实现“双招双引”由政府主导向市场主导转变，迸发“双招双引”新活力。2019年开始，山东在全省开发区中推行体制机制改革，通过推行“管委会+公司”的运营模式，发展活力进一步激发，改革成效显著。

增强产业规划的权威性，一张蓝图干到底。地方政府要持续加强顶层设计，牢固树立“一张蓝图干到底”的责任意识，充分发挥当地特色和产业优势，科学制定地方产业发展的中长期规划和目标，并贯彻到底。

加强干部队伍建设，增强专业性和执行力。地方政府要打造一支知识全面、能力过硬、作风扎实的专业化“双招双引”队伍。一是加强干部队伍专业化建设。地方政府要建立健全“双招双引”人才的选拔、使用、培训和考核机制，从人才准入上提升“双招双引”干部队伍的专业化水平。各地还要为干部队伍提供全面、专业、深入的“双招双引”培训，上到国家形势和发展思路，下到当地特色产业和具体政策，让干部系统学习业务知识，拓宽认知领域，进一步提高干部队伍的专业化程度。二是加强干部队伍作风建设。“双招双引”是一项专业性强的精细活，需要稳扎稳打、持续努力。地方政府要深入改进干部工作作风，培养干部主动担当，困难面前挺身而出的责任意识，敢打敢拼、舍我其谁的干事创业精神以及实事求是、雷厉风行的标准境界。

（二）矫正评价标准，用市场化的手段引进优质项目和人才

树立商业思维，指导实际工作。地方政府要在“双招双引”理念上进一步去行政化，改变原有的官员姿态，牢固树立市场意识，以商业思维指导“双招双引”工作开展。地方政府还要成为行业的专家，以企业家思维与企业对话，以专业化眼光为企业谋划，真正成为“双招双引”的专家里手。

强化“亩均论英雄”观念，提高资源利用效率。在“双招双引”中，地方政府要强化“亩均论英雄”的观念，进一步改变粗放式的项目评价模式，以亩均收益作为项目综合评价标准，引进更多投入少、贡献大、成长性强的优质项目。

用市场化的手段引进优质项目和高端人才。“双招双引”是双向选择，要想留住项目和人才，就要为他们提供更优的服务和发展环境。地方政府要以市场化为导向，正确认识当地的优劣势和发展机遇，真正以项目和人才为中心，以他们的合理需求为出发点，量身打造并提供符合项目和人才发展需要的扶持和服务，用市场化手段将优质项目和高端人才引进来、做大做强。

坚持结构均衡合理，形成良性生态。地方政府要以当地的产业规划为引领，科学客观地开展“双招双引”工作，既要引进外地的优质产业项目，又要注重本土企业发展;既要引进投资规模大、拉动力强的项目，又要看重科技型、创新型的中小企业;既要吸引海外高层次人才，又要留住本地人才，从而形成结构均衡合理、人才粘性强的良性发展生态。

（三）努力优化营商环境，增强地方的吸引力和活力

强化契约精神，建设诚信政府。“人无信不立，商无信不盛，国无信不兴”，地方政府尤其是领导干部要带头发扬契约精神，带头加强诚信建设，坚决杜绝政府失信行为。一是不随便允诺。地方政府要立足当地经济发展基础和条件，在法律法规框架内给予项目合理的优惠政策，确保既能扶持项目建设，又有利于地方长远发展。二是坚决兑现政府承诺。地方政府要营造重诺守信的浓厚氛围，给出的优惠政策要坚决兑现，坚决杜绝新官不理旧账、拖延时间、拖欠账款等失信问题。

强化法治政府建设，增强政府透明度。 “法治是最好的营商环境”，地方政府要大力推进法治政府建设，进一步建立健全“双招双引”流程和决策体系，提高政府透明度，推行“雙招双引”政务公开机制，加大招商信息、资源信息的公开和共享力度，让“双招双引”事项在阳光下规范化运行。

当好“店小二”和“施工队长”，建设服务型政府。环境是企业赖以生存和发展的基础，地方政府要进一步转变政府角色定位，由参与者转变为指引者，真正担当起服务市场、服务企业的职能，当好项目的“店小二”和“施工队长”，为项目和人才创造宽松、包容的创新创业环境。地方政府还要关注企业成长，及时帮助企业解决存在的困难和问题，提高问题解决效率和效果，千方百计服务企业发展。

参考文献

[1]广州开发区投资促进局.招商4.0新时代区域招商的战略思维[M].广东高等教育出版社，2018年12月第1版.

[2]任泽平，罗志恒.全球贸易摩擦与大国兴衰[M].人民出版社，2019年8月第1版.

[3]攀枝花市经济合作局.全市招商引资目前存在的困难问题及对策建议，2019年4月2日，http：//www.panzhihua.gov.cn/tzfw/zwgk/tzdt/1293164.shtml.

[5]毛小明.产业承接地工业园区产城融合研究[M].社会科学文献出版社，2018年5月第1版.

作者简介

逯 萍 中共潍坊市委党校公共管理教研部副主任、副教授