破立之间：西咸新区十年变迁

李嵱

2021年6月，一纸官宣，西安“全面代管”西咸新区。至此，纠结整整十年的 “西咸一体化”探索之旅以废除表面的合体而终止，尘埃落定。

置于更为广阔的发展时空审视西咸新区，体制之困造成的困境和掣肘，也如白驹过隙。与此同时，一个多中心的大西安时代，随着西咸新区的有机融入，将揭开崭新的历史序幕。世界之城、文化之都的大西安未来格局，在破立之间，跃然而出。

从破与立之间，看西咸新区十年变迁。

十年，对一座新城来说，也许还无法捕捉到太多的真实感，但是当下用力的方向，决定了她未来的面貌和气质。

为西咸新区植入明智化的未来气质的是新加坡规划大师刘太格。他说，一个好的城市规划是让每座城市都保有属于自己的面貌和故事，让市民感受到这座城市的灵魂，最终实现真正的安居乐业。

西咸新区似乎终于理清了一件事，我是谁？从哪里而来？到哪里去？从梁思成到刘太格，这是成就大西安未来世界之城文化之都的两次幸运。

破题“西咸一体化”，有机融入大西安时代

2011年6月10日，《西咸新区总体规划》正式获批，当时西咸新区管委会领导在接受媒体采访时用了一句话描述自己的心情：“又伟大又头大。”

三年后的2014年1月6日，国务院发布国函〔2014〕2号文件，正式批复陕西省设立西咸新区，成为第七个国家级新区。

在这份《西咸新区总体规划（2010-2020年）》当中，将西咸新区管理体制确定为“省市共建，开发建设以省为主”。彼时官方认为“以省为主”可以从资源调配、管理体制上更好地推进西咸新区的建设。

割裂的种子似乎从一开始就埋下了。如今追溯“西咸一体化”2002年启动的背景，正是全国范围城市化突飞猛进时期。当时包括西成渝等诸多中西部城市，还在欠发达序列。发展不平衡时代，“抱团取暖”的“西咸一體化”概念被寄予厚望。2009年，《关中-天水经济区发展规划》提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”。此后，西安沣渭新区、咸阳泾渭新区相继成立，西咸新区雏形出现。

这个“跟风之作”遇阻的根本，第一是未达到“量变引起质变”，当时西安仅1000来亿经济总量，自顾不暇;第二是双方无法理解“大西安”在国家中心城市序列中的布局，也就无法产生真正的自我认知。

“西咸一体化”推进速度之缓慢，早在2016年就被网友讽为陕西城市建设的“万年梗”。“万年梗”是个什么梗？从网友的吐槽可见一斑：

“原本是西安与咸阳双城的故事，现在却是西安、咸阳、西咸、省府四方博弈。”

“分割管理，何其难乎！贤臣择主而事，看似简单明了，却难于上青天。这就是壁垒。”

“真正的融合是资源配置，管理到位，人员流动顺畅，政策一致，甚至在观念上都需要进一步融合。这些做不到，不管什么版本的一体化都将沦为笑话。”

《咸阳日报》理论版曾刊文也指出过，对于陕西及西安而言，西咸一体化不只是为了“打造大西安”“GDP过万亿”，而是要跳出城墙看西安。西安已经进入国家中心城市序列，承担关中城市群发展引领，已经无法再用过去的省会视角审视。

2016年，时任陕西省委书记娄勤俭亲自主持了大西安建设规划设计汇报，他谈到未来城市竞争已演变成为城市群竞争。作为单中心城市群的西安来说，“大西安”的城市格局若无质变，“西咸一体化”若无实质进展，那么西安中心城的能量级就无法核变。

了解西咸合体有多难，就更能理解这次破题的意义了。所幸，西咸新区的成立虽然与“西咸一体化”的命题有关，但远不止于此。

从2011年“以省为主”形成“三足鼎立”，到2017年“石破天惊”的“代管”，到2021年“温和有力”的“全面代管”。十年变化未停，终于迎来一个有机融入的新时代。

西咸新区真正意义的发展也许从废除表面合体的体制变革开始，从有机融入陕西省和大西安的长远规划开始。十年磨一剑，西咸理清了最重要的问题，我是谁？也不枉这十年蓄势待发之力了。

2021年6月，陕西省发改委印发了《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》，进一步优化西咸新区管理体制机制，西咸新区主体完全纳入到西安的管理。

一纸官宣，西咸新区由西安全面代管，至此终结了西咸一体化的所有踌躇与纠结。

通知中写道：此次将按照“全面授权、不留空白”的要求，由西安市全面管理西咸新区，划分为直管区和共管区。在这个划分下，直管区国土空间规划纳入西安市国土空间规划统一编制。管理和审批事项等各项权责，全面授权西安市直接管理。结合通知，西安直管区面积占80%左右，人口占比约在90%以上。

西咸新区作为国家级新区，也承担着国家重大发展和改革开放战略任务。从2017年西安代管到这次“全面代管”，将进一步明确新区的行政归属。通过内涵式扩容做大城市平台，提升城市影响力，有效辐射和带动陕西和关中平原城市群的发展。

要知道，西安有着更高城市地位、更强经济实力和更大资源平台。此次调整，让西安“任督二脉”被彻底打通。西安-西咸新区-咸阳的并立格局已成历史。

打破西咸一体化的行政壁垒，西咸新区将成为大西安一个新的中心，这是十年奋斗逐渐清晰起来的一件事情。

破题一个中心，多中心时代的西咸新区

打破一个中心的固有思维，从大西安的时空规划审视西咸新区，从民间的抱怨和期待来看西咸新区，其内涵所指人心所指，也是她未来的面貌和气质所在。

西咸新区的规划出自顶层设计师刘太格。

刘太格被誉为“新加坡规划之父”，是新加坡“花园城市”和“居者有其屋”理念的实践者，同时也是新加坡城市规划和公共住宅建设的开拓者和奠基人。

2017年全国“两会”期间，时任陕西省委书记娄勤俭展示给李克强总理看了一张图，名字叫做“大西安空间格局规划图”，曾引发很多遐想和兴奋。这张代表着西安未来的蓝图，有着令人心潮澎湃的解读：大西安都市区约2400平方公里，到2050年，大西安将实现愿景目标——“世界城市、文化之都”。

2018年11月14日，官方公布了《大西安2050空间发展战略规划》，首次明确了大西安的格局和体量，在以西安、咸阳、渭南、杨凌、西咸新区为主体的约1.76万平方公里规划范围内，实施“北跨、南控、西进、东拓、中优”空间战略，促进大西安与周边城市协同发展，共同打造国家一级城市群。

陕西某媒体当时的封面标题是：《世界级的大西安》，副标题写道：“省委书记在大西安画了一条线，下决心把它做成世界级”。

这条穿越西咸新区的新轴线，全长14公里，由南向北依次是历史遗址周代镐京、秦、汉和三国两晋南北朝、隋唐和五代十国、宋、元、明、清，然后步入今天的西咸新区最北部的能源金贸区，新轴线成为中国五千年历史的缩影。

刘太格讲到这条穿越大西安新中心的新轴线诞生以及理念：长安，是一个轴线的城市。我们很碰巧有这个机遇规划了这条轴线——从周朝拉到今天的中央商务区。一般的轴线是从北到南，西安轴线是从南到北，这个完全是天意。相当于以一个时空结合的轴线，把西安历史名城的身份具体的体现出来。

新轴线打破了西安过去典型的“一心一轴”格局。

如今，以沣河、渭河交汇处为原点，南至秦岭，北至嵯峨山，穿越三星闪存芯片项目、昆明池遗址、周丰镐京遗址、西咸新区信息产业园、能源金融贸易区、五陵原帝陵带等历史和当代地标的“新轴线”逐渐从理想照进现实，西安由此开启了多中心多轴线的特大城市空间发展格局。

这条新轴线贯穿西咸新区的部分，北起沣渭湿地，南至昆明池，面向文化旅游、总部经济、金融商贸、科技创新等业态，地上与地下综合利用、立体开发，是西咸新区多年来创新城市发展方式的实践高地，同时被视为世界级城市大道的一个未来样本。

而基于国家中心城市、国家级新区等诸多战略叠加，新轴线（西咸新区段）也成为西部地区空前的创新政策高地。

2018年，西咸新区提出《西咸新區城市品质提升规划建设相关规定（试行）》，是全国第一次以地方法规形式出台的建设标准，涵盖方方面面;随即又发布“十五分钟生活圈”，汲取北上广深成渝苏杭经验，西咸被视为城市发展的“试验田”。

2021年初，国家发改委印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，今年将支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划。陕西省发改委已经将《西安都市圈发展规划》上报国家发改委。在《西安都市圈发展规划》之中，西咸新区被列为“一核一轴、两翼三区、多组团”发展格局之中的“一核”，是西安城市开发的主阵地;在《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见的通知》文件之中，西安“全面直管”西咸新区，全维度对接西安发展。

至此，西咸双城的发展方向高度契合。

西咸新区总体发展定位：一是打造西安国际化大都市的主城功能区和生态田园新城;二是打造引领内陆型经济开发开放战略高地建设的国家级新区。

十年后，西咸新区的颜值是有的。

渭河、沣河、泾河从这座新城穿境而过，随坡就坡、随湾就湾的滨水生态景观带像一条五彩绸带，蜿蜒曲折地铺设在渭河边上。科技创新港周边1500亩的新渭沙湿地、2000多亩的涝渭湿地和5000多亩的渭滨湿地，也尽显生态之美。陕西最大的孵化器和科技成果转化“特区”——秦创原创新驱动平台也落户于此。从海绵城市、地下综合管廊，到中深层无干扰供热、装配式建筑、合围式巨构等，创新城市发展方式的诸多理念在创新港这个美丽小镇集中应用，新城散发着绿色、低碳、可持续的气质。

从梁思成到刘太格，破解大城市病的良药

多年后，“明智化”的种子深埋在西咸新区的规划初心中，慢慢开始显露出它的原动力。

从梁思成到刘太格，一脉传承的人文精神，成为西咸新区破解大城市病的一剂良药。应当说，这也是这座城的幸运。

2018年，刘太格在《首届创新城市发展方式（西咸）国际论坛》上发表演讲，讲述了自己的西咸缘以及自己怎么来规划西咸新区的。他通过新加坡的蜕变为例，讲述了规划、文化、交通、环境等“一盘棋”规划的重要性与系统性。1985年，新加坡通过了比较明智化的政府政策和规划。只用了二十五年，新加坡就变成宜居、繁荣、进步的城市。

刘太格将整个大西安分成两个城市三个片区，两个城市一个是中心城区，另一个是西咸新区加咸阳。两个城市下面又分成11个片区，再往下细分成卫星镇，总共有68个，中间有快速路、地铁等连接。刘太格说，一个城市，最终会长成大鹏鸟。你要在规划时就把它画出来，看它从“小鹏鸟→中鹏鸟→大鹏鸟”。只做局部，相当于50只火鸡凑在一起，城市必杂乱无章。

根据方案的呈现，西咸新区以一个现代、时尚、生态、科技、文化、活力的大西安新中心跃然纸上。而组团生态田园城市的模式规划理念，在近两年的发展中逐渐落地。

新型城市形态的搭建，除向外界展示了城市发展方式更多可能之外，亦给破局城市发展进程中所并发的“城市病”，做了一些创新性的探索，诸如人口问题、环境问题和资源问题。

“把城市做好，一定要明智化。”刘太格从2014年开始在西咸新区882平方公里的土地上践行他的明智化理念。 西咸新区丰富而独有的历史文化资源，在规划中异常吸引他，他渴望在此实现时空结合的规划观。

刘太格认为，世界级古都都面临一个问题：新旧分治。这是一座城市的使命，却将为世界留下一个无与伦比的遗产。他非常珍视西安和咸阳的历史文化遗产。西安历史上历代都城皆是中华文明圈城市的奠基者。这些历史遗址，奠定了西安在超大城市中“古今辉映”格局。

西安城墙虽渡尽劫波，终演变成这座古城的一个立体公园。当年梁思成在北京没有实现的理想，得以在西安呈现。这是大西安的第一次幸运。

2015年，西安市规划委员会总规划师韩骥从梁思成的旧城保护理念里重新审视城市的新与旧、破与立。他在《梁思成的规划思想与西安古城保护》一文中写道：“从城市的固有骨干和建筑的整个系统着眼，是西安古城保护的突出特点，它来源于梁先生对中国古都的精深见解。梁先生指出：北京建筑的整个体系是全世界保存得最完好，而且最有活力、最特殊、最珍贵的艺术杰作。这是我们对北京城不可忽略的起码认识。”

韩骥认为，正是从这个“不可忽略的起码认识”出发，西安古城保护一开始就对城市历史文化层次和古城原有的整体文化特征进行分析研究，在此基础上，提出“保护名城的完整格局，显示唐城的宏大规模，保护周、秦、汉代的伟大遗址”的战略目标，进行控制两环（唐长安城、明西安府城）、两线（唐城中轴线、明城中轴线）、若干点片（文物点和保护区）的平面格局和“内低外高、轴线对称”的空间形态。

“对古都城墙存废的论述与保护利用的构想，是梁先生对古都保护的卓越贡献。由于历史的差错和80年代沉痛的反思，梁先生保护北京城墙的理想在西安得以实现，这是我们城市的幸运。一座规模宏大的古城被完整地保存下来，就全国而言，是失之东隅，收之桑榆，对于西安的古城保护则是举足轻重的战略步骤。”

早在1945年，梁思成就提出了城市“有机疏散”、平衡发展城市等原则。那份未被采用的2.5万字的报告，既是当时世界上最先进的城市发展理念，也是一座城市未来最全面和系统的规划。它提出“古今兼顾、新旧两利”的改造原则，通过规划新城来疏散旧城，以达到新城建设和旧城保护双赢的目的。

半个世纪后，从刘太格对于西咸新区和大西安的规划理念中，可以看到和梁思成一脉相承的人文精神。

刘太格说，“我们在做城市规划时，要知道到底什么是城市？如果这个定义没有搞清楚，无法做规划。要把城市做好，其实不纯粹是科学性东西，我们要有适当人文学者的心、科学家的脑、艺术家的眼。如果用人比喻，要用艺术家的眼睛。希望规划师做规划时候，要跟土地谈恋爱，不要把土地当做一堆土想改就改，一定要把它当做恋人。”刘太格认为，即使是高密度的城市，也可以成为一座宜居和友好的城市。城市可以与人比较，不仅要考虑它的外在美，同时要考虑它的内在美和心灵美。有这三种美，市民对城市就有乡愁，这也是规划师最在意的事。

从梁思成到刘太格，是大西安跨越百年蜕变之路上的两次幸运。

刘太格为西咸新区和大西安所做的时空规划，为西安成为世界之城、文化之都埋下了惊艳的种子。

秦创原元年：“看见”西咸新区的新角度

从秦创原元年的发展，同样看到西咸新区当下用力的方向，以及她未来的气质和面貌。可以看到从宏观到微观、从大到小都在朝着同一个目标用劲儿，朝着创新型城市发展格局探索。

西咸新区是国家创新城市发展方式的综合试验区。2014年，国务院批复其作为国家级新区的时候，就赋予新区创新城市发展方式。新区坚持做优城市格局，以生态红线、水资源底线框定城市边界，统筹生产、生活、生态三大空间，构建绿色生态、职住均衡、组团发展的城市空间格局。

2021年3月30日，秦创原创新驱动平台建设大会召开时，明确将西咸新区作为秦创原创新驱动平台的总窗口，决心从根本上解决陕西科技成果转化“最后一公里”的难题，为高校和企业之间架起一道加快科技成果“走出实验室，走向生产线”的桥梁。

这一年成为秦创原建设的元年。西咸新区开始竭尽全区之力推动这个创新平台的建设。截至11月底，全区签约隆基股份年产15GW高效单晶硅片切片、中国电子西部数字经济产业基地、陕汽新能源智能商用汽车创新中心等产业项目255个，投资额1964亿元;新登记市场主体20.53万户，总量达41.29万户;新增已落地科技型企业361家;新增入库科技型中小企业950家，是去年全年的1.6倍，240家高新技术企业通过省科技厅评审，是去年全年的1.8倍，总窗口的示范作用、科创企业聚集效应开始呈现。

2021年底，西咸新区发布《西咸新区支持秦创原总窗口建设若干措施（试行）》，这些优惠措施有意降低准入门槛，企望让一般的科技成果转化企业和创新创业人才均能享受到政策红利，从而快速聚集科技型企业、加速科技成果转化为企业的实际需求，用真金白银来培育企业、资助人才。这也是西咸新区近年来坚持创造良好的科技创业生态的一个缩影。

2021年11月26日，“秦创原创新生态城”发布会暨项目启动仪式在西咸新区秦创原资本超市举行，这个项目对于打造科技创新高地，深化“两链”融合 ，助力秦创原和西安高质量发展无疑具有重要意义。

“希望秦创原创新生态城尽快建成投用。”西安交通大学城市学院经济系教授袁晓玲非常看好秦创原的创新业态，她认为，“科学家+工程师+企业家”这一业态涵盖了科技成果转化为产品的全过程，同时具备科技研发所需的检验检测、小试中试等功能，相信可以极大推动区域科技成果转化。

2021年也是秦创原建设元年，西咸新区把秦创原建设作为融入全省重大战略、服务新区产业发展、加速市场化转型的关键支撑，以秦创原创新生态城为核心，聚焦“两链”融合，招引科技研发团队、企业、工程师、企业家、服务机构、金融机构等各类主体，储备项目309个，科技型成果转化项目278个;设立总规模6亿元的春种基金、总规模20亿元的陕西秦创原科技创新投资基金，以直投及子基金赋能成长期企业成长，通过股权投资、基金引导，招引、孵化培育一批总部研发类、科技创新项目，持续推进空间开发、招商运营、培育孵化，实现要素聚集、生态营造，建立 “空间+服务+投资+金融”的科技创新服务体系。

袁晓玲说，“‘秦创原’顾名思义就是秦地、秦人创新、创业之地，引申为三秦大地创新智慧之源、创业动力之源。秦创原让西咸新区得以融入到科技创新的国家战略和陕西发展的重大决策当中，是陕西高质量发展的强大引擎，更是陕西改革创新的主战场。它的启动将打破陕西科技优势与经济发展转化之间的‘壁垒’对于陕西抢抓发展黄金机遇，点燃‘两链’融合发展，提升陕西各地区、各行业的发展质量，具有战略意义。”

2021年5月，“秦创原”上交所路演，是扩大影响力、吸引资本眼球的重要创举。据袁晓玲介绍，产业部门企业齐动员以产业链、供应链两链融合，推动链长制实现延链、补链、强链为目标，使产业发展有了当家人、引路人、护航人，为优势产业发展提供保障;通过“科学家+工程师”队伍发展模式，形成以高校和科研院所专家人才（科学家）为核心，以企业工程技术人员等（工程师）协作为基础，以企业或高水平创新平台为依托，以攻克产业重大技术难题、促进科技成果转化、孵化科技企业为目的，形成科学家与工程师相对固定合作模式和工作机制的科研（产业）创新团队，为科技成果转化加速。

秦创原建设元年取得的喜人成果，让袁晓玲非常期待它未来的发展。

有时候我们难以看清，这是一个开创的时代呢，还是一个过渡的时代？历史学家钱穆說，过渡决不是了局，不能常此过渡;开创却又不是急切可了的，我们得耐烦，得忍劳，得死守，得苦干。

2021年，对于经历了破与立之间十年变迁的西咸新区而言，也许意味着一个开创性的时代，真正拉开了序幕。

（本文部分图片由西咸新区提供，特别致谢！）