行政事业单位预算管理内部控制体系构建分析

□ 文| 高 健

引言

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）从2012年公布并在2014年开始执行。

通过该《规范》的不断深入推广，我国行政事业单位的内部控制管理水平已有较大幅度的提升，随着新《预算法》的颁布实施，各单位都逐步重视预算管理的新要求，过去长期以来形成的预算管理的做法正在逐步转向规范，但是，离该《规范》控制行政事业单位经济活动的风险，确保事业单位资产安全和使用高效益的目标仍存在一定的距离。在预算管理方面的具体表现为预算管理的内部控制体系并未真正建立起来，内部控制发挥的作用尚不明显。

内部控制与预算管理的比较分析

语义分析

对两个概念的比较，首先从语义学角度进行分析，《说文解字》中对“控制”词的解释为：控，引也；制，载也。《新华字典》中该词的基本含义为节制、驾驭；规定、限制，即节制某项行为或行为人在规定的限制内从事某项工作。而内部控制按照现代企业理论来讲，是指某物体或组织为使其保持原有状态或达到预期状态而采取的行动。

内部控制和预算管理的相同点和不同点

1.相同点：首先，在字义上可以明显的看出，控制和预算都有明显的事前特征。即为达到某一预期效果而采取的行动。其次，在目标上，预算管理和内部控制都有明确的目标导向，即实现单位内部各种资源最优化的使用，从而达到既定的管理目标。再次，在过程中，两者都十分重视整个管理过程和各个具体业务环节。最后，两者都体现了共同参与的管理特征。即为实现既定目标，单位内部的各个岗位，各个人员都需要分配职责、参与管理、互相配合、完成任务。

2.不同点。一是从管理的对象上讲，内控注重对行为的管控，而预算则是注重对资金的管控。二是从管理的出发点来看，预算是严格按照《预算法》来执行，而内控则是单位内部制度层面，从管理刚性上讲预算刚性更强。三是从管理手段上来看，预算管理又可以作为单位内部控制的一项具体手段来约束单位内部行为。四是在运行的结果上看，年度的预算不具有可循环性，而内控制度可以在执行过程中不断反馈，不断修订完善。

两者的关系

内部控制与预算管理的契合点在财政部颁布的《规范》预算业务控制。该控制规范有效的兼顾了两者的管理重点，将预算管理流程化，梳理了各个环节的风险点和控制重点。

当前行政事业单位预算管理的问题

前文提到，预算业务控制规范已经印发，但执行效果并不理想。主要问题表现在：一是预算编制水平不高，未达到全面预算管理要求；二是预算执行进度缓慢；三是预算绩效考核工作相对滞后；四是决算与预算差距相对较大。从主观原因和客观原因两个方面入手，分析预算管理中存在问题的主要原因。

提高预算业务内控管理水平的对策及建议

针对当前行政事业单位预算业务存在的问题，应当从以下几个方面入手提高内控管理水平：

重视内控建设，提高人员素质

以下X总表示一个伪BCI-代数，对于X上的犹豫模糊集记[0,1]的幂集为P([0;1]),对于γ∈ P([0,1]), 称⊆为的γ-水平集.

为了提高基于内控机制作用下行政事业单位的预算执行率，充分发挥内控机制的实际作用，行政事业单位要重视内控建设，并加强人员素质培养。

充分考虑内控要求，加大财务预算执行力度

行政事业单位实践过程中借助内控机制的优势提高自身的预算执行率时，需要根据实际情况，充分考虑内控要求，不断加大财务预算执行力度，给予其预算执行率提高必要的支持。

强化风险意识，全面提升风险预控水平

在提高行政事业单位预算执行率的内控对策运用中，为了使其预算执行中能够实现对风险的有效应对，则需要采取必要的措施强化基于内控机制的行政事业单位预算执行率，提高执行中的风险意识。

加强预算的内控监管力度

完善绩效评价指标体系

绩效评价工作作为行政事业单位内部控制的重要组成部分，其评价指标体系的完善程度直接影响到内部控制制度的实施效果。根据《规范》的要求，行政事业单位的绩效评价管理应该具有预测风险、规避外部风险的作用。财政部门应当牵头研究建立符合不同行政事业单位行业运行特点的绩效评价体系。完善绩效评价指标体系应该首先要进行项目重要性和整体性研究。

行政事业单位预算业务内控体系构建的重点

根据预算业务的实践工作经验来看，预算业务的三大环节编制、执行、决算，编制环节最重要，重要性应该占到50%，有一个好的计划等于工作完成了一半，并且执行、决算中出现的种种问题与预算编制有直接关系。因此，预算编制环节的内控体系建设尤为重要。

首先是预算编制的关键岗位。财务科的预算编制岗位最为关键，一是应基本了解本单位的各项业务，掌握相关政策尤其是财政支持政策（补助标准）；二是应该有较强的沟通协调能力，对业务科室编制预算发现的问题及时沟通协调，讲清编制重点，同时对新的业务政策要及时了解；三是要有较强的责任心，耐心细致，预算编制涉及单位业务的各个方面，还需汇总整理、分类处理，只有财务科预算编制人员思路清晰、大局观强，才能整理出质量较高的预算报领导办公会研究。其次要有预算编制的规范化流程。流程合理才能保证在短时间内高效完成，避免弯路。预算编制应当遵循以下流程：业务科室编报，经业务科室负责人及其分管领导审核，财务科汇总审核报预算工作领导小组。形成初稿后与财政部门归口科室逐项讨论修改完善，形成领导办公会讨论稿，经办公会研究通过后“一上”。最后预算编制的表单很重要。表单要明确体现预算项目的内容简介、编制依据、预算金额及补助标准。编制表单也是预算编制内控的重要手段，如果表单设计不合理，很可能将部分依据不充分的、标准不明确的项目编报进来，导致重复劳动和无效劳动。

预算执行阶段的监督也比较重要。加强与业务科室的沟通，运用财务信息和其他信息，针对预算执行中出现的偏差要及时监督纠正，确保业务科室开展的各类业务事项符合预算要求，并严格按照工作计划和相关标准执行。

结语

随着内控体系建设的不断深入，全面预算管理的内控体系会逐步完善，岗位职责、业务流程、协调机制会更加明确，这有利于贯彻落实《预算法》要求，切实做到预算刚性，切实发挥预算的管控作用，切实提高预算资金的使用效率。只有在体制机制上完善，预决算管理的水平才能做到有效提高。