深圳土地整备增值收益分配机制研究及案例解析

张佳欣

（深圳市龙华区更新整备事务中心，广东·深圳 518107）

随着城市化进程的快速推进，深圳市建设用地面积从2000年的620 km2达到2018年的1004 km2[1]，建设用地面积占比已突破50%，新增建设用地空间极其有限，同时由于深圳市土地历史遗留问题复杂，城市土地权属不清、空间零散交错，存量土地开发面临艰难局面，一度形成“政府用不了、村民用不好、市场无法用”的困境[2]。为此，深圳市2011年出台了土地整备政策，开启存量土地开发的新模式。

1 深圳土地整备政策变迁

深圳市在经历了1992年原特区内统一征地和2004年原特区外城市化统一转地后，实现了全市范围内全部土地的国有化、农村集体经济组织转变为集体股份合作公司以及农民向居民身份的转变。深圳的土地征收、土地国有化作为推进特区发展和农村城市化进程的重要驱动力，创造了深圳奇迹，但由于补偿不到位、手续不完善等原因，部分土地实质上由原农村掌控，基本存在着土地私下买卖，违法建设使用等问题，造成了土地利益纠缠、产权不清、权籍混乱等一系列历史遗留问题（本文将这部分土地统称“合法外土地”）。为促进土地资源高效配置与合法流动交易，实施城市规划和解决土地历史遗留问题成为土地整备的双重目标。土地整备从土地储备概念衍生出来，重点突出土地储备前期地块利益关系的“整合”[3]，包括了房屋征收、土地收回、填海填江、土地收购等多种方式，然后统一纳入全市土地储备，具有公共利益优先，实施规模较大的特点。

随着存量土地的开发，为解决整备工作中存在的土地历史遗留等普遍问题，在尊重历史事实基础上，按照“个案实践探索、政策封闭试点、政策全面推广”的逻辑，土地整备模式不断创新，土地整备工作大致可分为“整村统筹探索模式”“利益统筹试点模式”“利益统筹全面推广模式”三个阶段。

1.1 整村统筹探索模式（2011-2015年）

不同于若干零散地块的房屋征收，整村统筹是把原农村社区范围内的所有土地一次性进行整体统筹和利益核算。整村统筹采取“整体算账、分步实施”的做法，探索出政府与社区股份公司算“大帐”，政府通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，保障城市公共利益项目和社区发展权益；社区股份公司与权益人“算细账”，社区通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益。整村统筹创新性综合运用留用土地、规划调整、资金补偿、优惠地价等手段实现土地资源整合。

整村统筹试点首次引进了留用土地的概念，通过留用土地开发让原农村分享土地增值收益，但相关核算规则未形成统一的规定，尚处于个案探索阶段。

1.2 利益统筹试点模式（2015-2018年）

利益统筹试点延续整村统筹“算大帐”和“算细账”两次利益分配方式。“算大帐”通过4种规则组合实现：一是资金补偿，建筑按重置价补偿、合法外土地按50%的工业基准价补偿；二是留用地补偿，合法用地按1:1留用，合法外土地按不超20%留用；三是留用地规划，以《深圳市城市规划标准与准则》（2013）密度分区为平台，通过测算完成以贡献、容积分配为代表的利益分配，进行协商式规划；四是留用地地价规则，根据规划情况、建筑容积率等进行地价联动的利益调节，分段收取地价。“算细账”有利于发挥原农村组织的作用，所谓解铃还须系铃人，深圳土地历史遗留问题是在村集体的作用影响下发生的，如果没有原农村集体组织的深度介入和组织动员是很难搞清、理顺的，让社区与相关权益人算细账，可以避免政府与单个业主一对一谈判，有助于规划的整体统筹实施，也有利于利益的公平分配。通过两次“算账”，实现整备范围内土地全面确权，除留用土地外，其余土地移交政府管理。

与整村统筹相比，利益统筹试点不再要求将原农村社区所有合法外土地一次性全部纳入实施，在实施范围上比整村统筹试点更灵活，并明确留用地规划研究在规划体系为控制性详规层次。2015-2018年全市共有41个利益统筹试点项目，这一阶段既是利益统筹试点阶段，也是利益统筹政策体系的构建和完善阶段。

1.3 利益统筹全面推广模式（2018年起至今）

在总结下围等多个利益统筹试点项目实践经验和问题的基础上，2018年出台的《深圳市土地整备利益统筹管理办法》，延续了利益统筹试点政策的基本框架，主要在以下几个方面优化：一是放宽准入门槛、取消利益统筹试点目录，将土地整备利益统筹全面推广；二是拓宽留用土地的安排方式，可在项目外留用土地；三是在留用土地中安排一定比例的保障房等供政府回购；四是明确了原农村集体可以依据留用土地批复，按集体资产处置相关规定，通过合作开发或作价入股等方式引进留用土地的开发主体。

土地整备其本质是将各类无序的土地按照规划实施的要求重新进行边界划定和产权调整：空间上，将零碎低效无序的土地进行整理，腾挪出公共设施用地，形成有序的空间布局；产权上，利益统筹完成了土地历史遗留问题清理和原农村社区土地确权，并贡献部分土地纳入政府储备，实现了各相关主体的利益共享[4]；同时激活了土地市场，进一步拓展了土地供应渠道。

2 土地整备增值收益分配机制

现行深圳存量土地二次开发系列制度设计无一避免的要首先解决原农村区域土地处置问题，关键的问题就是妥善处置土地增值收益分配问题[5]。

2.1 土地整备增值收益

土地增值收益主要属于土地经济学的研究范畴，其中土地增值的学科定义为土地由于内部或外部因素变化所产生的价值增加量或地租增加量。土地增值可分为人工增值和自然增值，人工增值主要源于土地使用者即村集体和村民的直接投资，自然增值主要来源于社会经济发展、集体土地用途发生转变、外部投资者对周边土地投资而产生的增值[6]。土地增值收益是土地增值通过土地交易、土地经营等方式实现的变现，以地租、地价等形式表现，并根据一定的分配原则在特定群体间进行分配[7]。

从实践经验看，土地整备过程发生的土地用途变化（规划为建设用地）、权属变化（权属混乱变为清晰）、基础设施改善的价值外溢都将导致深圳城市土地增值，深圳土地整备增值收益分配的构成要素有：留用土地规模、规划功能和指标、货币补偿，物业补偿等。

2.2 增值收益分配

2019年中央一号文件明确指出，要积极探索土地入市利益分配制度。对土地增值收益的分配归属，学界有三种不同的看法：“涨价归公”“涨价归私人”“公私兼顾”，土地增值收益分配机制是土地增值收益在各利益相关者之间如何分配的规定，是对分配对象、分配主体、分配比例及分配方式的界定。科学研究土地增值收益的分配方案，对参与分配的人员、集体经济组织成员进行合理界定，对土使用方式、分配方式、分成比例等要科学合理确定[8]。

（1）深圳原特区外土地增值收益的发生机制

深圳原特区内外城市化过程的不同发生机制，决定了公共服务的提供者和成本问题有所不同。原特区内的基础设施和公共配套是由政府或大型国企提供的，但原特区外大部分地区都是原村民自主建设起来的。这些地区在工业化城市化过程中，实际是由原农村提供了基本的公共服务。理论上的“涨价归公”，要求提供公共产品带来的利益增值不能为原权利人独享，个体建设行为的外部性决定了土地用途管制的必要性。深圳面临的情况则不完全一样，原农村集体用地非农化既成事实但公共产品不足，又没有可能将其重新恢复到原来非农状态。因此，解决问题的重点应转到当原特区外全面城市化，且政府增加了公共服务投入后，其成本和利益该如何分担的问题。深圳的土地历史遗留问题源于农民向国家分享工业化城市化利益的诉求，解决问题的思路同样也要归于利益共享机制的设计[9]。

（2）多方共享的土地整备增值收益分配机制

留用地规模无疑是影响增值收益分配的关键因素，也是各方博弈的焦点。利益统筹留用地的核算方式，针对合法用地，按照等面积留用；合法外土地，按照不超过20%的比例核算留用地。这样做，一是体现政策公平性，避免“老实人吃亏”；二是实现权益归一，各类用地经过整备后统一为产权明晰的国有土地，可以进行流通交易，原农村可以享有留用地的使用、处置和收益权。

留用地规模确定后，留用地的合理功能、布局和开发强度，通过控制性详规修编实现。不同于排他性的土地征收，土地整备建立的土地增值收益共享规则，将留用地规划实施由“利益排他”转变为“利益相容”[10]。在优先保障公共服务和基础设施用地落实的同时，适度增加原农村集体社区的收益，提高其参与规划实施的积极性。

通过利益统筹，原农村集体的合法外用地通过确权纳入合法用地管理中。虽然重划后原农村集体土地面积有所减少，但土地的价值得到大幅度提升，特别是进入市场交易兑现价值（图1）。

图1 土地整备利益统筹分配Fig.1 The basic framework of the overall distribution of land consolidation benefits

2.3 分配的实施机制

深圳土地整备工作目前形成了“规划统筹计划、计划引导方案、方案指导实施”的工作管理机制。首先是“规划统筹计划”，通过土地整备专项规划合理安排规划期内土地整备总任务、重点空间、实施时序，指导土地整备年度计划的编制；其次是“计划引导方案”，根据土地整备年度计划、确定当年的土地整备项目和任务，并明确土地整备项目实施规模、资金需求和工作重点，以此指导土地整备实施方案编制；最后是“方案指导实施”，以土地整备实施方案为抓手，明确政府、社区及相关权益人职责和实施时序，推进项目内安置补偿、房屋拆除和土地清理等工作。

3 土地整备增值收益分配实证分析

3.1 研究区概况

在五和大道、平安路等公共设施项目按照传统房屋征收模式历时5年仍无法推进的情况下，政府计划通过土地整备利益统筹试点一揽子公共设施项目征收和下围社区土地历史遗留问题。兼顾公共设施项目落地和农村社区意愿，经过政府、社区等多方协商，结合地籍权属情况，划定下围项目土地整备边界范围，项目土地规模为8.7公顷，项目内合法用地0.3公顷，合法外用地8.4公顷，涉及建筑1.3万平方米；现状用地以居住、工业和其他用地为主，建设年代较早，公共配套及市政设施相对落后（图2）。

3.2 增值收益核算

根据利益统筹试点政策，下围社区合法外用地通过确权纳入合法用地管理中，虽然重划后原农村集体土地面积变小，但土地权属变明确、规划功能发生变化、道路等基础设施改善的价值外溢都将导致留用土地价值大幅增加。

图2 项目整备前现状图Fig.2 Current status of the project before land rearrangement

根据留用地测算规则，合法用地等面积留用，合法外用地按不超过20%的规模留用，假设a为合法用地，b为合法外用地，c为留用土地，则可留用土地为c≤a+0.2b，以下围为例，可留用土地不超过2.0公顷（0.3*1+0.2*8.4=1.98）。结合现状和社区意愿，在项目内集中居住区确定留用地意向选址，不规则的用地选址方案恰恰体现了土地产权空间特征，也是土地利益结构在规划方案中的投影。留用地规划不仅是空间结构的反映，更是政府基于协商结果对土地利益结构的理解和应对。在满足规划规范的基础上，结合政策导向和原农村集体利用诉求，寻找各方可接受的平衡点，确定下围留用地控制指标，具体为:留用土地规模为1.8公顷，用地性质为二类居住用地，规划建筑面积6.8万平方米（图3）。其余6.9公顷土地移交政府，土地整备增值变化情况详见表1。

图3 项目整备后规划示意图Fig.3 Planning diagram of the project after land rearrangement

表1 土地整备增值收益变化Table 1 Changes in the value-added income of land preparation

3.3 增值收益分配

通过，下围项目范围内各类用地经过整备后统一为产权明晰的国有土地，可以进行流通交易，盘活了存量土地；下围社区享有留用土地的使用、处置和收益权，壮大了集体资产规模。在下围社区获得留用土地开发权后，

算大帐按照深圳市集体资产处置相关规定引进留用土地的开发主体，充分发挥原社区集体民主自治能力和利用市场之手，以货币、股权和实物安置等手段“算细账”，保障160多位相关权益人权益。

通过“算大帐”和“算细账”两次利益分配，实现多方共享土地整备增值收益，政府、原农村社区、相关权益人及市场主体的收益分配情况见表2。对政府来说，保障了五和大道等公共设施落地，全面盘活和释放了土地、获得城市发展空间；对社区集体来说，获得了资金补偿和留用土地开发权，厘清了社区土地遗留问题，实现社区转型发展并增强了基层治理能力；对社区居民来说，既可获得补偿安置房，又可获得持续的集体经济分红；对土地开发主体来说，降低了拿地成本，进一步拓展了拿地渠道，激活了土地市场。

表2 整备成本和土地增值收益分配Table 2 land rearrangement cost and land appreciation income distribution

3.4 案例实践意义

下围利益统筹试点项目于2015年11月启动，历经1年多，实施方案于2017年1月通过市政府审批；2017年8月原农村积极配合政府，拆除全部建筑并将用地移交政府；五和大道、平安路已陆续于2018年、2019年建成通车。截至目前，留用地尚在建设中，预计2021年初可进行商品房回迁及商品房销售。

存量土地空间格局的形成往往是政府、市场和社会三重力量作用的结果，存量土地规划功能调整以及新增的开发量则受到既有多重规则的管控，针对碎片化的存量空间和复杂化的产权关系需配置相对应的制度与政策，统筹各方利益，形成共识，从而实现产权利益格局的调整与空间的再造。下围项目是利益统筹试点探索阶段首个成功实施的案例，从实施范围划定到核发用地批复、再到签订出让合同动工建设，下围项目率先走过了土地整备利益统筹全流程，验证了利益统筹试点政策，形成一套可以在全市进行复制的实践经验，具有示范和带动效应，直接促成《深圳市土地整备利益统筹管理办法》的出台。

4 利益统筹分配机制的进一步思考

土地整备利益统筹改变了以货币补偿为主的土地整备模式，通过综合运用土地确权、用地规划、地价规则和补偿资金等政策手段，建立了多方共享的土地增值分配机制，针对性地解决深圳存量土地开发 “政府用不了、村民用不好、市场无法用”的困境。

截至2019年，深圳土地整备利益统筹项目有102个，纳入利益统筹的土地规模为4087公顷[11]，但目前已经动工建设的项目不多，一方面，用地批复之后的建筑回迁备案、开发资金监管、回迁登记等工作相关规则和配套政策亟需结合项目的实践进一步梳理明确，逐步形成了包括法规、政策、技术标准、实施操作等多个层次的完整政策体系，保证土地增值利益平衡，保障社会公共利益，维护城市土地市场稳定；另一方面，深圳土地整备与城市更新被定位为城市二次开发的“两架马车”，是互补、错位发展的两种二次开发手段，目前两者在适用上存在交叉和重叠，需加强政策契合力和衔接性，避免二次开发模式的恶性竞争，导致补偿预期一再提高、助推房价增长，不利城市的可持续发展；同时从保障社会公平角度出发，除政府和农村集体等相关权益人共享外，土地增值收益分配机制还需考虑城市租房、购房等其他“第三人”的福祉，需加强对土地增值收益的调节研究，按照建筑面积实施累进税制，超出政策指标范围的，阶梯征收重税，所得税金用于筹建公共租赁房等公共服务保障