疫情常态下以人民为中心的地方财政制度建设——以河南为研究视角

王海霞

(中国社会科学院大学 研究生院，北京 102488)

2020年是胜利实现全面小康社会的宏伟目标和“十三五”规划收官之年，是“三大攻坚战”的最后攻关之年，是“决胜之年”。面对突如其来的新冠疫情导致经济和社会遭受重大冲击，更有复杂严峻的国际形势，实现疫情防控、经济发展、社会稳定、人民幸福的综合目标，财政支持助力协调经济发展任务尤为重要。2020年《政府工作报告》强调，在疫情防控常态化下，积极的财政政策要更加积极有为。以更大的政策力度对冲疫情影响，真正发挥稳定经济的关键作用。这是党中央、国务院为应对复杂多变的国内外形势、抢抓发展机遇作出的科学决策，是立足于2020年目标的实现作出的重大部署，也是当前财政工作的根本遵循和行动指南。

本文聚焦新冠疫情常态化下地方财政发展，纵观地方财政可持续发展的现状，讨论地方财政面临的困境与出路，以此提出地方财政制度建设的政策路径。

一、疫情常态化下地方积极财政政策应对方向

疫情常态化下，地方财政政策一方面要统筹疫情防控，另一方面要协调地区经济社会持续稳定发展。地方财政形势与常态化防控各项制度的运行状况高度相关，多种复杂因素叠加使财政收入下滑，而财政支出刚性加剧，支出增速高于收入增速，地方财政还会呈现“紧平衡”趋势。

目前，我国政府已出台多项财政政策应对疫情冲击，但面对疫情引发的一系列经济社会问题，财政政策必然会继续加强宏观调控。地方财政政策的重中之重依然是“六保”“六稳”的持续落实，发挥财政的兜底政策。另外，面对疫情控制的基本稳定和疫情防控的常态化，也要积极发挥财政的经济刺激政策作用，促进经济稳定持续发展保增长才是实现地方财政可持续的根本之道。

地方财政兜底政策主要体现在维护经济社会稳定发展，为人民群众提供底线保障，维护公民的基本权利[1]。其中，地方财政的兜底政策作用体现在疫情防控、经济恢复、社会救助等三个方面。地方财政持续安排疫情防控资金以及疫情得到有效控制后的善后工作。在经济恢复方面，主要是地方财政对困难企业尤其是受影响比较大的中小企业出台相适宜的税费减免缓缴等政策，以促进企业恢复生产和解决现金流为主的政策作为发力点[2]。社会救助则充分体现了人民财政观的思想，它用于扶危救困，保障社会弱势群体的基本生活条件[3]。

地方财政经济刺激政策主要体现在财政对经济稳定和增长的推动和促进作用，保障市场运行的活力和增长动力。在疫情得到有效控制、经济基本面逐渐复苏的前提下，为实现经济社会的发展目标，在疫情常态化趋势下，地方政府应积极探索刺激消费，带动投资，为经济循环注入新的活力。比如疫情期间多地地方政府采取的给居民发放消费券、刺激汽车消费等扩大社会总需求，与此同时也采取了供给侧刺激计划，如启动新基建、扩大公共卫生领域支出等。每项政策的实施效果并不是单一的局限的，可能同时兼有纾困和经济刺激等双重作用，比如对困难群体的转移支付，就兼具社会救助和拉动该群体消费的作用。不同的经济社会条件下，财政的作用机理和着力点虽有所不同，但地方财政是推动地方政府履职和各项政策实施的基础条件。目前疫情常态化下地方财政制度建设对于地方财政可持续发展有着重要的意义。

二、疫情冲击下河南省财政形势现状分析

(一)河南省财政收支形势分析

经济下行压力、更大规模的减税降费和疫情的冲击导致河南省财政收入剧减。与此同时，财政支出的刚性增加，完善“六稳”工作协调机制，三大攻坚战，推动黄河领域生态保护和高质量发展，有效应对疫情影响促进经济社会平稳运行，保基本民生保工资保运转等资金需求较大。2020年1—8月累计，河南全省一般公共预算收入2790.7亿元，增长1.3%，继续保持恢复性增长态势；全省一般公共预算支出7095.2亿元，增长0.5%。

河南作为中国的粮仓之一，财政盈余缺口却是国内最大。财政收支矛盾逐年加大，疫情影响之下财政收支双向承压巨大，收支矛盾日益尖锐，财政形势更加严峻(如图1)。2020年1—8月累计，全省财政总收入4298亿元，下降0.7%。一般公共预算收入2790.7亿元，增长1.3%。地方税收收入1849.5亿元，下降4.9%。税收收入较大幅度下降，财政收支平衡压力进一步加大。一旦财政形势持续恶化，地方债务风险和财政风险日益暴露和转化，必将严重阻碍地方财政收支平衡及地方财政长期可持续发展。

(二)河南省财政可持续发展面临的挑战

地方财政可持续发展是指在财政事权和支出责任划分以及转移支付制度框架下，地方政府财政得以在较长时期内维持合理的财政收支结构和债务规模，发挥财政促进本地区经济发展和国家治理效能，实现地区政治、经济、社会、民生等方面协调可持续发展[4]。一方面，财政可持续发展是一个长期性的综合发展的过程，根据地方的历史发展水平、现阶段财政收支结构和未来财政收支潜力等因素进行综合考量分析得出。另一方面，财政可持续发展的衡量与财政收入、财政支出、财政赤字率以及政府债务等多重因素相关。因我国地方政府隐性债务数据缺乏翔实具体的统计，为简化分析，本文主要从财政收入与GDP比值计算得到的财政依存度指标，以及财政收入占财政支出的比例所得到的财政自给能力指标两个方面，结合疫情冲击下河南省宏观经济数据和财政收支状况，对河南省财政可持续发展状况进行测定。

图1 2004年以来历年河南省财政收支情况数据来源：根据历年河南省财政预决算报告及《中国统计年鉴》数据计算得到。

1.疫情之前财政可持续发展问题已凸显

河南省财力和政策的腾挪空间极其有限，地方财政严酷的收支形势由来已久，2020年新冠肺炎疫情冲击下河南省财政供需双向承压，财政减收和刚性支出的尖锐矛盾激化，对地方财政可持续发展形成巨大挑战。在中短期内，在保障疫情防控工作，扶持企业发展促进经济平稳运行，着力推动经济高质量发展和民生改善等方面河南财政支出压力加大。截至2020年2月13日，河南全省各级财政累计安排疫情防控资金38.41亿元，其中争取中央补助5.64亿元，省财政安排2.73亿元，市县财政安排30.04亿元。这为疫情防控工作提供了坚实有力的保障，与此同时也增加了财政支出压力。

从收支情况看。从河南一般公共预算收入来看，2016年出现严重的下滑后一直保持较低的增长率，而另外一端，一般公共预算支出仍然保持较高的增长率(见表1)。2019年，河南省财政收入增速已经降为7.3%，成为分税制改革近30年来增速最低的一年，而2019年河南财政支出增长率为10.4%，支出的增速远高于收入的增速。同时，疫情冲击导致税基减少，以及为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施，拉低收入增幅。2020年1—7月份累计全省一般公共预算收入增长率仅为0.5%，而一般公共预算支出增长率为-1.8%。2020年1—8月累计全省一般公共预算支出增长率为0.5%，首次实现由负转正，由于很多待结算事项要到下半年才能出支出，历年财政支出均呈“前低后高”的分布特点，因此下半年的支出会高过上半年。

表1 河南省财政收支情况(2004—2020年)

从政府债务形势看。近些年来，河南财政赤字加大，财政资金严重不足，政府举债冲动增强，政府债务规模呈现逐年扩大的趋势，导致地方债务风险增加，制约财政可持续发展(见表2)。由于地方财政缺乏有效约束且地方政府对中央救助存在预期的惯性长期存在，地方债务就成为地方政府调节和发展经济的重要工具。一方面，财政收入增速不足会弱化政府偿债能力，财力增长难以支撑债务偿还，引发流动性风险；另一方面，在政绩考核的现实压力和财政收入增速不足情况下，政府可能会采取机会主义行为，罔顾地方债务压力和金融风险，或明或暗突破地方债务管理红线，从而使债务脱离控制。

表2 河南省地方债务总情况

从财政依存度看。依据2020年中国统计年鉴数据，计算全国31省份的财政依存度(见表3)，而我国2019年总体的财政依存度大约为0.19，2019年河南省的财政依存度为0.07，财政依存度虽正在不断增强(如图2)，但在全国范围内依然维持在较低的水平。因此，从财政依存度来看，河南财政状况虽在可控范围之内，但长期地方利益格局的变化所引起的冲击不容小觑，财政可持续发展面临的问题依然不容忽视。

表3 2019年全国31省份财政依存度

从财政自给能力看。自2004年以来，地方财政自给能力呈现下滑态势，2018年甚至下降到0.52(见表4)，说明地方财政支出中仅一半是由地方本级财政收入支持，其余的则需依靠中央对地方的税收返还、中央转移支付和政府举债融资。这种情形的出现与我国当前的分税制财政管理体制有关，财权和事权以及支出责任不匹配的同时，地方税体系构建进程缓慢。河南省财政自给能力自2004年以来常年维持在0.4左右(如图3)，而2020年1—8月累计财政自给能力达到了自2004年以来的最低值0.39。大部分财政资金需要依靠中央转移支付来实现，导致许多政策无法实现各级政府事权和财力的完全匹配，地方事权和支出责任缺乏足够资金支持。由此形成的制度性财政缺口，也激发了政府的举债冲动，债务风险累积叠加赤字规模扩大，影响河南财政可持续发展。

图2 2004—2019年河南省财政依存度数据来源：河南省统计年鉴

表4 1994—2018年地方财政自给能力

2.受疫情短期冲击及中长期继发影响下的财政形势分析

从财政自身来看，受经济下行压力加大、实施大规模减税降费、疫情常态化等因素影响，财政收入增长将继续放缓。同时，财政支出增长刚性较强，面临前所未有的疫情冲击，经济社会运行正在加速恢复中，做好“六稳”“六保”，三大攻坚战、推动黄河流域生态保护和高质量发展、科技创新，护航经济稳中求进都需要财政资金的支持。

中长期来看，随着疫情的好转，2020年8月份，全省一般公共预算收入增长9.1%；1—8月累计，全省财政收入增长1.3%，继续保持恢复性增长态势；财政支出增长0.5%，累计增幅首次实现由负转正。基本民生和重点支出保障较好。财政收支形势略有好转，但疫情继发的影响仍将持续。

图3 2004—2020年河南省财政自给能力数据来源：2019年河南统计年鉴，河南省财政厅

综上可以看出，河南省财政可持续发展虽尚在可控范围之内，但长期来看，威胁财政可持续发展的主要问题仍较为突出，财政形势不容乐观。

三、建立以人民为中心的财政制度促进地方财政可持续发展

现代财政是民主财政，是人民当家作主的财政。现代财政制度建设中，要充分发挥人民代表大会的作用，让人民的意见得到最充分的表达；要充分发挥人民在财政资金筹集和使用中的监督作用；要积极推动财政透明度的提高，政府预算决算信息应尽可能有效公开，为人民监督财政事务提供必要的条件。

习近平总书记多次赞扬中国人民和中华民族精神，他的“人民观”体现着极其浓郁的人民情怀。学习贯彻习近平的“人民观”，深刻理解“为谁执政、为谁服务”的问题[5]，就能更深刻地认识到财政的本质属性与时代内涵。财政制度应始终把人民放首位，牢记为人民服务的宗旨，为人民群众谋福利、作贡献。地方财政建设应坚持以人民为中心的发展思想，加大民生投入力度，加强民生资金管理，持续做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。

(一)建立以人民为中心的地方财政制度变革方向

1.多渠道稳定和扩大就业

进一步拓宽就业资金保障渠道，积极落实各项就业创业扶持政策，促进企业复工复产和重点群体就业创业。积极应对疫情影响，减轻企业经营压力，稳定企业就业岗位，精准落实困难企业稳岗返还政策。

2.提高养老保障水平

保障基本养老金按时足额发放。开展调整退休人员基本养老金有关工作。建立城乡居民基本养老保险扶贫长效机制。进一步完善城乡居民基本养老保险政策，地方政府可根据地方实际情况调整，为参加城乡居民基本养老保险的贫困人群按照最低缴费档次代缴部分或全部保费。

3.完善公共卫生服务体系建设

提高基本公共卫生服务人均财政补贴标准。推进健康中国战略，继续开展重大传染病防控，提高城乡居民医保补助资金标准，支持医疗服务与保障能力提升，加大医疗救助投入力度[6]。重点资助贫困地区的困难群众参加基本医疗保险，开展疾病应急救助，支持提高贫困地区人口医疗保障水平和能力。

4.优化财政支出增进社会公平

支持发展公平和高质量的教育，坚持把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，进一步优化教育支出结构，向义务教育、贫困地区、薄弱环节倾斜。支持基础教育事业改革发展，重点提升农村和贫困地区义务教育经费保障机制。

5.完善住房保障体系

全面推进城镇老旧小区改造，支持公租房保障和城市棚户区改造，大力推进住房租赁市场发展，全力支持做好农村危房改造工作。

记者在行动计划附后的重点建设任务表上看到，3年“平安西江”建设行动期内，广东海事系统要完成38大类、72项工作任务，这些任务包括完善西江感知系统布点规划,推进西江共享传输链路建设、西江电子江图建设,布局海事管理沿江综合基站,推动地方政府健全及完善水上社会救援力量的建设等，内容丰富，涵盖水上安全及环保方方面面。

6.保障民生兜底工作

统筹开展低保、特困人员救助供养、临时救助和孤儿基本生活保障工作。加强疫情防控期间困难群众兜底保障。适度扩大低保、临时救助政策范围，及时将符合条件的受疫情影响的困难群众纳入低保、特困人员救助供养、临时救助等保障范围。

(二)以人民为中心的地方财政制度建设方案

地方政府的收入来源主要是税收、非税收入、政府性基金。其中，非税收入比较杂，如行政事业性收费、资产处置、平台融资等，政府性基金主要是土地出让金收入。短期来看，地方政府可以通过大力压减一般性支出、硬化预算执行约束、推行预算绩效评价等举措来缓解收支压力。长期来看，健全地方财政制度是稳定基层财政财源，缓解地方财政运行中出现的各种矛盾的长效机制。

一是实施积极的财政政策。继续落实落细更大规模的减税降费，巩固和拓展减税降费效果，减税降费更有针对性。支持实体经济高质量发展。

二是优化财政支出结构。财政支出提质增效，大力压减一般性支出，集中财力围绕省委省政府中心工作，重点工程、项目加大投资力度；加大对普惠性、基础性、兜底性民生建设投入，保障群众基本生活。

三是加快建立现代财政制度。深化财税体制改革，切实发挥制度的保障作用；加快建立完善全省稳定的各项政府事权、支出责任和财力相适应的财政体制,以及科学规范优化配置财政资源的预算管理制度。

四是加强财政管理。切实贯彻“以收定支”原则，加大优化财政支出结构力度，提高财政资金支出效率，发挥财政支出促进经济增长和社会公平的积极作用；加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益；加强财政法治建设，提高依法理财水平；加强地方政府债务管理，提高防范化解地方政府隐形债务风险的能力。

四、推动以人民为中心的地方财政制度建设的对策建议

(一)新时代中国特色社会主义制度框架下构建中央与地方财政关系

地方财政收支矛盾一直存在，并不完全是减税降费政策和新冠疫情常态化造成的，而疫情常态化和更大规模的减税降费仅是凸显了这种矛盾。中央与地方财政关系的不合理性与不稳定性才是引致地方财政收支矛盾的根本性原因。在我国现行的财政体制下，地方财政承担着与其财力严重不匹配的支出责任，长期力所不逮累积了地方财政负担。为有效纾解地方财政收支矛盾，保持和推动地方财政可持续发展，地方财政制度建设主要有以下几个方面：一是加快推动深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革，减轻地方财政支出压力；二是持续完善地方税体系改革，稳固地方财政收入；三是加大优化转移支付制度力度，建立健全转移支付机制，增强对地方财力补偿的合理性和规范性，促进区域发展公平；四是加强预算管理，优化地方财政支出结构。

1.深化中央与地方事权与支出责任的划分

中央和地方财政关系中事权和财权不匹配是相对突出的问题。党的十九届四中全会提出“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。在我国现有的财政体制下，地方政府承担着大量的事权而没有与之相匹配的财权，中央政府有大量的财权却承担了较少的事权[7]。财政可持续发展的基本条件是从人民的根本利益出发，以更科学的方法建立起充分调动中央和地方两个积极性的中央和地方财政关系，让人民群众享有更高效且高质量的服务和获得感。这就要求:一是进一步明确主要领域的责任划分。加快完成主要领域中央与地方财政事权和支出责任划分，改善中央和地方财政关系，尤其是积极推进省以下政府间财政关系改革。在已经出台的医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域中央与地方财政事权和支出责任分担方式和具体比例的基础上，结合各级政府的支出分类，按照统一的标准加快出台更多领域中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案。二是推进共同财政事权的功能有效发挥。在推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革的进程中，以事权定财权，合理界定中央财权事权、地方财权事权及中央和地方共同财权事权的边界，规范省以下各级政府事权边界，赋予各级政府承担事权相得益彰的财权，以充分发挥中央和地方的积极性。三是建立健全保障基本公共服务均等化的标准体系。充分明确主要基本公共服务的支出标准，合理引入增长机制，建立确保共同财政事权的有效落实机制。与此同时，强化中央对地方标准的管理与控制，在落实执行国家基础标准的条件下，可因地制宜地融入地方治理的地区标准，由地区财政自给自足提供财力支持。四是健全应急管理中的中央与地方财政关系。应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革是推进应急管理体系和能力现代化的重要举措。疫情常态化下，各省应结合地区实际财政收支和体制特征制定符合本省实际的改革方案，明确应急管理中省级以下各级政府间应急救援领域事权和支出责任。真正建立与各级政府财力相适应的制度，突出各自应急管理体系的特色和优势，提高应急救援执行力，强化健全配套措施，落实支出责任。

2.进一步完善建立地方税体系

根据党的十九届四中全会指示精神，进一步完善地方税体系建设是做好优化政府间事权和财权划分的重中之重。充分赋予地方政府相应财权，是缓解地方财政积重已久的问题的长久之道。在优化政府间事权和财权划分的同时探索政府间收入划分，加快完善建立地方税体系，稳定地方政府收入来源，进一步充实地方财力。新冠疫情给各行各业生产经营活动带来了不小的冲击，地方财政收入在一定时间内难以恢复到常态水平，疫情防控期间，地方基层政府出现了应急管理的能力不足[8]。地方政府的治理能力很大程度上受制于地方税体系的不健全。一是完善共享税模式。根据国家税制改革进程，进一步完善增值税制度等相关制度和政策。二是根据优化政府间事权和财权划分的要求，适当调整地方政府税收征管权限。在人大立法授权和监督之下，给予地方政府在税率调整方面的选择权和税收优惠方面的自主权，结合各省不同的经济发展情况完善地方税体系。三是继续清理与规范非税收入，将一些具有税收性质且收入稳定的收费纳入地方税体系的范围，提高地方财政收入中的税收收入比重。

3.优化地区转移支付制度

逐步完善转移支付制度，加快推进实现区域基本公共服务均等化。进一步优化和完善地区转移支付制度，充分形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的财政体制，支持地方创造性开展工作。一是加大中央转移支付的力度，均衡地区间财力差异。二是健全转移支付体系,以优化财政事权和支出责任划分为基础，完善一般性转移支付制度，健全共同财政事权转移支付和专项转移支付制度，加快推进转移支付结构优化，形成组合有效、配合高效的转移支付体系。三是逐步完善专项转移支付制度,因专项转移支付项目多，立项随意性强，造成专项转移支付的资金使用效率不高。调整专项转移支付的使用范围和方向，以支出绩效为导向并通过问责机制提高其使用效率。加强对财政资金的各类预算执行监督力度。四是加强制度约束力，避免道德风险。中央在确定对地方转移支付规模时，充分评估当地政府财政纪律，强化监督、问责和惩罚机制，建立规范、科学和透明的转移支付分配制度。

4.加强预算管理优化地方财政支出结构

科学地改进地方预算编制和控制方式，促进预算管理专业化发展，完善预算管理专业人才培养建设，提高预算管理水平，增强预算约束力。合理分配预算管理权力，建立有效监督和有力促进的预算执行机制，充分发挥纪检、审计等部门的监督职能，使财政资金的使用提质增效。严格加强财政资金使用管理，坚决执行权责对等理念，健全资金使用的问责机制。强化预算管理对政府债务的监督约束作用，提高地方政府债务管理能力，预防地方债务风险。

(二)地方财政制度要致力于公共产品的可持续提供

现阶段的历史条件下，财政的首要工作就是稳定经济促进发展，体现全面协调和可持续发展，坚持以人民为中心的发展思想，聚焦重点，全面支持打好打赢三大攻坚战。增加基本民生保障投入，有效保障和改善民生特别是困难群众的基本生活。

切实保障和改善民生。认真做好重点民生实事资金保障，持续解决人民群众最关心最直接最现实的利益。一是加大对市县的一般性转移支付力度，重点支持基层财政困难地区和受减税降费影响较大的地区，增强对基层政府和财政困难地区的托底能力。二是制定有效的措施推动重点民生资金保障工作落实,更好地发挥创业投资基金对就业的引导带动作用。三是加大扶贫资金投入和整合力度，加快建立健全稳定脱贫长效机制，集中力量攻克深度贫困，全面打赢脱贫攻坚战。四是提高城乡低保补助、城乡居民最低基础养老金等标准，实现城乡居民基本养老保险基金省级管理，推动企业养老保险基金省级统收统支，稳步提高社会保障水平,提升人民的获得感和幸福感。

(三)地方财政制度要可持续地促进地方经济高质量发展

一是地方财政制度建设一方面要提升提供基本公共服务的能力，以适应国家治理现代化进程的客观需要，为缓解新时代社会的主要矛盾提供基础性制度保障；另一方面要从发展经济的职能出发，履行稳定地方经济高质量发展的要求。在二者之间合理地配置资源，建立持续共存和相互促进的长效机制。二是逐步把地方政府所有的收入都纳入预算管理，让地方提供公共产品和促进经济发展受到合理监督,用有效的体制保障两者之间的合理配置。三是服从中央宏观调控，并用好现有地方财力，加强地方财政平衡管理，用好地方财力促进经济发展。

五、结语

地方财政制度建设与地方经济发展要求相一致，是建立在规范、完善的地方财政制度之上的，而调整央地关系、完善地方税体系建设、提高财政资金使用效率,以及构建与财权事权相匹配的财政制度将提升促进地方治理能力，更好地适应新时代社会主要矛盾的变化。本文基于疫情常态化背景、国家治理现代化目标下对地方财政的新要求，以河南为研究样本，认为下半年地方财政收支矛盾将更加突出，地方财政制度建设必须以人民为中心，以保障民生促进社会公平为根本要求，以增强地方财政可持续性为目标，协同兼顾经济高质量发展的要求。本文研究以期为地方财政制度建设提供决策参考，但研究尚有局限，在后续的研究中将进行完善和改进。