县域贫困治理的现实张力与优化路径

■罗兴奇

（盐城师范学院历史与公共管理学院，江苏 盐城 224007）

贫困治理是国家治理体系的重要内容，也是全面建成小康社会的考量指标。从线性视角向多维视角转变,当前脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务，也是贫困治理的关键一步，破解其重点难点问题，需要精准扶贫的重要抓手。贫困治理需要挖掘其内在的现实张力，构建精准扶贫的长效机制。本课题以江苏省M县为例，总结贫困治理的经验，分析存在不足，并提出相应对策，对于实现乡村振兴和解决后扶贫时代农村贫困治理问题具有借鉴意义。

一、地方实践与运作逻辑：M县贫困治理的实践机制

M县是江苏省确定的12个重点帮扶县之一，2016年以来，以系统化思维推进精准扶贫工作，精准施策，精准发力，建档立卡低收入户50086人人均收入全部达标，2019年顺利退出省定重点帮扶县行列，脱贫工作取得显著成效。在这一过程中，脱贫政策与资源的大量嵌入为这种张力不断注入能量，在政策考核与贫困群体“自下而上”诉求的内在张力构建中，贫困治理呈现出特殊的运作机制。

（一）动力机制：产业扶贫壮大村集体经济振兴

产业发展是乡村振兴的物质基础，产业扶贫是解决贫困治理的根基，引导和扶持发展乡村产业，由“输血”到“造血”，产业扶贫为村集体经济振兴提供持续动能[1]，而村集体经济发展又会带动千家万户，产业扶贫在促进集体经济发展壮大的同时，增加农民收入，盘活农村经济发展，为乡村脱贫提供动力支持。2016年以来，M县将脱贫攻坚与产业振兴相结合，从发展优势特色产业切入，把低收入户融入优势特色产业链，促成了产业与扶贫的深度融合[2]。一是精准选择特色产业，并对有劳动能力的低收入户优先扶持发展特色产业，按照“合作社+基地+农户”等模式，引导带动低收入群众从事特色种植。二是精准培育社区股份合作项目，将整合农村集体资源作为突破口，引导经济薄弱村成立农村社区股份合作社，通过整合土地增减挂钩返还资金、村居“三资”等资金，增强村集体经济实力，为无创业就业能力的低收入户提供脱贫保障。

（二）保障机制:托底型扶贫兜底最基本民生

当前，因病致贫、因病返贫以及孤寡和留守老人及儿童等特殊群体是贫困治理的重点和难点。由于自身能力限制，这些群体难以借助开发扶贫脱贫，因此建立托底型社会政策，阻断贫困恶性循环的原因，是保障其最低生活的重要举措。一是通过实施康居扶贫工程改善低收入群众居住条件，把低收入户优先列入康居工程实施计划，将改善低收入群体住房条件与农村社区建设结合，优先解决低收入和低保群体居住问题。二是通过实施健康扶贫工程，提高低收入群体大病综合报销比例以及免缴诊疗挂号费、住院押金、城乡医疗保险费、大病保险费等费用，解决低收入群体看病难、看病贵问题，对大病治疗费用经医保报销、医疗救助、大病保险补偿后剩余的医疗费用按50%再给予一次性补助。三是实施综合保险扶贫。通过财政扶贫资金为全县低收入人口缴纳“综合保险”，从重大疾病赔付、意外伤害赔付、住院补贴等方面进行补贴，解决重大疾病赔付问题，减轻患者家庭负担。

（三）协同机制:社会性动员激活主体参与

精准扶贫是复杂的系统工程，涉及空间、产业、资金、生态等方面。无论是产业扶贫还是兜底保障的实施与成效，除了政府部门外，还离不开资金来源渠道、非营利性团体以及市场调节机制等社会力量的协同配合[3]。M县健全社会力量参与机制，通过金融扶贫、社会组织参与、党建带动等方面积极鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发。在金融扶贫方面，依靠县域内的农商行等金融机构支持农户就业创业，解决低收入农户贷款担保难问题，扶持县域生态农业基地大力发展特色产业，特别是对规模化大乡镇增大信贷力度，推进特色产业精准扶贫。对于不符合贷款条件的低收入农户，则研发“大手牵小手”信贷，为其与农业龙头企业和规模种植、养殖的能人大户搭建“一对一、一对多”的帮扶脱贫平台，以农户小额信用贷款为主打品牌，彻底解决农户担保难问题。在社会扶贫方面，依靠驻村帮扶力量，解决资金、项目问题，通过协同推进帮扶项目开展，助力做大、做强特色产业，增强村集体经济增收和低收入农户稳定脱贫。在党建扶贫方面，全面推开“支部+”党建富民新模式，通过培树“书记+”带民致富机制，推动村干部带头发展特色农业和乡村旅游等富民项目，将党的组织优势转化为发展优势。

（四）长效机制:利用发展型扶贫解决可持续脱贫

贫困往往与疾病、教育和就业不足等相伴而生，解决贫困问题不仅需要从增加经济收入入手，从可持续发展认识，更需要增强贫困人口的脱贫能力，教育扶贫、就业扶贫等发展型扶贫，是增强脱贫能力的有力举措。在教育扶贫方面，M县建立了教育扶贫实施意见，在全面落实教育资助政策的同时，将低收入户子女考取大学费用全部纳入减免范围，阻止贫困现象代际传递。在就业扶贫方面，建设“精准扶贫就业车间”，安置建档立卡贫困家庭岗位，吸纳低收入群体就近就业，并通过强化技能培训，提高贫困户就业能力。

二、现实张力：资源限度与制度保障的矛盾运动

M县从增加贫困人口物质资本积累的动力机制、基本生存的保障机制、协同机制以及可持续发展的长效机制等方面，构建起了长效的扶贫实践体系，降低了反贫的累积性，保障了脱贫致富的良性循环。然而，资源限度与制度保障的矛盾运动形成的诸多张力，给贫困治理的有效运作带来严峻挑战。

（一）内在张力:嵌入扶贫与主体意识的矛盾

产业扶贫能否成功很大程度取决于贫困参与主体的自我发展能力，即使社会力量积极介入，如果激发不起贫困主体的脱贫内在动力，产业扶贫也难有成效。当前一些地区存在着被动扶贫的倦怠，以政绩为导向的农业产业扶贫与地方性综合产业发展相捆绑，单向设计的产业扶贫模式忽视了贫困户的主体性，贫困户便成为纯粹的受扶对象；由此，政府尝试通过发展举措，对贫困人口“增权赋能”来实现脱贫的效果大打折扣[4]。另外，资源不均的精英俘获存在偏离扶贫的初衷，当前产业扶贫中，由于基层官员面临体制性压力，在执行政策时往往会“选择性执行”扶贫政策，政府部门在确定农业项目、进行资金资源指标分配时，更多向村庄实力强、村干部社会资本丰富、村庄精英能力强的方向倾斜；由此，越接近资源分配权的村庄和个人就能获得更多的扶贫资源，实现优先发展。这种自上而下的资源配置形成的分配格局，导致产业扶贫偏离了自身应有的价值宗旨，难以惠及真正困难的人群。而一旦这种扶贫不与贫困主体利益挂构，也便失去了他们主动参与的积极性，产业扶贫有可能变成官员或政府的“政绩工程”。

（二）组织张力：短期目标与可持续性压力的矛盾

当前，产业脱贫是精准扶贫的重要抓手和方式，但基于脱贫压力和政绩的考虑，政策设计与实践往往面临短期与长期目标难以兼顾的双重压力。一方面，在产业项目选择上，在绩效考评压力下，地方政府在决定发展何种产业项目时，往往倾向于将扶贫产业发展与地方政府短期目标结合，那些投入达到即时效果和规模效应的项目被优先考虑，这些项目有可能是简单的农产品种植和单一产品，缺乏产业竞争力；而由于基础较弱的地方特色产业、潜在优势产业均难以产生短期效益，这些项目在寻找资金的投入时却往往被推后或搁置，产业链培育和产业环境的忽视在后期表现为可持续性发展难题。另一方面，在产业扶贫对象选择上，由于养殖、种植等产业扶贫项目的运行依赖于资金和技术的支持，政府从绩效考虑，往往偏向于将项目和资源投入有技术和能力的“大户”，尝试通过大户的规模效应吸纳贫困户，借助劳动和分红实现脱贫。这一过程中，尽管贫困人口的绝对贫困问题得到了改善，但相对贫困状况却难以根本解决，贫困人群脱贫致富的可持续性效果难以维系。

（三）实践张力：政策标准与财力有限性的矛盾

面对国家扶贫工作目标要求，上级各部门“扶贫”任务和政策的下沉，使得地方政府出现应接不暇的尴尬局面，“只出政策，没有资金”和“只有设备，没有人指导”现象凸显了地方政府扶贫能力的有限性，地方财力限制与上级有限资金转移支付的双重困境[5]，导致财力在不断提高的扶贫政策与标准面前捉襟见肘。就M县而言，截至2019年底人均年收入低于7000元的还有16户，低于8000元的还有2078户。部分低收入户政策性收益较高，造血功能不足。从2020年建档立卡低收入户赔付情况来看，因重大疾病赔付、因车祸等意外赔付的有100多户，往往收不抵支。这些人群自我能力弱，收入有限，返贫风险更大，对政府财力压力和时间成本提出了更大的挑战。

（四）政策张力：扶贫主体与政策协同的矛盾

扶贫资源有效整合利于提高扶贫效率，然而产业扶贫方面却存在诸多问题。一是政策衔接方面，就M县而言，县级扶贫办作为牵头部门，统筹项目计划与实施，尽快让产业项目落地开工是重要任务与目标，但涉及规划、土地指标等审批权在不同部门间的制度规定，影响项目落地，审批的滞后性与项目建设迫切性之间的矛盾，使得很多产业项目难以在当年立项建设，严重阻碍了扶贫目标的高效实现。此外，扶贫政策体系中偏重运用财政政策，金融、产业和投资等其他政策运用明显不足，且政策相互配合程度不高。如现有涉农资金整合政策，通过项目专项资金渠道，促进了地方扶贫资源整合和资源效率提升，但预算及其控制权最大化限制导致产业扶贫中不同部门之间的利益冲突，制约了产业扶贫资金整合及其使用。在社会主体参与方面，社会力量参与扶贫主要由政府部门主导，在引入社会力量扶贫过程中，虽然出台了税收优惠等激励政策，但由于政府与社会主体之间信息沟通和合作共享机制的不通畅，激励政策的碎片化，使得社会力量难以掌握政策的适用性，导致扶贫需求与实际脱节，扶贫效能大打折扣。

三、制度供给与个体赋能：贫困治理的优化路径

（一）构建产业消费扶贫一体化体系

首先，拓宽产业就业脱贫空间，支持低收入群体发展特色产业，加强特色产业规划与发展，推进贫困村脱贫带头人培育，提升特色产业和支柱产业的规模化、品牌化，促进低收入户融入特色产业链，放大产业带动扶贫的经济效应。继续推进扶贫车间建设，统筹开发公益性岗位，对就业困难贫困劳动力予以托底安置。其次，构建健全的消费扶贫体系，鼓励和引导各类企业充分发挥自身优势，积极对接经济发达地区消费市场，在城市开设扶贫产品销售专区，建立起长效扶贫产品交易平台，实现消费扶贫与发达地区消费市场长期稳定有效对接。依托政府合作平台，组织扶贫产品产销对接活动，采取订单农业、会员制家庭农场等方式参与消费扶贫，拓宽扶贫产品销售渠道，提升扶贫产品品质，培育优质扶贫产品品牌。依托中国社会扶贫网、政府采购平台以及京东等各类电商平台，实施“互联网+农产品”出村进城，支持在有产业、有需求的经济薄弱村优先建立电子商务服务站，组织扶贫产品直播、电商消费扶贫等活动，促进社会参与消费扶贫。

（二）健全特殊群体长效保障机制

推动社会保障制度与扶贫开发的有效衔接，形成制度合力，发挥整体效应。首先，要建立特殊群体分类兜底机制，对身患大病和严重残疾的贫困人口，按照单人保纳入低保保障范围；对单独生活的老年一般贫困人口，在脱贫认定过程中人均实际收入无法达到脱贫标准的，由民政部门按临时救助方式对差额部分给予兜底保障。其次，建立村集体兜底机制，进一步拓展村集体经营性收入增长途径，增强经济薄弱村村集体经营性收入持续性与稳定性，将农村社区股份合作社年收益的50%以上用于无劳动能力无法通过创业就业脱贫的低收入户的兜底分红。

（三）激活贫困主体自我发展的内生动力

一是强化技能培训机制，加大低收入家庭劳动力就业培训投入，运用劳动预备制、岗前、订单等培训形式提升劳动技能，完善和落实财税减免、贷款贴息社会保险补贴等就业扶持政策，强化就业培训的激励机制，扩大政府购买技能人才培训力度。同时，构建覆盖到村庄的多元化就业服务信息化平台，提供职业介绍、培训与创业服务管理等公共就业服务。二是创新帮扶方式，创新务工就业、土地租赁、反租倒包、保底分红等扶贫方式，建立稳定的利益联结机制，创新签订脱贫承诺书、脱贫表现换积分、积分换农资的扶贫超市等扶志帮扶方式，进一步明确脱贫主体责任。

（四）健全“党建+”协同扶贫机制

首先，充分发挥政府、社会、市场协同作用，在后脱贫阶段进一步强化稳固的扶贫与发展的渠道，为产业扶贫提供相对稳定的产销“对子”和便捷的扶贫产品推介平台。注重建立政府与社会组织长效机制，制定社会组织参与扶贫工作的政策和激励机制，构建出一套社会组织嵌入扶贫的工作系统，使社会组织扶贫作用最大化发挥。其次，扶贫政策协同，有效整合财税、金融、土地等对产业发展的支持政策，聚焦贫困村产业发展项目规划，集中整合扶贫资金解决贫困人口温饱问题和发展富民的重点产业。有效衔接危房改造、医疗健康、教育扶贫等政策，将基础设施建设、职业技能培训、民生保障等纳入整体进行整合，与产业政策形成政策合力。最后，多元扶贫方式协同，推进脱贫攻坚与乡村振兴结合，促进乡村产业、人才和组织振兴，探索稳定脱贫模式和机制，实现脱贫与发展统筹推进，在提升整体发展水平中增加群众收入。推进政府引领与市场机制相结合，注重市场机制的作用，按照市场发展规律和符合区域经济发展方向的原则优化项目选择和实施，充分发挥市场产业扶贫中的基础性作用。推动扶贫与扶志、扶智相结合，发挥帮扶工作“第一书记”等基层党组织和党员的引领作用，解决低收入群体思想贫困问题，建立起贫困行为、风俗与文化协同治理长效机制。