中国共产党化解农村治理危机的经验与启示

李贵

摘要：1959年初，随着“大跃进”、人民公社化运动的持续推进，以“共产风”为首的“五风”在河南农村肆虐，农民的不满情绪日增。为了应对危机，河南省在中央第二次郑州会议精神和毛泽东“算旧账”批示的指导下，于1959年春开展了整社工作。由于整社中领导重视、发扬民主、信任干部，整社工作取得了明显成效，农村治理危机成功化解。我们应汲取当年整社的一些经验教训，按照权责对等的原则，切实为基层干部减负减压，形成问责、容错纠错和澄清有效协同的机制，激励和提拔在新时代敢于担当、勇于改革创新的干部，确保党中央各项决策在基层落地，让百姓拥有实实在在的获得感。

随着“大跃进”、人民公社化运动的持续推进，到1959年初，“左”倾错误所引发的问题在我国农村日益严重地暴露出来。对群众来说，这些问题多以基层干部“五风”（共产风、强迫命令风、浮夸风、瞎指挥风和干部特殊化风）的形式表现出来。广大农民对“五风”深恶痛绝，不满情绪与日俱增。为了应对危机，在党中央的领导下，各地于1959年春对农村人民公社进行了大规模的整顿。对于此次整社，学界已有涉及。例如，马英民[1]认为，这一时期整社的进程是与党纠正“大跃进”、公社化错误的最初尝试相一致的，并从多方面推动了这一尝试的发展和深化;叶扬兵[2]认为通过调整人民公社的所有制和分配制度、整顿公共食堂、恢复社员的小私有制等措施，初步纠正了人民公社化运动中的“左”倾错误。但囿于静态史书写习惯和档案材料利用得不够充分，这些研究对整社的丰富性和复杂性呈现得还不够。鉴于此，本文拟以河南省为例，采用上下互动的写作手法，利用地方档案材料，对1959年春的农村整社工作进行立体呈现，以期为我国当下的乡村治理提供有益借鉴。

一、危机：“五风”肆虐

就河南而言，“五风”之中破坏性最大的是以“一平二调”（平均分配、无偿调拨）为特征的“共产风”。由于公社是白手起家，所需物资基本都是来自对下属单位和农民的无偿调拨，故而其是实施“共产风”的主体。例如，新乡县七里营公社成立后，为修建大礼堂，将方圆十几里内凡够檩条以上的树木全部调到公社[3]293。南阳专区在成立公社时，社员们共交出自留地373 947亩，小块林地328 776亩，大件农具431 457件，副业设备15 182件，藕池10 514个，鱼塘50 725个，耕畜127 249头，幼畜34 953头[4]。公社的平调剥夺了下属单位和农民的私有财产权，使人们对财物不再关心，造成极大浪费。正如新野县樊集大队干部刘友胜所说的：“我们的马跑到龙潭，牛跑到西头，谁也没人管。”该县五龙公社丢失大件农具357件、牛40头、驴20头、猪122头，拾到别处的牛35头、驴16头、猪128头。同时，平调也挫伤了下级干部和群众的生产积极性。镇平县大榆树公社铁山大队支书说：“公社一调东西把我们的神经都抽走了，也无心搞好生产。我队派一辆车去拉铁沙，40里路走了17天，又派一辆车到铁厂送萝卜500斤，走着吃着坏着，送到只剩下100斤。”[5]

在干部强迫命令、浮夸、瞎指挥、特殊化等方面，问题也很严重。例如，开封县杏花营公社百合大队副支书赵文才殴打过74人，社员王栋一晌没有参加队里生产（干私人活），被赵打了几耳光，踢几脚，扣押半个月[6];辉县孟庄公社三里屯大队98亩小麦，“每亩计划施底肥30万斤，争取亩产10 000斤”[7];商丘地区1958年麦播1450万亩，要求全部深翻1尺以上，“卫星”田要翻3尺以上，一般地每亩要求下种30斤，“卫星”田、种子田要求下种50斤以上[8];镇平县贾宋公社桥西大队会计多吃多占，“老百姓都没吃的，他吃绿豆包馍”

此为笔者于2015年3月5日在鎮平县贾宋镇桥西村对申×华的访谈。。

以“共产风”为首的“五风”严重侵犯了农民的人身财产安全，破坏了农村生产力，对党和政府的形象造成了极大的负面影响。毛泽东在其后来所著《十年总结》中也承认：“几个月内公社的架子就搭起来了，但是乱子出得不少，与秋冬大办钢铁同时并举，乱子就更多了。”[9]可以说，1959年初的河南农村面临着严重的治理危机。

二、应对：整社算账政策的出台

为了消弭农民的不满情绪、稳定农村秩序，中共中央于1959年2月末至3月初在郑州召开了政治局扩大会议，即第二次郑州会议。其间，毛泽东讲道：“目前我们跟农民的关系在一些事情上存在着一种相当紧张的状态……我以为主要的应当从我们对人民公社所有制的认识和我们所采取的政策方面去寻找答案。”[10]603对于“五风”之中农民最为痛恨的“共产风”，他指出：“公社在1958年秋季成立之后，刮起了一阵‘共产风’。主要内容有三条：一是贫富拉平。二是积累太多，义务劳动太多。三是‘共’各种‘产’。所谓‘共’各种‘产’，即是说，在某种范围内，实际上造成了一部分无偿占用别人劳动成果的情况。”[10]605“‘一平、二调、三收款’，引起广大农民的很大恐慌。这就是我们目前同农民关系中的一个最根本的问题。”[10]603可以看出，毛泽东此时对“共产风”的危害性已有了充分的认识，但他并不主张算旧账，他说：“无偿占有别人劳动成果的情况，是我们所不许可的。我们说明这一点，是为了说明勉强把贫富拉平，任意抽调生产队的财产是不对的，而不是为了要在群众中间去提倡算账。相反，我们认为旧账一般地不应当算。”[10]605会议根据毛泽东的意见提出了整顿人民公社的方针，即“统一领导，队为基础;分级管理，权力下放;三级核算，各计盈亏;分配计划，由社决定;适当积累，合理调剂;物资劳动，等价交换;按劳分配，承认差别”[11]139。

第二次郑州会议期间，河南省委正在召开全省四级干部会议，主题是要“继续批判右倾保守思想”“掀起比1958年规模更大、范围更广的生产高潮”[11]23，即组织更大规模的“跃进”。而第二次郑州会议的召开改变了河南省委四级干部会议的议程，使之变为纠“左”的会议。3月上旬，河南省委把四级干部会议扩大为六级干部会议，并制定了《关于人民公社管理体制和若干政策的规定（草稿）》，强调要在公社统一领导下实行权力下放，以生产大队为基本核算单位，公社与大队、大队与大队之间的产品交换要按等价交换的原则进行，社与队、队与队搞协作时，要有适当报酬等。河南省的六级干部会议得到了毛泽东的肯定和指导，他还号召其他省市区仿效进行。

第二次郑州会议后，毛泽东密切关注着农村的情况，并以《党内通信》的形式指导各地整社工作的开展。在此过程中，他逐渐改变了此前旧账一般不算的看法。1959年3月25日至4月5日，中共中央在上海召开了政治局扩大会议和八届七中全会。3月30日，毛泽东在审阅山西省委第一书记陶鲁笳报送的《关于山西省各县五级干部会议情况的报告》中批注道：“旧账一般不算这句话，是写到了郑州讲话里面去了的，不对，应改为旧账一般要算。算账才能实行那个客观存在的价值法则……不要‘善财难舍’，须知这是劫财，不是善财。无偿占有别人劳动是不许可的。”[10]6564月3 日，他在看了湖北省委书记处书记王延春关于麻城县万人大会的情况材料后批注道：“此件极好，每一个县、社都应这样做。算账才能团结;算账才能帮助干部从贪污浪费的海洋中拔出身来，一身清净;算账才能教会干部学会经营管理方法;算账才能教会五亿农民自己管理自己的公社，监督公社的各级干部只许办好事，不许办坏事，实现群众的监督，实现真正的民主集中制。”[12]总的来说，农村地区的“算旧账”主要是指清算退赔公社平调下级单位和社员的财物，兼及处理一些违法乱纪干部的作风问题。会议最后通过了《关于人民公社的十八个问题》，对相关政策做了进一步的明确规定。在中共中央和毛泽东的指示下，清算旧账成为此后全国农村整社的中心内容。

三、落实：整社算账的开展

为贯彻最新的中央精神，中共河南省委于1959年4月11日至18日在郑州召开了一届十三次全会（扩大）。会议进一步讨论了整社的方针和步骤，并对清算旧账和退赔兑现作了具体部署。在此期间，省委、地委、县委纷纷派出工作组下沉到各试点公社指导其开展整社算账工作。中央清算旧账的精神下达到农村后，从河南省的情况看，基层各级单位、干部、社员因其在“共产风”中的损益不同，对算账有着不同的诉求和顾虑。

在公社方面，由于其是实施“共产风”的主体，因而其对算账多持消极抵触的态度。例如，新野县城关公社“党委在算账初期想一风吹，在地、县委指示强调坚决算账以后，又变化为想算大账不想算小账、算细账，怕国家拿钱多，公社背债多。等到贯彻七中全会精神后，公社党委才下了坚决算清、坚决整改的决心。各业务部门总的是不想算账。财政、金融怕拿钱，商业、粮食怕麻烦，部门领导怕拿钱，经手人员怕麻烦，经办人员有顾虑怕引火烧身”[13]。

在生产大队方面，因调出调入物资的多寡而态度不一。以镇平县杨营街公社一些生产大队为例，调出东西多的算账积极，如贾庄生产大队支书冯玉合说：“指示正确，领导英明，这笔账确应该算清楚，不然咋算执行毛主席指示。过去批判我们心疼吃亏论，吃亏了还不叫说，这次可要弄个一清二白。”调出东西不多的，抱着算也可、不算也可的态度，如李慎洞大队副支书李五月说：“算也行不算也行，我们队离公社远，大办钢铁时树木、废钢铁、粮食支持的差，算算不仅不会给我们，恐怕还得拿出几个。”调入东西多的有顾虑，不愿算，如蒋坡大队支书刘风明说：“有啥算，公社不仅调我们的少，今年公粮没完成，建公社后，程庙大队给我们拉麦，贾庄大队给我们运红薯干，杨营街大队给我们运玉米。可这一算啥法哩，清给人家指指头（没办法的意思）。”个别队有埋怨情绪，如郭畦大队副支书郭海法说：“铁厂在我们那里用的东西没法算，过去是哑巴吃黄连，苦在心里，现在叫算，我看也难算清楚。”[14]

在干部方面，手脚干净的积极要求算账，如虞城县杜集公社一些干部说：“一盆水倒在浑水里，清水也成了浑水了，算清账目如洗澡，越算越显出清白。”[15]有违纪行为的则非常苦闷和抵触，如杨营街公社魏营大队富庄生产队支书庞来成说：“咱过去借社的钱多，手续不清，这一下子骨头做扣子也不一定够还账。”王纪营大队会计李保绪（历年老会计）在会议上说：“清账，这纯是给我找难做，高级社账都丢了，咋清理？”（实际他们故意把账本卖作废纸）[14]也有的干部嫌算账麻烦，如商丘县城关公社二大队支书张运恒说：“公社化快一年了，又叫算账哩，头没头尾没尾的咋算呀，孬好弄一弄算了！” [16]镇平县杨营街公社程庙大队会计侯平甫说：“我看清白不了糊涂了，这一下会计们又等于坐个小月子。”[14]

在社员方面，对算账积极拥护，但对能否算好、能否实现退赔兑现信心不足。例如，杨营街公社社员马宏钦说：“毛主席真英明，他跟到过贾庄一样。不来这次算账，社员们表面说没有啥，实际心里不美气。”贾宏海说：“共产党的老政策又搬出来了，还是不拿群众一针一线，这一算保险都积极。”贾志衡则说：“讲得清清白白，算账完全应该，弄不好落个猫吃水泡——虚喜欢。东西多了，公社哪有那些东西还你。”还有的社员怕打击报复，如张喜顺说：“东西已经给公社还要啥哩，少说为佳，不说为妙，整天大鸣大放大辩论，你说不对挨辩论，合不着。”[14]

由上可见，算账退赔不单是一个经济问题，更是一个思想问题。思想问题，尤其是基层干部的抵触思想问题不解决，算账退赔便难以顺利开展。正如南阳地委所总结的：“算经济账和整顿干部的思想作风实际上是一个问题的两个方面，算经济账势必要牵扯到干部的思想作风问题，而整顿干部的思想作风问题又是深入算账的继续。”[17]那么当时是如何突破基层干部的思想障碍的呢？从河南的情况看， 上级党委主要做了以下两方面工作。

其一，制定了“保护大多数过关”的政策。对于在公社化运动中违法乱纪干部的处理问题，中央政治局上海会议在所作的《关于人民公社的十八个问题》中这样规定：“要教育犯了错误的干部主动向群众检讨，主动‘下楼’。要做到少处分人，把处分的面缩小到最小限度。”[11]192国务院副总理谭震林专门以河南为例，指出：“河南省搞了几个县，一个县又处理了三个到四个人，最多也不到十个人。登封县法办了四个人，只占千分之一，群众的民愤就平了，也给了干部很好的教育。”[18]随后，河南省委书记处书记史向生也指示：“对干部不采取三反办法，不采取反右派办法，讲明政策，解除顾虑，进行交代，主动下楼，不予处分。除少数异己分子和严重违法分子外，多数保护，好干部要连选连任。”[19]中央和省委的精神如此，下面的地委、县委对本地干部的处理自然也很宽松。例如，开封地委强调算账工作中“必须肯定干部90%以上都是好的，有错误或不纯的是少数，甚至是个别的。因此，必须依靠现有干部去进行，撒开这些基层干部是很难搞好的”[16]。南阳县委也认为：“1958年以来，绝大多数干部在大跃进的形势下都是艰苦深入，干劲充足，的确做了很多的有益工作，成绩是主要的。即使是犯有錯误的党员、干部，绝大多数都能主动检查纠正错误，取得了群众的谅解……对一般犯有贪污错误的党员、干部，必须采取既严肃认真又保护绝大多数干部积极性的措施，本照‘惩前毖后，治病救人’、检查从严、处理从宽的方针进行处理。”[20]“保护大多数过关”、从轻处罚的政策，大大减轻了基层干部们的思想负担，有利于他们配合运动的开展。

其二，加强督办。在算账退赔问题上，尽管某些社队干部有抵触思想，但在党内民主集中制要求下，只要上级领导决心够大、抓得够紧，就能够把政策压力不断地传导给下级，促使其打破旧的思想束缚，跟上自己的节奏。基于此，河南省委秘书长戴苏理就强调：“兑现是一场严重的思想斗争，必须下定决心，层层带头，逐级检查督促，才能彻底解决问题。”[21]

上述两点虽不能保证基层干部完全放下包袱，但足以有效缓解他们对算账的抵触情绪，使他们投入到整社工作中去。

进入1959年6月，河南省三夏大忙季节来临，算账工作基本结束。据7月初的统计，全省共清理出1958年各项“大办”中无偿平调、占用农村集体和农民个人的财产，折合人民币 7.6亿元，退赔兑现了60%左右（有些项目，如大炼钢铁中的平调，因涉及数额较大，地方财力有限，只是打了欠条，但也归入已退赔范围）。在干部作风方面，全省有3600多名严重违法乱纪、欺上瞒下、虚报成绩的干部受到党纪、政纪处分[22]19。

由于算账工作纷繁复杂，加之开展的时间又很短，故遗留问题较多：一是对“共产风”反对不坚决，纠正不彻底，平调账虽然算了，但错账漏账很多。例如，南阳县瓦店公社调牧场小牛每头作价60元，退还时作价200元[21]。南召县有的公社干部怕麻烦，对漏账户报的东西不登记，并说：“为啥不早报，算账已经结束了。”[23]二是对平调物资虽进行了一些退赔，但弄虚作假、扣留挪用的情况比较突出，真正到社员手里的很少。一些公社和基层单位“对算账还账表面拥护，口头承认，实际上不愿退还”，“往上汇报一套，对下执行一套”，如南召县云阳公社综合厂、酒精厂、化工厂、被服厂和机关、学校、食堂等占有过多的房子没有退，多占的桌柜不愿还。有些队召开会议宣布退还东西，就算退还了，有的队光打个条子，没有作价和退还的日期[23]。三是违法乱纪现象仍有发生。据杞县、郸城等11个县反映，1959年“双夏工作以来又发生违法乱纪31起”，杞县城郊公社谢寨生产队支书刘金友发现社员拾麦拿回家，便自立法庭，判4个社员的徒刑，长的半年，短的3个月，并宣布剥夺其政治权利[24]。

此次清算旧账工作虽然不太彻底，却在相当程度上遏制了“五风”的蔓延，补偿了农民的部分损失，稳定了他们的情绪，缓和了一度紧张的干群关系，对扭转公社化运动后河南农村的混乱局面起到了重要作用。除清算旧账外，河南省在这一阶段的整社工作中还做了如下工作。

其一，完善组织机构，选举各级领导，健全各项制度。例如，兰考县在公社党群方面，党委设专职书记3人，组织部长、宣传部长、共青团书记、妇联主任、监委专职秘书各1人，办公室4人;在管委会方面，设正副社长2人，秘书、农业部长、福利部长、财贸部长、工业部长、政法部长、武装部长、文卫部长、党校教师、统计员各1人，会计、勤杂、干事各2人，共30人，全是国家供给。大队设正副支书2人，大队长、副队长、妇女队长、民兵营长、团支书各1人，会计3人，共10人;生产队设支书1人，正副队长2人，会计、统计、民兵、青年团各1人，都不脱产。公社管委会的领导机构经过社员代表大会选举产生，大队成立队务委员会，确立代表会议制度，党员超过50人者成立总支委员会，生产队超过3个党员以上者建立支部[25]。嵩县寺庄公社党委坚持集体领导和分工负责相结合的原则，第一书记负责全面工作，第二书记和两个副书记按农业、工业、财贸战线做了分工，其余4个副书记和9个委员都分别到生产大队兼任支部书记，分片领导。党委决定，凡有关全社比较重要的问题，必须召开委员会议，进行充分的讨论，有不同意见就展开争辩，以便统一思想认识，作出比较切合实际的决定。在不违背上级和公社党委决定的前提下，对一般性或局部性的问题，各片和大队可自己决定[26]。组织机构和各项制度的完善，使公社的日常管理逐步规范起来。

其二，下放干部到农业生产第一线。例如，南阳专区从地、县直下放县级干部93人、区级干部704人、一般干部2737人，公社下放干部272人、生产大队下放干部7002人，共计10 808人，充实农村基层，并决定把在机关工作的干部分期分批轮流下放到公社当社员，参加劳动锻炼[27]。洛阳专区嵩县寺庄公社下放到各生产队的28名干部，在26天中，除协助生产队工作外，每人还平均干了22个劳动日。公社党委副书记王继堂下放到汪庄生产大队后的第三天，发现了小麦倒伏的问题，便和老农一起研究，经过采取施磷钾肥、搭架子和剪叶三项措施，使小麦又生长起来。后来公社推广了他们的经验，防止小麦倒伏800多亩。公社党委副书记马海彦在和群众一起吃饭中，了解到社员对一斤稻谷顶一斤净粮有意见，他便和党委研究，纠正了这种不合理现象[26]。下放干部到农业生产第一线，补充了当时因各种“大办”平调和城市招工而匮乏的农村劳动力，有利于农业生产的恢复，也使干部得到了一定锻炼。

其三，推行生产责任制。随着第二次郑州会议和中共八届七中全会精神在河南的深入贯彻，群众对落实生产责任制的呼声愈加高涨，如中牟县姚家公社刘张大队刘华黎说：“咱一个村为单位算了。”圈后生产队队长吴兆群说：“往前要分给互助组，包到人，劲头才大哩！”[28]为回应群众诉求，河南农村普遍恢复了以定额管理为特征的多种形式的生产责任制，新乡、洛阳等专区的部分农村还实行了“包工到户、定产到田”“包工包产到组”和“包工包产到户”等生产责任制[22]19。例如，灵宝县各人民公社实行了包工包产责任制，恢复了高级社时期的生产管理办法。全县247个核算单位，1253个生产队，实行“包工包产到队”的有127个生产队、680个生产小队，实行以产定工的有120个生产队、537个生产小队[3]356。生产责任制的推行，落实了产量指标，改善了经营管理，使公社化初期“出工一窝蜂”的高出勤、低效率情况得到明显改观。

四、结语

第二次郑州会议后，经过各级党委的艰苦努力，河南省农村人民公社的整顿工作取得了明显成效，公社去除了一些空想的成分，许多混乱的政策得到了纠正。通过权力下放，公社内部所有制结构从之前的单一公社所有制退回到了以生产大队（原高级社）为基础的“三级所有”体制，这就使建社初期严重平均主义和过分集中的情况得到有效缓解。通过算账退赔，基层干部的不良行为受到规训，以“共产风”为首的“五风”明显好转。农民们得到了部分被平调的财物，此前所集聚的怨氣得以释放，加之生产责任制的推行和乡村集市的重新开放，农民的生产积极性大大提高。许多农民积极购买生产资料投入生产，大力发展家禽家畜养殖规模。5月下旬，国务院副总理兼秘书长习仲勋来河南视察工作，他对农村整社后出现的新气象，对广大社员群众高涨的生产情绪，表示赞扬[29]。1959年初，河南省农村的治理危机就此得到成功化解。

1959年春，河南省农村的社会治理之所以取得成功，主要得益于以下三点。一是发扬民主。整社之初，毛泽东就强调：“牢骚也罢，反动言论也罢，放出来就好。牢骚是一定要让人发的，当然发者无罪。”[11]162由此形成了较为宽松的氛围，干部群众不用太过担心因反映实际情况而受处分。言路相对畅通，上级就容易发现问题并及时调整政策予以纠正。二是领导决心大，重视程度高。为整顿人民公社，中共中央先后召开了第二次郑州会议、政治局扩大会议和八届七中全会进行研究部署，最高领导人毛泽东投入大量精力思考人民公社问题，并以《党内通信》的形式指导各地整社工作。河南省委召开了规模空前的六级干部会议、各县委召开了四级（或五级）干部会议，省委、地委、县委都派出工作组下农村督办指导。由此足见中央和河南省各级党委的决心之大、重视程度之高，这是整社工作能够克服阻力、深入推进的重要原因。三是信任干部，体谅干部苦衷。此次整社，上级领导对违纪基层干部做了仔细的调查和慎重的处理，除极少数严重贪污和违法乱纪分子外，对确因生活实际困难和缺乏工作经验而犯错的一般干部均予以保护过关。这样就使大多数干部敢于承认错误、改正错误，积极投入到乡村建设中来。

当前我国乡村振兴、疫情防控等工作任务繁重，一些地方存在对农村基层的过度问责，致使部分干部不作为或乱作为，基层管理体制病态运转。此种情况，在整社工作中也曾出现。

我们应汲取当年整社的一些经验教训，按照权责对等的原则，切实为基层干部减负减压，形成问责、容错纠错和澄清有效协同的机制，激励和提拔在新时代敢于担当、勇于改革创新的干部，确保党中央各项决策在基层落地，让百姓拥有实实在在的获得感。

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[26]河南日报编辑部.坚持集体领导 发扬群众路线 嵩县寺庄公社党委适应新形势改进领导方法[N].河南日报，1959-04-17（03）.

[27]中共南阳地委.关于各县五级干部会议总结报告：1959-04-07[A].南阳市档案馆：1-1-348.

[28]中共中牟县委.中共中牟县委四级干部会议简报（第三次）：1959-03-15[A].开封市档案馆：2-9-320.

[29]河南日报编辑部.习仲勋副总理来我省视察工作[N].河南日报，1959-06-01（01）.