广东省排污权交易试点实践进展与评估分析

邹海英,刘 舸,张司佳,邱文豪

(广东环境保护工程职业学院，广东 佛山 528216)

前 言

党的十八届三中全会要求建立系统完整的生态文明制度体系，完善污染物排放许可制，发展排污权交易制度。排污权有偿使用和交易是一种通过市场手段配置环境资源的环境经济政策，可在促进形成污染减排激励约束机制、实现环境资源优化配置等方面发挥积极的作用。2013年，广东省启动排污权有偿使用和交易试点工作，随后佛山、顺德、东莞和珠海等地区试点相继获得批准，在制度框架设计、技术规范、交易试点推进、能力建设等方面开展了大量实践。目前已完成了排污权交易试点阶段任务，在排污权交易框架设计及政策实践方面取得积极成效，但在试点过程中也面临排污权交易法律支撑不足、政府储备等工作机制及排污权审核监管亟需加强、以企业为主导的二级市场尚未建立等问题，导致现阶段广东省排污权交易工作中，通过市场配置环境资源的功效未能充分显现。当前控制污染物排污许可制的全面改革和国家对今后试点工作重在建设区域性排污权市场、发展排污权交易二级市场的要求，使得排污权交易制度政策环境已发生深刻变化[1]。为了适应当前要求与政策定位，更好地探索排污权交易工作，有必要在吸取过去试点经验的基础上，对广东省排污权交易试点工作进行分析与评估，进而推动排污权交易的深入开展，也为排污权交易制度建设提供试点经验。

1 省级试点实施情况

1.1 制度体系建设

按照《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》的总体部署，2014年3月15日，广东省环境保护厅、广东省财政厅联合发布《广东省排污权有偿使用和交易试点管理办法》，为广东省全面推进排污权有偿使用和交易工作奠定了重要的法规基础。《管理办法》中明确了试点范围、初始分配和有偿使用的要求、交易方式与规则、政府储备方式、有偿使用收入的征收与管理规定及其他监管要求。广东省积极推进地方立法，制定试点工作配套规范性文件，健全制度体系，努力推动排污权有偿使用和交易试点。在国家层面尚未出台关于排污权有偿使用和交易制度法律法规的情况下，2015年在修订出台的《广东省环境保护条例》中明确提出建立排污权有偿使用交易制度，为排污权交易提供法制保障。与此同时，广东省层面出台了相关的管理性政策文件，主要涉及排污权有偿使用和交易试点的实施方案、实施细则、规范程序、价格管理、有偿使用费和交易出让金征收使用、试点工作联动协调机制、交易服务收费以及电子竞价规则等内容，基本涵盖了排污权交易的全部管理要求，具有较强的完备性和适用性。明确了统筹兼顾、先行先试，新老区别、分类推进，政府引导、市场运作，依法依规、落实责任的试点基本原则，为探索建立广东省排污权有偿使用和交易制度，完善环境资源价格形成机制，以及全面推进排污权有偿使用和交易奠定了基础。

1.2 相关制度设计

1.2.1 试点范围

基于国家“十二五”纳入约束性指标的四项主要污染物，广东省选择二氧化硫和化学需氧量作为省层面开展排污权有偿使用和交易试点的污染物因子，并提出根据试点进展情况适时将其他污染因子纳入试点范围。其中，二氧化硫排污权有偿使用和交易试点在全省范围内开展，由省环境保护主管部门负责组织实施。二氧化硫年排放量100t以上的新建、改建、扩建项目和现有排污单位纳入全省排污权有偿使用和交易试点，允许排放二氧化硫的其他单位自愿纳入试点范围。化学需氧量有偿使用和交易试点在限定的流域或区域范围内开展，由试点市、县(区)环境保护主管部门负责组织实施。化学需氧量排污权有偿使用和交易试点适用对象及范围由试点地区自行确定，并报省环境保护主管部门备案。

1.2.2 排污权初始分配

广东省本着坚持尊重历史、科学合理、公平公正的原则，综合考虑环保要求、区域总量控制目标等因素，建立总量平衡与环境质量改善相结合的初始分配制度。排污权初始分配实行分级负责制。各级环境保护主管部门根据排污许可证管理权限，对排污单位初始排污权进行核定分配。

初始排污权原则上实行有偿使用，试点期间现有排污单位暂不征收排污权初始有偿使用费。无偿取得排污指标的排污单位通过二级市场出让排污指标，应当按照排污权初始有偿使用费征收标准补缴排污指标出让部分的有偿使用费。

1.2.3 排污权政府储备

提出建立排污权储备制度，保障重大项目建设，调控排污权交易市场。储备排污指标主要来源于两方面：排污权初始分配时，预留的排污指标；通过回收、回购等手段获得的排污指标。原则上，二氧化硫排污权储备由省环境保护主管部门负责，化学需氧量排污权储备由试点地区环境保护主管部门负责。储备的排污权有效期与国民经济和社会发展规划期一致。

1.2.4 排污权交易规则

环境保护主管部门或其授权委托的管理机构应对排污权交易双方的主体资格和交易指标进行审核。在全省范围内开展的二氧化硫等排污权交易，要由省环境保护主管部门或其授权委托的管理机构进行审核。

排污单位在完成减排任务的前提下，通过污染治理、结构调整及加强管理等手段获得的富余排污指标，或因破产、关停、被取缔以及迁出本行政区域，其有偿取得的排污指标，可以通过排污权交易市场出让。新建、改建、扩建项目需新增污染物排放量的，必须满足环保规划、环境功能区划和区域总量控制等相关要求，按照环境影响评价文件批复的总量指标通过排污权交易取得排污指标。项目验收时排放量大于购买量的，其不足部分应在项目验收前追加购买。现有排污单位在初始排污权分配后，应及时采取必要的措施确保满足总量控制要求，在采取最大减排措施后初始分配量仍可能不足的，应及时向核发排污许可证的环境保护主管部门申报并申请购买。

排污单位的排污指标在符合污染物排放标准和环境质量要求的前提下可以跨区域流转，但是不得突破区域国民经济社会发展规划期的总量控制目标。未完成年度减排任务的地区，下一年度不得从其他区域购入排污指标。珠江三角洲地区作为国家大气污染联防联控重点区域，该地区排污单位不得从区域外购买大气主要污染物排污指标。供水通道和水质超标河段的排污单位不得从其他流域购买水主要污染物排污指标。

1.2.5 价格政策

为规范和加强排污权有偿使用和交易的价格管理，广东省分别于2013年、2014年和2016年制定了二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排污权有偿使用和交易的最低限价。

按照价格管理文件，根据污染物治理合理成本、环境资源稀缺程度、供求关系和企业承受能力，按照从低的原则，目前广东省二氧化硫、化学需氧量、氮氧化物、氨氮和挥发性有机物(VOCs)的排污权有偿使用初始价格分别为1 600元/年·吨、3 000元/年·吨、1 800元/年·吨、4 000元/年·吨和8 000元/年·吨。

2018年5月1日前排污权交易价格实行最低限价管理，交易时，出让方和购买方按不低于初始价格及省核准的排污权交易规则进行交易。2018年5月1日后，排污权交易价格放开，由市场竞争形成。

1.3 实际交易情况

2013～2015年，广东省层面开展了两批定点交易、一批电子竞价交易。如表1所示主要为政府出让排污指标给企业，交易因子均为二氧化硫，且单次交易数量和金额较大。标志着广东排污权有偿使用和交易试点的初步探索，促进资源有价的政策导向。

表1 广东省省级排污权交易情况Tab.1 Emission rights trading in Guangdong Province

2 地区试点实践进展

2.1 制度建设

2014年以来，广东省相继批准了佛山市、顺德区、东莞市和珠海市开展排污权有偿使用和交易试点。各地市层面陆续研究制定了试点实施方案、管理办法、竞价办法等各类规范性文件，通过政策引导逐步规范排污权交易行为。

佛山根据本地环境资源、经济水平、产业特点、市场化程度，建立了佛山市排污权有偿使用和交易政策“1+7”制度体系，涵盖管理办法、实施细则、资金管理、规则流程、制度衔接等8份文件。在试点实施进程中不断优化制度体系，分别印发了 《关于印发佛山市排污权有偿使用和交易部分优化事项的通知》《关于优化调整纳入排污权交易范围的通知》等规范性文件。

顺德区2015年4月发布了《顺德区排污权有偿使用和交易试点工作实施意见》，在2016年率先对木质家具制造和制鞋行业启动VOCs排污权有偿使用和交易试点。2018年2月出台了《佛山市顺德区排污权有偿使用和交易试点管理办法》，以规范地区VOCs交易。

东莞市于2016年10月印发实施《东莞市排污权有偿使用和交易试点管理暂行办法》《关于在我市开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》。2017年9月印发了《东莞市排污权有偿使用和交易试点管理暂行办法的补充意见》，延长试点时间，启动VOCs排污权交易。2018年5月结合试点工作的实际需要，出台《东莞市排污权有偿使用和交易试点管理暂行办法(修订版)》和《东莞市排污权有偿使用和交易规则(试行)》，进一步规范排污权有偿使用和交易行为，保障排污权有偿使用和交易依法有序开展。

珠海市先后印发实施了排污权有偿使用和交易制度的“1+4”制度体系，包含以《珠海市排污权有偿使用和交易试点管理办法》(以下简称《管理办法》)为核心，包括《珠海市排污权交易规则》《珠海市排污权有偿使用费和交易出让金征收使用管理办法》《珠海市排污权储备与回购管理办法》和《珠海市排污权抵押贷款指导意见》在内的政策文件。

2.2 相关制度设计

2.2.1 试点范围

佛山试点因子为化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4项主要污染物。试点范围是佛山全市五区所有新建、改建、扩建工业项目和纳入年度环境统计的现有工业排污单位(环境基础设施类暂不纳入)。

顺德区针对当地VOCs排放特征和管理需求，单独增加VOCs排污权有偿使用和交易试点，范围为现有的木质家具制造和制鞋行业排污单位以及新增VOCs排放的新建、改建、扩建木质家具制造或制鞋项目。

东莞市试点范围为化学需氧量年排放量5t以上、氨氮年排放量0.5t以上、二氧化硫年排放量5t以上、氮氧化物年排放量5t以上的新、改、扩建项目和东莞市重点监控企业，允许排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的其他单位自愿纳入试点范围。2018年起，涉VOCs污染物排放的新、改、扩建项目均纳入试点。

珠海市对执行对象“一分为二”，明确“二氧化硫年排放量100t以上的新建、改建、扩建等项目一律通过有偿购买获得排污指标”，进一步加大重污染企业的管控力度；其他新建、改建、扩建等项目和现有排污企业则按照“自愿有偿”的使用原则参与排污权有偿使用和交易试点工作。

2.2.2 排污权核定

佛山市以推行排污权有偿使用和交易试点为契机，为强化排污许可证管理，推动宏观排放总量控制向企业微观总量控制转变，2014年9月环保局印发了《佛山市主要污染物排污指标核定及分配指导意见》，结合违规建设项目清理，对占工业排放量90%以上的全市2000多家现有企业的五项主要污染源(包括烟粉尘)的排污总量指标重新核定分配，并依托排污许可证予以载明落实。

顺德区出台了木质家具和制鞋行业挥发性有机化合物核定与分配方法，对实施VOCs总量前置以来(2014年年底)已完善环保手续的400家试点行业(木质家具制造和制鞋行业)排污单位核定、分配初始排污权并换发排污许可证。其中有150家是试点前的现有单位，无偿分配；另外250家是试点至今的新增指标企业，通过交易取得。

东莞市根据排污许可证管理权限，由镇街报送涉五项主要污染物指标项目的核定年排放量限值。核定按照有效期内的排污许可证已载明执行的污染物排放总量限制作为分配量，不超过环境影响评价文件及其批复中的总量限值。

珠海市于2016年印发实施了《珠海市主要污染物排污权核定办法》，对全市438家重点排污单位和有主要污染物排放的一般污染源进行排污权指标核算，核定与分配采取第三方专业机构核算、企业确认、环保部门审查后公示的方式进行。

2.2.3 管理机制

佛山市实行新增排污指标倍量替代，排污单位只需取得与新增排污指标等量的排污权，其倍量部分则由排污权政府储备或试点范围外的减排项目予以核销。依托许可和交易，全市所有企业的现有总量指标、新改扩建项目的变化指标、全市政府储备和出让指标，全部按照“点对点”、“一本账”全部详细列入市级统筹和精细化管理。

顺德区在排污权有偿使用和交易体系设计和试点推进的过程中，引导试点企业完善各项环保手续，加强了环保部门环保监管能力建设，也为对工业挥发性有机化合物排放量核定与监管进行了探索。

东莞市搭建了“东莞市排污权交易综合监管系统”，包括储备库管理、排污权有偿使用和交易管理、排污权有偿使用和交易资金管理、总量管控等，以满足排污权后续监管，实现总量分配决策支持，进一步提升了管理效率。

珠海市研发了“珠海市排污权核定信息系统”，该系统主要包括企业排污权初始权申报、管理部门核定和全市初始权分配结果统计查询等功能，使核定流程规范化、核定工作便捷化。

顺德区在排污权有偿使用和交易体系设计和试点推进的过程中，充分加强与排污许可制度相结合，进一步推动排污许可制度的改革和优化以及强化对固定污染源的监管力度。

2.2.4 交易平台

佛山将排污权交易业务充分整合到市公共资源交易中心平台，全市统一规则、统一平台交易，打造顺畅、便捷的交易环境。企业业务办理可到交易中心窗口现场，也可选择全程电子化，最快三天内可完成办理。针对不同排污规模的企业，采用分轮竞价和梯度竞价，尽力规避不同指标量级对价格的敏感程度。 对于新增排污指标极小的，根据企业自愿原则，既可以通过市场竞价获取，也可以直接向政府定价申购。

顺德区VOCs交易平台在广东省环境权益交易所，通过电子竞价，按5年有效期进行出让。

东莞市排污权交易由东莞市公共资源交易中心发布挂牌公告，主要根据参与竞买人的数量和意向受让总量确定。按规定的期限将拟出售的交易标的和条件挂牌公布并组织交易。

珠海市将排污权统一在市公共资源交易平台，并减免了交易双方的手续费，减轻交易成本。为规范交易主体对依法取得的排污指标进行交易，珠海市环境保护局联合珠海市公共资源交易中心印发了《珠海市排污权网上交易操作细则(试行)》，并采用网络竞价方式进行交易，实现登录支付宝参与网上竞拍。

2.3 市场交易

如表2所示，自2017年4月1日正式实施以来，佛山市陆续办结了初始排污权有偿使用自愿申购业务58宗，涉及有偿使用金额4300万余元；受理、办理、办结了290家企业新、改、扩建新增排污指标交易业务，包括化学需氧量41.78t、氨氮5.41t、二氧化硫69.90t、氮氧化物309.43t，涉及排污权交易出让金约400万余元。

顺德区共实施VOCs交易246宗，交易金额857万元，包括定向出让(0.2t以下)和电子竞价(0.2t以上)。

东莞市共实施排污权有偿使用672宗，总成交金额63.8万元；实施排污权交易35宗，总交易量为化学需氧量44.1t、氨氮3.76t、二氧化硫184t、氮氧化物1 626t和VOCs40.58t，交易金额1 832万元。

珠海共有22家企业通过市公共资源交易中心完成排污权的自愿有偿，其中化学需氧量566.80t，氨氮74.32t，二氧化硫108.17t，氮氧化物402.54t，交易金额723.86万元。

表2 广东省试点地区排污权有偿使用和交易情况Tab.2 Paid use and trading of emission rights in the pilot areas of Guangdong Province

2.4 创新特色

2.4.1 佛山市 —— 建立排污权政府储备管理调控机制

佛山市排污权交易试点政策以环境质量改善为目标导向，坚持区域环境总量指标的“天花板”永不突破为原则，通过政府储备出让的调控机制和环境经济手段，坚持“多收少放”、甚至“只收不放”，促使全市排放总量不断削减。此外，推行统一的总量核算体系，环评批复、排污许可、排污权交易、环境统计、总量减排、监察执法等各项业务流程均应采用相同的核算核定方式，避免前后方法不同造成总量监管难度，逐步实行精细化管理。

2.4.2 顺德区 —— 率先开展 VOCs 排污权有偿使用和交易试点

顺德区积极探索符合自身特点的新型管理化思路，突破性的将挥发性有机化合物作为试点因子，成为全国首个将挥发性有机化合物作为排污权因子的试点地区，并采取倍量替代等措施对新建项目指标实施有偿分配，有效的削减了顺德区重点行业的VOCs排放量。加强对试点企业的监管，线上通过排污权信息管理系统对企业排污指标进行管理，线下借助第三方机构力量，通过实地核查的方式，初步实现对企业实际排污情况的定期核查。

2.4.3 东莞市 —— 多措并举完善总量管控机制

东莞市于2017年发布了《东莞市建设项目主要污染物排放总量替代来源核定工作指引》，明确了总量替代来源认定的标准，并按类别进行市镇储备划分。通过建立排污权交易综合监管系统实现排污权交易办理流程电子化，进行现役源统计和储备认定，逐步建立政府储备机制，实现项目精细化、总量精准化管理。

2.4.4 珠海市 —— 创新性开展排污权抵押贷款业务

珠海市着力推进绿色信贷，开展排污权抵押贷款。各部门、银行在绿色信贷、绿色金融等领域加速布局，推出特色金融产品，以拓宽企业融资的渠道，助力绿色经济发展。珠海市环境保护局于2017年与中国人民银行珠海中心支行、珠海市金融工作局、珠海市财政局联合印发了《珠海市排污权抵押贷款指导意见》，引导金融机构启动排污权抵押产品研究和落地。

3 评估结论及建议

3.1 主要成效

3.1.1 提升环境准入门槛，在一定程度上促进产业结构转型升级

以排污权初始有偿作为新、改、扩建项目环评审批或者取得排污许可证的必要条件，进一步提高了建设项目进入市场的成本，客观上限制了试点地区重污染行业新上项目的发展。同时，总量约束也将迫使现有排污企业采用新技术、新设备，减少对排污权的占有，从而加速老企业的淘汰，推进新更清洁的新、改、扩建企业的发展。从长期来看，排污权交易将有效改进工业布局，推进产业结构健康发展。

3.1.2 增加污染控制手段灵活性，提高企业减排的积极性和主动性

随着环境治理的深入，当前主要污染物排放总量持续削减潜力不断收窄，治理边际成本不断提高，行政命令式的总量控制与污染物减排成本高企。在实施事业单位排放总量控制时，企业作为排污和治污的主体，因缺乏市场激励机制，在达到政府规定的污染物排放控制要求后很少进一步实施治污减排的。珠三角地区经济发展取得了重大成就的同时环境容量资源日益紧缺。排污交易保证不仅能引进优质新、改、扩建项目的总量指标来源，还有助于提高企业减排治污、转型调整的积极性，实现“要我治污”向“我要治污”转变，达到污染减排、总量控制的目标。

3.1.3 提升环境管理精细化水平，增强环境保护部门监管能力

排污权交易制度从根本上对环境管理提出了精细化要求，迫切需要建立精细化、规范化的“一证式”管理体系，倒逼试点地区加强能力建设。佛山、东莞、顺德区等地在排污权有偿使用和交易体系设计和试点推进的过程中，进一步推动排污许可制度的改革和优化以及强化对固定污染源的监管力度。一是全面试点新增污染物指标有偿使用极大地推动了各地因地制宜开展排污总量指标核定方法研究，促进试点地区初始排污权核定工作的全面实施。二是初始排污权全面有偿对试点地区的排污许可精细化管理，尤其是对许可排放总量的核定和监管提出了更高的要求，促使各地积极探索“一证式”管理。三是推行排污权政策将对总量前置、动态清单、排污许可证管理、环境监测、日常执法监管等现有的环境管理制度提出更高要求，从而促进环境精细化管理和制度完善。四是佛山等地在政策设计与试点推进中重视污染源监控与数据管理，通过汇总、统计、分析大量的企业排污许可申请信息及数据，提取固定污染源的核心信息并用以建立污染源管理档案，通过规范污染源排放的计量与管理，完善交易机制。

3.2 存在问题

3.2.1 政府主导的总量控制和指标分配机制尚不完善

总量控制是排污权交易的前提之一。由于试点地区环境容量尚未明确、总量控制的天花板没有划定，政府储备调控机制与区域环境质量目标的相关性并不明显，指标的初始分配就无法结合环境质量和容量有效推进现有企业的污染削减。同时，固定污染源排污许可制下，排污权初始指标分配与新许可证面临衔接问题[2]。许可总量限制的目标不明确，导致排污权市场未来发展的预期不明朗，排污权交易市场流动性难以保障。

3.2.2 市场方式优化配置环境资源的作用尚未发挥

排污权交易的作用机制在于通过市场方式优化配置环境资源，即让市场调整企业之间污染治理和减排责任，进而降低污染治理社会平均成本。从已经完成的交易案例以及各地市的政策设计来看，目前广东省排污权有偿使用和交易试点主要还是局限于政府或环境保护主管部门与排污单位之间。其排污权交易形式主要为环保部门不定期组织的定价交易或竞价交易，以实现新增污染物指标有偿取得。即使采用竞价方式，实际成交也主要由政府投放的储备量决定。交易价格不能由市场机制充分调控，无法准确反映市场上排污权的供求关系和稀缺性。过度强调有偿使用，一方面带来新老企业初始分配公平与效率兼顾的问题，另一方面弱化了本应该作为排污权交易制度核心的二级市场，难以实现总量指标的再次分配和合理流动，也容易让公众和企业产生与环保税费的同质性误解，导致这一制度在发挥优化配置环境资源方面的作用大打折扣。

当前的制度设计中政府的干预性较强，使得排污权的交易主体受到限制。一方面，现有企业无偿获得排污指标，只要按证排污，排污指标就不缺乏；现有企业有余量的，出售指标前需先行缴纳有偿使用费，溢价部分即为收益，这个收入并不可观，同时考虑企业自身发展，担心负担不起未来二级市场的价格而出现惜售的现象。另一方面，在实际操作中，新改扩建项目向政府购买储备排污权的信息搜寻成本和交易成本更低，并能保证通过这一途径可以获取足够的排污权，而政府部门也希望通过储备排污权的出售来帮助实现排污权的流转，适度活跃市场，因此新改扩建项目倾向于向政府直接购买，企业间排污权交易潜力不足，真正的二级市场并未建立。

3.2.3 排污交易管理能力与工作基础仍较薄弱

排污权有偿使用和交易政策对试点地区环境管理部门的精细化管理水平具有较高的要求。目前，广东省尚未建立专门的排污权交易管理中心或管理机构，排污许可管理的工作机制和内部程序不健全，试点工作缺乏组织人员保障，排污权与排污许可、总量控制之间的关系还没有真正理顺，与相关业务之间的工作机制不够顺畅。此外，排污权的审核、使用监管、交易流转、回购退出、储备出让等工作缺乏专职人员，总量平衡、排污权指标管理、排污权政府储备、污染源动态更新调查等管理能力有待进一步加强。

污染物排放计量基础相对薄弱、监管能力不足制约了排污权交易的有效性。目前在线监测设备基本覆盖了国控甚至省控污染源，但对参与排污权交易企业的排污监测还不到位，没有建立起配套的监测能力和机制。在线监控设备的运行情况良莠不齐，其数据的准确性受到较多质疑[3]。超总量排污处罚细则尚未出台，限制了交易后监管力度。对于超总量排污违法行为，未能采取针对性的处罚措施，影响交易市场的建立和运行。

3.2.4 排污权交易深入推行的法律政策支撑不足

目前该制度尚处于探索阶段，随着交易的深入开展推进呈现出法律政策支持明显不足现象。“排污权”在上位法中缺少的明确定义和支撑。我国《环境保护法》《水污染防治法》和《大气污染防治法》等环保法规缺少对排污权性质的明确规定，也没有全国性的排污权有偿使用和交易法律依据[4]。排污权交易的具体规定、交易主体的权责、排污权交易中的纠纷裁决、监管及违法责任等问题均有待法律法规作进一步明确。

3.3 对策建议

3.3.1 进一步构建完善制度设计，强化排污权交易的制度基础

3.3.1.1 以改善环境质量为出发点完善政策设计，建立总量递减型排污交易体系

实施排污权交易的基础是实施污染物排放总量控制。在环境保护管理体系中，总量控制和排污交易是互为表里的依存关系，总量体现了环境目标，而交易体现了效率目标。因此，确定总量控制目标是有效实施排污交易政策的前提。鉴于主要污染物总量减排依然是广东省环境管理工作重点，建议建立总量递减型排污交易体系。

地方人民政府及其环境保护部门应以环境质量改善为目标，确定试点区域内一定时段内的污染物排放总量和可交易的排污权发放总量。环境保护行政主管部门确定的目标总量在某种程度上应当以环境容量为依据，通过制定长期的不断缩减的污染物排放总量控制目标，逐步将污染物排放总量限制在环境容量之内，从而确保持续改善环境质量[5]。目标总量控制的不科学、不合理会造成环境容量资源的过度使用或浪费。对于环境质量不能达标的地区，要以环境质量达标计划为依据，提出区域主要污染物排放总量的削减计划(即目标总量)，确保在一定的时期内实现环境质量的要求。同时，各地应按照实际的环境质量改善需求和环境管理需求不断调整区域大气污染物和流域水污染物排放总量指标，从而真正实现排污权交易制度设计的初衷。

3.3.1.2 结合排污许可制度，建立科学规范的总量指标核定机制

在新的排污许可制度下，要改变以自上而下的减排考核体系，采用自下而上“基于所有排污单位许可排放量之和的区域固定源总量控制”和自上而下“环境质量-环境容量-目标总量”相结合的方式，确定总量上限目标，对试点范围内的固定污染源逐一明确排污单位的年度总量削减任务。

具体而言，第一，根据成本效益分析，确定纳入排污权交易的行业企业范围，并列出完整的污染源清单；第二，统计所有管理对象的基准年排放量，加总得到基准年污染物排放总量。以试点区域大气环境质量改善目标为约束，确定该区域二氧化硫、氮氧化物和VOCs的排放总量控制目标。以试点流域水体考核断面水环境质量改善目标为约束，确定该流域所在行政区域的点源化学需氧量和氨氮等主要污染物排放总量目标。以此目标为约束条件，根据区域内固定源排放贡献及特征，综合污染控制现状、行业治理要求等因素，按行业确定固定源总量控制目标和年度削减比例；第三，根据年度总量削减比例确定企业的逐年配额标准，并将此要求登载在排污许可证中。

为保证新老政策顺利过渡和体现公平，试点区域中已经实施排污权有偿使用的，有偿获取排污权的企事业单位在其持有排污权有效期内可继续使用排污权，不设置排污指标的递减任务。待原持排污权有效期满后，重新按照区域的环境质量改善目标确定总量指标递减任务。

3.3.2 明晰一级市场和二级市场的定位，重点发展二级市场

排污权交易市场可分为一级市场和二级市场，一级市场实现排污权指标从政府到排污企业的转移，通常是排污权的初始分配；二级市场实现排污权在排污企业之间的转移，是优化配置排污权的关键环节。目前试点地区企业在拥有排放配额后，更倾向于为自身发展预留指标，企业间排污权交易潜力不足。针对这样的现状，建议：

一是研究制定排污权的政府储备方案。为了应对排污权市场的新增需求，保障重大建设项目的排污指标，同时作为对排污权交易市场的良性调控，政府部门应当研究建立政府储备方案和配套政策，适时回收或回购市场中的排污权指标。通过政府排污权的收储在一定程度上调控当地的排污权交易市场，引导企业高效利用排污权，促进排污权交易市场的活跃性。

二是明确排污权权属概念。在指标初始分配时，将多年的年度总量指标具体分配到企业，使企业清晰未来环境保护对企业的要求，做到统筹考虑生命周期内污染减排问题，决定企业是通过交易还是通过污染治理方式实现控制目标。

三是建立和培育高效的交易机制。完善交易平台，打造公开透明的流通环境，为保证排污权交易的有效实施奠定基础。可以根据排污权购买量的大小，划分不同的交易场次，使需求量相近的企业在同一场次竞价交易，也可以允许需求量大的企业分批次购买。这样可以使企业之间的竞争更加公平，也可以改变需求量大的企业在排污权竞价交易中的竞争劣势。

四是整合衔接现有环境管理制度。为了充分反映市场上排污权的供求关系，可将新增总量指标的获取和排污权交易环节合并，前置于环评审批，使其真正发挥通过市场手段优化配置环境资源的作用。

3.3.3 加强排污权交易能力建设与监管体系

3.3.3.1 建立健全省排污交易管理机构，完善内部工作机制

研究制定省排污交易管理机构建设方案，明确职责定位、工作目标、运行机制与机构设置，加强基础能力建设。通过该机构对全省排污交易工作实施统一管理，保证排污交易工作的顺利有序开展，避免各地重复建设排污交易管理部门和管理平台以减少管理成本。省排污交易管理机构的主要职责应当主要包括：排污交易管理平台的运行和维护；承办排污权的登记、交易备案及划转业务、发布排污交易信息；汇总各地市试点污染物排放总量指标年度完成情况；建立排污权管理台帐，系统管理各试点地市企业排污权获得、转让、储存和总量指标完成等基本情况。

3.3.3.2 构建完备的排污交易监管与执法体系

建立透明、严格的监督执法体系，收集、验证及公布排放数据、排污权交易和监管信息是打造公平、公正的排污交易市场秩序，保障排污交易系统发挥最大作用和确保总量控制目标得以实现的必要基础。

一是加强监测与监控配套措施。排污交易政策的实施必须配套精确、连续、完整的监测设备作为支撑，确保污染排放数据准确计量[6]。广东省的排污交易制度设计中应重点加强基础排放数据的监测、收集、校核的相关配套措施。建设总量控制系统，实现在监控平台和排污企业现场端实时显示和动态扣减允许排污量，并及时发出超量预警和警报，对企业实施总量控制。

二是建立透明的信息公开制度。在排污权有偿使用和交易政策设计中充分利用信息公开制度，利用社会舆论压力以增强政策试点的执行力度。建议依托排污权交易管理信息系统，开发环境信息公开窗口，重点公开试点范围内的企业污染物排放指标、实际排放情况、管理部门执法检查以及社会公众反馈等内容，调动全社会力量加强监督。

三是实行清缴核查机制。结合排污许可管理中执行报告审核工作，对排污单位按年度总量削减任务，实行排污权核查及清算[7]。加强对排污权交易参与单位排污行为的执法监管，排污单位可选择通过技术改造或改善经营等手段减少排污量，如果年度实际排放量低于配额，则多余配额进一步核定结余排污权，可用于下一年度清算或交易转让；如果年度实际排放量超出配额，则需要通过交易市场购买相应指标，否则对于超总量排污行为按照相关法律规定落实处罚。