南京市工地扬尘防治政策研究

施嘉怡

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

前 言

2013年以来，为了改善大气环境质量、打赢蓝天保卫战，南京市工地扬尘污染防治抓源头、重治理，在国家“大气十条”的指引下从“五达标、一公示”逐步迈向“精细化管理”，取得了一定的成效。

1 南京市空气质量变化趋势

近年来，南京市空气质量总体有所提升。如图1所示，根据对2014～2018年1818 天有效样本的统计可知：南京市空气指数(AQI)由2014年的107降至2018年的82，污染级别逐渐降低，空气质量逐年好转。此外，总体优良天数大幅增加，空气质量的优良率由2014年的53%提升至2018年的68.8%，但距离80%的目标仍有较大差距[1]。

从可吸入颗粒物(PM10)与细颗粒物(PM2.5)浓度来看，二者均有明显下降趋势。如图2所示，可吸入颗粒物(PM10)年均浓度在2014年至2018年间逐年下降，从原先的123μg/m3下降至75μg/m3。细颗粒物(PM2.5)在2014年至2017年间呈下降趋势，从原先的74μg/m3下降到40μg/m3，但在2018年有回升趋势。总的来说，城市颗粒物污染持续改善。然从达标率来看依旧不如人意，截至2018年，PM2.5的年均值为43μg/m3，PM10年均值为75μg/m3。结合表1中南京市环境空气污染物基本项目浓度限值可知,二者分别超标0.23倍与0.07倍。

图1 南京市2014～2018空气质量状况统计及同期对比Fig.1 Air quality statistics of Nanjing in 2014～2018 and comparison of the same period

图2 南京市2014～2018年PM2.5与PM10浓度值变化Fig.2 PM2.5 and PM10 concentration changes in Nanjing from 2014 to 2018

表1 南京市环境空气污染物基本项目浓度限值Tab.1 Concentration limit of basic indexes of environmental air pollutants in Nanjing (μg/m3)

综上所述，在各方主体的共同努力下，南京市空气质量有了一定的提升。2014～2018年间，优良天数大幅增加，颗粒物PM2.5与PM10的浓度值逐年下降，但仍处于超标状态。可以说，南京市工地扬尘污染的治理已有成效显现，但形式依旧严峻。

2 调查点介绍

本文基于对南京市8个工地的实地调研。在调查点的选取方面，首先将整个南京市划分为三大片区，分别是城中(含栖霞区、鼓楼区、玄武区、建邺区、秦淮区和雨花台区)、城南(含江宁区、溧水区和高淳区)、城北(含六合区、浦口区和江北新区)三大块；其次将各项工程划分为点、线、面三种不同类型。“点”即是公共交通要段、十字路口一类的工程，如地铁站的修建；“线”即是主干道的工程，如道路修建；“面”即是大面积的工程，如小区、商业圈和公司等房建工程。在此基础上，笔者在城中、城南、城北三个片区分别选取点、线、面的工程各一个进行实地调研，具体分布如表2所示。

表2 南京市工地扬尘政策与管理调研点分布情况Tab.2 Dust policies and distribution of management investigation points in Nanjing

3 施工单位在扬尘防治过程中的挑战

根据《南京市建设工程施工现场管理办法》以及《南京市扬尘污染防治管理办法》的相关规定，笔者列举出了11条南京市工地扬尘防控的主要措施见表3。由8个工地从经济性、有效性和安全性3个方面对11条措施分别进行评分，从0分到12分，满意度依次递增。根据统计结果取其平均值，得到了南京市8个工地对扬尘管理措施的满意度评价图，见图3。

表3 南京市工地扬尘防控主要措施Tab.3 Main measures for dust control in construction sites of Nanjing

图3 南京市8个工地对扬尘管理措施满意度评价Fig.3 Satisfaction evaluation of dust management measures on 8 construction sites in Nanjing

如图3所示，满意度0分至4分为“不满意”，5分至8分为“适中”，9分至12分为“满意”。总体来说，南京市各工地对扬尘防控政策的有效性满意度较高，但一些措施在经济性和安全性方面存在问题，如绿网使用、智慧工地建设等措施成本投入过大，湿法作业在一些特殊情况下存在安全隐患等，这给施工单位带来了一系列挑战。

3.1 成本投入与回报不成正比

目前南京市各个工地在扬尘污染防治上投入的资金量都相当大，主要花费在绿网消耗、用水费用和设备引进3方面。

首先，目前使用的扁丝四针绿网极易破损，重复利用率低，致使成本投入直线上升。Y大道快速化改造工程的负责人王经理表示:“我们工地一星期大概使用60～80卷绿网，这只是在平时不拉不拽的情况下。那种四针绿网，用手拉个两回就烂了。一年下来，我们光在绿网上的投入就大概有200万元。”

其次，扬尘防治耗水量大。Y大道快速化改造工程的负责人王经理反映:“今年3月份开始，环保局要求我们这边24小时喷淋，用水量特别大，500米的快速道喷淋三段，每一段每天都需要喷洒120吨水，三段就是360吨水，4元一吨，我这个成本不得了。”

最后，控尘设备费用高昂。除雾炮、围挡喷淋、塔吊喷淋、洒水车等一些基础的控尘设备外，南京市各工地需安装智慧工地系统，这一整套设备价格高昂。雨花台区N项目负责人肖先生反映:“整个智慧工地系统，我们估计要投资150万元左右。”

那么如此高的成本投入是否也带来了相应的回报呢？答案是否定的。南京浦口R公寓项目负责人陈经理表示:“现在扬尘管控比以前严，有些成本对我们施工单位来讲压力还是蛮大的。推动的困难就在于投入没有收成，看不到收成啊。”何为“收成”呢？其实就是施工单位或者工人能够直接感受到的效益，比如工作环境的改善和经济收入。就工作环境这一点来看，扬尘管控做的好的工地对此并没有太强烈的感受，工人更在乎的还是经济效益。但工地负责人们普遍反映，目前南京市的扬尘防控工作并没有实质性的经济奖励，只有诸如“上红榜”“文明施工”一类的口头表扬。扬尘防控各项措施到位的工地会被列入红榜通报表扬，也可以获得优先被推荐为市、省级文明施工示范工地的机会。但这种奖励相对于施工单位几十万甚至几百万的投入来说实在是微不足道。江宁区F大厦项目负责人笑谈:“文明施工也是口头表扬，无非就是赚点名声，那个好处就是说我在我同学圈里面发个微信，大家一看，你们项目搞起来了，你们还不错，你们管理挺好的嘛，无非就这样。”这在一定程度上打击了施工单位做好扬尘防治工作的积极性。

3.2 施工进度滞后

很多施工单位表示在施工进度与扬尘管控上存在矛盾。如果环保过分严苛，有效施工时间就会缩短，导致工期延误，引起业主单位的不满；但如果环保做不到位，又会遭到环保局的处罚。浦口区R公寓项目就曾陷入这样的困境，“业主一逼我工期的时候，我压力就来了，扬尘管控做不好，环保局不同意。举个例子，我们每辆车每趟都要冲洗，那效率肯定慢呀，业主他要求你一天要出土一万方或两万方，我这一天只能出两千方啊。但是这方面呢，我们会跟业主做个沟通吧，这也确实是我们的压力所在”，其负责人陈经理如是说。除此之外，执法部门的频繁检查也是工期的一大阻力。以建邺区南京地铁2号线X工程为例，街道、渣土办和区扬尘办在一个月的时间内分别对其进行了多次检查，且时间间隔相当短，这使得施工单位疲于应付，也在一定程度上耽误了工期。

3.3 工人积极性受挫

在市政府严格的扬尘污染管控方式下，如出现大风天等特殊天气情况，工地一律禁止施工。但对于工人来说，自然是希望能少停工、多干活、多挣钱。江宁区F大厦项目负责人刘经理表示:“站在工人赚钱的角度，他恨不得一年365天除了节假日天天有事干。我自己统计了一下，去年因为天气的原因，我们工地一半的施工日期都达不到。” 建邺区Y大道快速化改造工程负责人王经理也表示:“工地三天两头停工，工人心里面也过不去……像我们工地，现在好多工人都走了，不愿意干了。”

3.4 施工安全难以保证

施工安全与扬尘管控的矛盾也是一大问题。建邺区Y大道快速化改造工程负责人王经理反映，2018年冬天，工地附近出过一次车祸，起因是喷淋的水流到地面结了冰。“冬天室外温度低，喷淋的水滴到地面上就容易结冰，那个人骑摩托车速度太快，一下子连撞了十几块围挡，差点掉进基坑里”,王经理如是说。南京浦口区R公寓项目的负责人陈经理也表示塔吊喷淋存在一定的安全隐患，“上面喷淋，下面电线这么多，确实有安全隐患，但是那没办法，它是整体联动的，我们只能错开施工，在塔吊的半径外施工，避免出现安全问题”。

4 南京市工地扬尘政策建议

建筑工程施工阶段的扬尘污染是城市主要大气污染问题之一[2]。

针对施工单位在扬尘防控工作中遇到的各种问题，笔者对南京施工扬尘政策与管理提出了几点建议。

4.1 改进扬尘污染防治的奖励手段

针对施工单位普遍反映的奖励措施不足的问题，笔者进行了详细的政策文件梳理。笔者发现，除社会荣誉外，南京市扬尘污染防治工作中另有两种常用的奖励手段——税收奖励与工时调整。现场扬尘防控各项措施到位的，符合差别化管理基本要求的，可以获得更多的有效施工时间并享受相应扬尘排污税的减征奖励。但这两项措施都属于隐性奖励。以税收减征为例，工地即使在各项现场检查和考核中表现优异，获得一定的扬尘排放量削减系数后减少了环境保护税的上交比例，其内心活动也只是“少交了多少钱”而不是“获得了多少奖励”。这两者之间差异极大，前者或许带有一种侥幸心理，而后者却是实实在在的成就感和满足感。从心理学来说，奖励之所以能够调动人的主观能动性从而显著提高工作效率，关键点在于员工内心的获得感，物质和精神层面的双重获得感能够在很大程度上调动人的积极性。因此，应变“隐性奖励”为“显性奖励”，将奖励“摆到明面上”来。

除此以外，奖励的力度也需加强。江宁区F大厦项目负责人笑谈:“硬件设施大家都满足，就是一些做得好的应该再奖励一下。比如说我比人家多投入了一百万，不是说非要政府补贴一百万，哪怕政府给前三名补贴个十万、二十万，好歹给人家看看，政府重视这个扬尘管控，让第四名到第十名冲一冲也去拿这个奖励。”只有力度到位，奖励才能成为导向目标，激发施工单位的积极性和创造性。

4.2 赋予建设单位选择扬尘控制方法的自主权

我国政府作为扬尘污染防治政策的制定者有其局限性，难以将各个工地的实际情况一一考虑在内。因此，工地在实际操作过程中会遇到各种各样的问题。如果主管部门在扬尘污染防治工作上采用目标达成制，比如明确规定工地在各个施工阶段PM值的合理范围，给出一套完整的扬尘防控建议但不强制其采纳，允许施工单位在一定范围内自主选择控制扬尘污染的方法，情况可能大不一样。各工地可以根据自身的实际情况选择不同的方式来应对扬尘污染，可以采用主管部门的建议，也可以有自己的创新。不论采取何种解决措施，只要达到控制扬尘的目标即可。这样，建设单位就拥有了更大的自主权。在工期工时与扬尘防控的矛盾上，建设单位可以巧妙地找到一个平衡点，既不过分耽误工期，又能做好扬尘防控。在安全问题上，建设单位可以自主探索安全有效的防尘方法。在绿网和水资源的消耗方面，建设单位能够根据实地的需要进行适当调整，避免出现无效的喷洒行为，在达成扬尘防治目标的基础上减少不必要的资源消耗。

4.3 加强执法部门之间的协同性

扬尘污染防治工作一般涉及到住房城乡建设、市容环境卫生、交通运输、国土资源等多个部门[3]。南京市的扬尘污染防治工作实行联合执法制度，由市扬尘办牵头，组织城管、环保、建委等成员单位执法力量，开展不定期联合检查，重点检查桩基、土方等施工工地。然而在实际执行过程中，有的地区依旧存在多头管理的现象。这使得建设单位疲于应付，一方面增加了工地应对检查的成本，耽误工期，另一方面也使得政府在环境方面的管理成本和收益呈现出不对等性，造成了环境管理资源的浪费，影响环境管理效率。因此，应严格执行联合执法制度，进一步加强执法部门之间的协同性，针对不同的情形开展联合执法。

(1)常规启动。根据工作实际，需要开展区域性的、重大的联合执法以及上级要求开展联合执法行动时，由区扬尘办确定联合执法的内容，联合住建、城管、交通等部门，拟定联合执法行动方案后组织实施。

(2)专项启动。一方面，针对扬尘防控工作中有难度的事项，比如裸土覆盖，扬尘办可以联合相关职能部门在全市开展专项联合治理行动；另一方面，如遇到突发事件或其他紧急事项需开展扬尘污染紧急管控的，由扬尘办及时拟定联合执法行动方案并组织实施。

各职能部门要加强协作联动，积极配合扬尘办开展联合执法工作，切实做到各司其职、各负其责，严肃查处违法违规行为。各有关执法单位要主动参与联合执法工作，认真履行执法程序，做到依法行政、文明执法。服从和服务于扬尘办的综合协调及管理，强化条与块之间的协作。同时，市扬尘办要加强督查通报，及时对联合执法工作情况进行分析通报，对联合执法行动中发现的问题要及时采取措施予以解决。对联合执法行动中存在参与不及时、违法查处不作为等现象的单位和个人进行通报。

4.4 建立政策跟踪反馈机制

南京市扬尘防控的一系列政策出台后，各施工单位在实际执行过程中遇到了诸多问题，但难以反馈给政策制定者。因此，应尽快建立政策跟踪反馈机制。首先，要实施政策动态化管理。每下达一个政策，应充分考虑包括施工单位、工人、居民在内的社会各界的声音，然后根据这些意见由研究机构对原有政策作出修正和补充。但修正和补充不是一次性的，还要根据实施的效果对其进行检验，检验的标准一方面看实施成效，另一方面看上述方面的建议，再根据检验的结果，决定是否还要进行修正和补充，以此反复，实行动态化管理。其次，要及时公开扬尘防控政策的反馈信息。各个群体在反馈信息时都有可能夹杂了自身利益，因此其提出的意见和建议可能大不相同，甚至相互矛盾。作为政策的决策者不能全盘接受，而要深思熟虑之后再做决定。最后，要理顺和拓宽扬尘防控政策的跟踪反馈渠道。作为政策制定者的环保部门，不应该坐在“家里”等信息送上门来，而应该积极地走出去，或是通过发放问卷等方式取得第一手资料，或是设立扬尘防控政策意见信箱听取更多的声音。

5 结 语

大气污染影响着人类的生存和发展，在全球范围内受到了高度重视。在国家“大气十条”的指引下，南京市扬尘防治工作稳步推进。国控点降尘量逐年下降，从2012年的6.92t/km2·月到2018年的4.18t/km2·月，整体下降了39.6%。但截至2018年，南京市PM2.5与PM10浓度的年均值仍处于超标状态。总的来说，南京市扬尘污染防治工作已有成效显现，但形式依然严峻。

在实地调查中，各施工单位反映了扬尘防治工作中的诸多问题，如成本投入过高、施工进度滞后、工人工时不足、施工安全难以保障等，结合南京市目前的扬尘政策与管理，笔者提出了一系列政策建议：1、改进奖励手段；2、赋予建设单位选择扬尘控制方法的自主权；3、加强执法部门之间的协同性；4、建立政策跟踪反馈机制。

笔者认为，扬尘污染防治工作不是政府单方面推进就足够的，它需要各施工单位的积极配合。因此，政府应实施政策动态化管理，更加关注工人和施工单位的声音，对现行政策进行不断的修正和补充，从而更好地面对新时代扬尘污染防治工作中的各类考验，为创造“强富美高”新南京发挥积极作用。