德州市三干流堤防标准化管理现状研究

唐慧慈

（德州市水利局，山东 德州 253000）

德州市境内徒骇河、马颊河、德惠新河统称为“三干流”，是全市防洪除涝骨干工程。境内河道总长388 km，堤防总长645 km，流域面积7 798 km2，沿河有干流桥、涵、闸400多座，大中型拦河闸20座，灌排涵闸200多座。

德州市三干流河道实行统一管理和分级管理相结合的原则，在省河道主管机关的组织协调下，由市河道主管机关统一管理，河道流经各县（市、区）河道主管机关负责对本区域内河段实施管理。在现行组织机构设置模式下，三干流河道堤防主要由15个县级基层河道管理段实施现场管理，具体负责管理范围内的河道、堤防及沿河水利工程的管理、保护和维修养护工作，并接受市水利局河道管理服务中心的业务指导。

1 德州市堤防管理工作实践

1.1 水管体制改革

按照《德州市水利工程管理体制改革实施意见》，德州市列入改革范畴的水管单位共73个，其中包括市直7个、县管66个，市级河道管理服务中心及15 个县管三干流河道基层管理段均纳入改革范畴，水管单位体制改革完成后，全部通过了验收，达到了预期效果。经过改革，水管单位在单位定性、机构设置、定岗定编、“两费”落实等方面基本完成了改革任务，建立了结构合理、职能清晰、权责明确、运转高效的管理体制，建立了管理科学、经营规范的运行机制，建立了较为完善的政策法律支撑体系。

1.2 水利工程管理绩效考核

2013 年以来，德州市全面加强绩效考核工作，市水利局印发《关于加强全市水利工程管理绩效考核工作的通知》，全市先后有8个水管单位被评定为省级水利工程管理单位、1 个水管单位被评定为国家级水利工程管理单位，其中三干流堤防管理单位陵城区马颊河张习桥管理段、陵城区德惠新河管理段、禹城市徒骇河管理段、平原县马颊河管理段被评定为省三级水利工程管理单位。2014 年，平原县马颊河管理段开展省级执法规范化管理单位创建工作，并顺利通过省级验收。绩效考核工作的开展，促进堤防管理从组织管理、安全管理、运行管理、经济管理等方面有了很大提高。

1.3 全面实施河长制

2017 年4 月，市委、市政府印发《德州市全面实行河长制实施方案》，全市河长制工作正式全面启动。年底，全市全面建立河长制，建立了市、县、乡、村四级河长组织体系，三干流纳入河长制管理，并列为省级河道。2018 年，三干流河道管理保护范围划定工作开展，公告了具体河段管理保护范围，埋设了界桩；同时，将划界数据成果纳入河湖长制管理信息系统电子地图，为规范涉河湖开发建设行为、强化河湖空间管控打下了坚实基础。2019 年开始，大力开展美丽河湖建设，按照“治理一条河道建一处水利风景区、建设一项水利设施建一处景观”的思路，打造了马颊河“清水走廊”。

1.4 实施《德州市河道管理办法》

2015 年1 月，德州市人民政府出台地方性规章《德州市河道管理办法》，标志着全市河道管理政策体系的进一步完善，也标志着全面深化水利管理改革迈出了关键性一步。《德州市河道管理办法》突出强调了河道保护理念，破除了传统河道管理重建设轻保护的观念，并详细阐述了保护河道的具体措施，为推进河道保护工作指明了方向；同时，具有鲜明的地方特色，在实际应用《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》的基础上，进一步细化了市县两级河道主管机关的具体职责，规范了涉河建设项目管理流程，充分体现了德州市对于本地河道管理工作的积极探索。

2 堤防管理存在的主要问题

2.1 工程设施

三干流为全市重要的防洪排涝河道，堤顶路属于防汛管理通道，近年来实施了多段堤顶路硬化工程，但目前仍未实现单侧通行，给管理带来不便；实施河道治理工程，对堤坡进行了局部整治，但大部分堤段不规整，同时规模化的草皮植护也难以实现；护堤林的营造具体由县级组织，由于历史遗留原因，部分土地已由乡镇或村集体进行使用，宜绿化区域未充分利用；由于工程基数大、维修养护经费有限，部分穿（跨）堤建筑物工程经过多年运行，设施严重老化、带病运行，很难发挥应有的效益；建筑物工程运行控制、巡查监管自动化、信息化、智能化程度低下，运行管理效率不高，与工程管理现代化发展要求差距较大。

2.2 安全管理

水行政管理、防汛管理是堤防工程安全管理的重要工作，近几年实施机构改革，涉及水利部门原有职能划转调整的既涉及水行政执法机制，也涉及防汛职能。德州市13 个县（市、区）水政执法队伍，目前只有4个县市予以保留，其他县（市、区）已调整为综合执法或农业农村执法；防汛管理方面，目前水利部门承担水旱灾害防御职能，防汛抗旱指挥部办公室调整设置在应急部门，在堤防工程管理中，实施具体河道水事违法行为查处和落实防汛责任制有关要求时，目前正在积极适应新形势的变化，但尚需进一步理顺、磨合。

2.3 运行管理

现有的堤防管理制度体系还不够完善，按照《山东省堤防工程运行管理规程》有关要求，仍需结合管理单位实际，研究制定包括工程管理人员岗位责任制、工程检查巡查制度、工程监测制度、维修养护制度、各类设备操作规程和检修制度在内的一整套操作性、适应性强的管理制度；同时，管理制度建设主动性不高，目前，各基层河道管理单位仅制定了部分基本的管理制度，对于已有管理制度的及时更新、按照标准化的要求探索制定适合本单位发展的制度等方面缺乏一定的主动性。

2.4 管理保障

德州市现行堤防管理模式下，各县（市、区）对各自境内河段进行属地管理，在岗人员中，本科、专科学历人员较少，大部分为专科以下学历，而且多数河道管理单位工作条件艰苦、待遇低，很难留住人才，进一步加剧了专业管理力量的流失；三干流各基层河道管理段基本支出经费和工程维修养护经费基本来自财政拨付，多年来中央、省、市各级均无固定的专项资金用于堤防工程维修养护，该项维修养护经费多由当地县级政府承担，由于地方经济欠发达，财政压力大，导致经费严重不足。

3 对策建议

3.1 加强堤防工程生态化建设

2019 年11 月，德州市人民政府出台《关于全面建立林长制的实施意见》，全市将以重要河流、骨干道路生态防护林带为主线，以重点生态保护区绿化、村镇绿化、河湖湿地修复为重点，做到应绿尽绿，三干流河道纳入林长制管理，大力实施生态廊道绿化工程，立足水土保持、水源涵养、水质改善为主要功能，实施防护林、风景林、经济林等多林种、多树种合理配置，突出生态效益兼具经济效益，建设绿树掩映、林水相依的景观休闲长廊；按照《山东省河湖管护规定》及美丽河湖建设有关要求，研究确定河道堤防、护堤地等地段绿化范围、绿化品种，因地制宜，科学规划，加大与沿线县市区协调力度，全力推动绿化工作开展；按照“生态性、景观性、自然性和多样性”的原则，不断加大水利景观区创建力度，打造秀美水岸线，在确保河道行洪除涝安全的前提下，将河道两岸堤防打造成滨水景观长廊、休闲长廊，彰显德州水文化魅力，不断丰富城市文化内涵。

3.2 进一步完善河湖长效管护机制

健全完善河湖长效管护责任体系，按照分级管理和属地管理原则，层层落实管护任务，进一步深化管理体制改革，2020年4月，德州市夏津县人民政府印发《夏津县深化水利体制改革实施方案》，进一步明确了政府主体责任、行业部门监管责任和运行单位的管理责任，探索实现职责下放、机构整合、人员下沉、效能提升的管理机制，积极打造水利行业强监管的“夏津模式”；强化日常管护人员和经费落实，全面落实各级河湖河管员队伍，同时抓好河湖管护专项经费落实，按照山东省人民政府办公厅《关于水利工程管理体制改革的实施意见》（鲁政办发〔2004〕18号）有关要求，明确经费落实渠道，列入本级财政预算，确保河湖日常检查、维修养护等工作全面落实；强化河湖综合执法，以县级综合执法机构为执法主体，强化日常执法检查，确保河湖违法问题得到及时有效解决，严厉打击涉河湖违法行为；采取多元化管护机制，引入市场机制，通过合同、委托等方式向社会购买公共服务，将堤内外坡整平加固、闸门养护、工程设施维护、堤顶道路及水域保洁、岸线绿化等管护任务交由市场主体承担，不断提升河湖管护水平。

3.3 提升管理标准化水平

堤防工程管理单位全面推行水利工程标准化管理，根据《山东省水利工程标准化管理验收评价办法》和《山东省堤防标准化管理评价标准》的要求开展管理评价工作；根据省级提供的指南及指导意见，结合工程的设计和实际情况，编制标准化管理手册、运行管理实施细则、操作规程手册等，报上级主管部门批准，并根据工程运用情况，适时进行修订，组织管理人员认真学习；结合工程具体情况和运行管理需要，依据《堤防工程安全评价导则》（SL/Z679）等技术标准，及时开展堤防工程变形监测（竖向位移观测、水平位移观测、表面变形观测等）、堤防隐患探测、安全评价等工作，依据检查、观测、安全检测和安全鉴定的结果编报维修方案（或设计文件），提高除险加固设计的针对性和有效性；强化技术人员与技术工人业务技能实训，各级应逐步实现规范化的年度培训，重点对闸门运行工、电工、土石维修工、档案管理员、水工监测工等岗位进行培训，提高堤防管理队伍的综合业务素质。

3.4 加强堤防信息化管理

探索建立水利工程标准化管理监督和服务平台，实现工程管理数据互联互通，确保工程管理有章可循、有据可查，实现工程运行“痕迹化”管理。2019年，水利部堤防技术研究中心开发建设了全国堤防水闸管理信息系统，德州市5 级以上堤防工程信息均已入库；为进一步加强和规范堤防运行管理、实现动态掌握工程管理状况，必须确保填报信息完整、及时更新，为远期逐步拓展为具有决策支持功能的堤防水闸运行管理应用平台提供翔实的基础数据。