部门间统计数据共享机制研究

冀 潜 李永娣 周 恒

（1.邓州市统计局，河南 邓州 474150；2.河南省统计科学研究所，河南 郑州 450008）

一、部门间统计数据共享的意义

依法开展的国家统计调查和部门统计调查取得的统计资料属于政府公共资源，应在部门间共享。2014年国务院办公厅下发的《转发国家统计局关于加强和完善部门统计工作意见的通知》（国办发〔2014〕60号）明确指出，一要建立统计信息共享机制。国家统计局将部门信息共享纳入部门统计调查项目审批或备案内容。数据生产和使用部门可以通过双方或多方协议的形式，依法明确信息共享的内容、方式、时限、渠道以及应承担的责任等。需要保密的，数据使用部门应当按照保密规定使用。对于数据生产部门未对外公开公布的数据，数据使用部门对外公开公布前，应当征得数据生产部门同意。二要加快构建统计信息共享数据库。按照物理分散、逻辑集中、统一管理、普遍共享的原则，建设和完善国家统计局和各部门的统计信息共享数据库，共享各部门已对外公布数据和可以在多部门间共享的其他数据。进一步建立健全统计信息共享数据库建设的技术标准，以及查询、交换和访问授权等信息共享方式的标准规范，为构建部门间统计信息共享数据库提供可靠技术保障。该文件是开展部门间统计数据共享的依据。2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），系统部署大数据发展工作，是部门间统计数据共享的指导性文件。《纲要》部署了三个方面的任务，其中最主要的任务是加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。

开展部门间统计数据共享，意义重大，主要体现在以下三个方面：

1.能减轻基层统计调查的负担

随着统计数据需求的增加，不同政府部门出于各自管理需要，设计调查项目，对基层开展统计调查。由于目的不同，标准不统一，指标的口径、范围和计算方法不尽相同，造成不少统计调查内容既繁杂混乱又相似重复，增加了基层负担，导致调查对象的配合程度日益降低。通过部门间数据共享，利用现有的部门行政记录进行提取和分析，能够最大程度地减轻基层负担，避免调查对象受重复、相似调查的困扰。

2.能提高源头数据质量，规范部门统计管理

就统计部门而言，部门间统计数据共享有两个方面的好处。一是有效提高源头数据质量。一方面，政府部门的行政记录是各职能部门出于行政管理和业务需要的目的，对特定对象进行的调查登记。由于部门行政记录涉及范围广、更新慢，导致一些行政记录不能准确反映特定对象的实际情况。另一方面，政府统计往往是从宏观经济社会管理层面设置调查项目，缺乏微观直接运用的统计基础。因此，调查对象很可能难以充分理解统计指标的内涵，从而导致统计数据填报上的不确定，进而影响源头数据质量。部门数据共享可以通过各个部门之间数据交换来相互印证、相互对比，对于规范数据采集来源、采集过程以及发布口径十分有效，可以通过这种方式防止漏报、错报、瞒报等统计违法行为的发生，保证统计数据的真实可靠，从源头上提高统计数据质量。二是通过部门间统计数据共享，强化了对部门统计的规范管理，充分发挥了部门统计的作用，可以实现政府统计部门由“从事统计”向“管理统计”、由“生产数据”到“生成数据”的职能转变。

3.能有效防止“数出多门”现象

就政府其他部门而言，部门间统计数据共享有效防止了“数出多门”现象的发生，提高了政府统计数据的公信力，也为强化部门管理、政府治理提供了详实的资料。例如要对二套房以上家庭户征收房地产税，某人在河南、海南、广东各有一套房子，分别在自己妻子、未成年孩子名下，通过三地房权登记信息、公安户口信息比对，就能准确找到纳税依据，有效杜绝偷税、逃税行为的发生。

当前已经进入大数据时代，大数据技术为部门数据共享营造了新的环境。大数据具有的全方位用户画像、智能AI技术、海量数据资源、高价值流量等特征，使部门统计制度更为标准化、规范化、具体化。通过对部门统计制度标准的设计，可以使数据采集更加规范，简化数据采集流程，减少重复调查，进而从源头上控制部门统计数据质量。大数据丰富了数据来源，使统计工作从调查统计的数据采集方式升级为抓取数据和分析数据。在此背景下，部门统计应顺应历史发展的步伐，尽可能减少非必要的统计调查，运用现有技术手段，打破部门间“信息孤岛”和行业壁垒，共享部门统计数据，充分挖掘部门现有统计数据的价值，由生产数据逐步向分析数据转变。可以说，大数据为部门间数据共享奠定了基础、创造了条件。

二、文献综述

朱如江和汤金星（2009）提出：随着我国社会主义市场经济的建立和完善，社会对统计信息需求不断扩大，政府统计必须由独立操作型向综合管理型过渡。这一转变，是国家到地方的政府统计上下联动、共同努力的结果。各级要重新划分政府统计和部门统计的工作职责，加强对部门统计工作的管理，积极做好政府统计和部门统计信息共享工作。吴婧（2019）建议：一是要构建微观数据共享机制。制定微观数据共享的相关规定，明确微观统计数据的使用人、使用方式、使用场合以及违反合约受到的法律责任。二是要提高统计数据共享的多样性。如今，我国的数据共享形式通常为静态图表或直观数据，形式过于单一，有时无法满足数据使用者的需求。而国外的数据统计机构则在数据表现形式上注重数据共享的多样性，利用可视化统计、TableBuilder等互动式数据分析工具提供数据共享服务。阮圣健（2017）以浙江省为例提出：内容上，按照省政府制定的部门共享数据资源目录，结合统计部门的业务需求，进一步明确需要部门提供的数据；方式上，借助省政府公共数据共享交换平台，做好统计部门数据管理系统与数据交换平台的技术对接，实现部门统计数据的及时共享交换；机制保障上，借助省政府的数据资源归集考核通报机制，加强对各部门的约束力，提高部门统计数据的质量和报送时效。陈泓和谭鹏成（2017）提出：为了保证数据能够共享共用，共享机制下的采集方式流程应尽可能简单明了，采集的指标内容应尽可能直接易得。“大统计”思维下的数据共享，使政府统计管理职能逐步由“从事统计”向“管理统计”转变，由部门信息“自留地”变为政府资源“集体田”，进而提升政府统计服务效能。肖洪辉（2016）提出：统计管理是一项专业性、技术性都很强，且精益求精的工作，统计部门要及时学习互联网、物联网、大数据、云计算等现代先进的数据技术，并尽快运用到统计管理工作中去。王华莹和徐晓音（2011）提出：统计信息共享是以最大限度发挥统计信息资源的经济和社会价值为目标，应用现代信息技术，实现统计信息跨行业、跨部门、跨单位的广泛应用乃至被全社会利用。要达到这一目标，一要建立信息共享网络、扩大联网直报范围，二要统一统计的计算机处理程序，三要加快统计数据库的建设。顾建亚和章迪平（2019）提出：构建跨部门统计协同模式的基本思路，一是明确跨部门协同的内涵、功能与适用范围，二是发挥各级统计局在跨部门协同中的主导作用，三是创新完善协同运作机制，包括信息互通机制、资源共享机制、优化协同机制、互动交流机制、监督问责机制。

上述研究，从不同方面对部门间统计数据共享的方式、方法、机制等进行了有益的探索，但也存在着明显的不足，主要表现在三个方面：一是没有将数据共享划分为综合数据共享和基层数据共享两个阶段来进行研究。不同阶段有不同的工作难点和重点，划分之后工作思路才会更加清晰，采取的对策措施才会有更强的针对性，才能推动共享工作扎实开展，并行稳致远。二是没有明确提出将统一统计部门和其他部门所有统计报表制度作为数据共享的先决条件。如果报表制度不统一，那么统计指标的涵义、上报范围、上报时间、计算口径势必难以统一，统计数据就难以实现真正的共享。三是没有提出地方先行试点、最后全国统一共享的工作思路。前述研究基本上是站在一个地方或部门的角度来考虑问题，缺乏由点到面、循序渐进的思路，缺乏“全国一盘棋”的视野。这些不足，正是本研究要着力克服解决的。

三、部门间统计数据共享的有益探索

近年来，全国各级政府统计部门对部门间统计数据共享进行了积极探索，取得了一些有益的经验。

2013年，杭州市统计局积极探索建立部门基本单位名录库共享机制和数据资料共享机制。通过建立部门基本单位名录库共享机制，保障了杭州市统计局与相关部门之间沟通协调的畅通，理顺了数据来源途径，使杭州市统计局能及时将各部门分散的、不完整的信息汇集起来，大大加快了全市单位名录库的更新频率，提高了全市名录库更新维护的质量。同时，通过部门间的信息交换共享平台，极大地增加了统计数据库的数据容量，提升了统计调查数据在区域经济监测方面的覆盖范围，拓展了统计调查数据服务区域经济发展的功能。

2015年，四川省统计局积极部署建设部门间统计数据共享平台并推进共享机制的建设。一是着力构建部门统计一套表制度。收集相关部门所生产的行业统计数据及其对统计部门数据需求情况，并根据需求情况构建部门统计一套表，形成科学规范的部门综合统计报表制度。二是着力推动基本单位名录库系统升级。进一步整合职能管理部门的行政记录，建立一套全面、准确、及时、共享的基本单位名录库，准确反映四川省单位总量、规模、结构、分布信息。三是着力构建信息共享软件平台。建立健全部门信息共享平台技术标准，以及查询、交换和访问授权等信息共享技术规范，搭建政府综合统计数据共享平台，实现部门间信息的共建共享。

2016年，河南省人民政府办公厅转发了由省工商局、发展改革委等五家单位联合印发的《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的实施意见》，明确提出要推进部门间信息共享互认：各级企业登记机关、人社部门和统计部门要按照相关要求尽快改造升级各相关业务信息系统，以统一代码为标识接入河南省企业信用信息公示监管警示系统，推动企业基本登记信息和相关信用信息共享和应用。为落实《意见》要求，自2017年开始，河南省统计局在河南省工商管理局（现河南省市场监督管理局）机房中放置前置机获取企业登记、变更、注销信息用于名录库维护。从近几年运行情况看，成效明显，河南省统计名录库维护从原来的部门数据季度更新发展到现在的实时更新，大大提高了名录库维护的时效性。

2021年，宁夏回族自治区统计局将部门统计数据共建共享做为重大项目来推进。推进过程中，一是坚持精品意识，使平台系统符合统计信息化安全等级保护等要求，确保系统运转和统计数据安全可靠。二是学习、借鉴国家一套表平台设计理念，加强统计元数据设计开发，增强平台系统开发运用的可持续性。三是保证采集、审核、报送、签章等数据处理过程的可追溯、可核查、可确认。四是把项目建设作为自治区部门一套表统计制度方法改革的重要载体，着力整合资源，努力减轻部门统计负担，提高统计行政效率。

在部门数据共享探索方面，截至目前做得最好的当属重庆市统计局。重庆市部门统计数据共享具有以下特征：一是建立和完善《重庆市部门综合统计报表制度》。重庆市建立了以市统计局牵头，各市级相关部门配合的联动机制，将以前由市统计局各专业对口收集整理的部门统计数据整合起来，开创性地建立《重庆市部门综合统计报表制度》，共涉及50多个部门，统一了各项统计指标的统计范围、计算方法、统计口径及填报目录，所有部门均在重庆市部门联网直报平台上报表，切实减轻部门报送的工作量，实现了一个部门一套表、一个部门一套数据，减少了部门与市统计局各专业之间的重复报送，大大提高了统计工作效率。二是运用大数据技术，通过Oracle数据库实现分布式管理。联网直报平台采用Oracle数据库，具备分布式处理能力，采用并行服务器模式，具有可用性强、扩展性强、数据安全性高、稳定性高等特点。整个联网直报平台由两部分组成。其一是各部门使用的报表报送平台，其二是市统计局各专业使用的数据审核处理平台。各部门可以使用“查询”“审核”“查看”“导入”“导出”等功能在部门数据报送平台上报送本部门的统计数据。市统计局各专业在数据审核处理平台上“共享”“查询”“审核”“导出”各部门报送的统计数据。三是专业用户在数据处理平台加工分析数据。专业用户可在该平台上查看权限范围内的所有部门表式及相关数据，通过添加审核条件来加强对部门数据的审核，通过添加汇总公式对部门数据进行横向比较和纵向分析。该数据平台的开发使用为深度挖掘和分析部门统计数据提供了基础保证。通过部门之间的数据共享，来相互印证、相互比对，反馈有疑问的部门数据进行重新核实，一定程度上提高了部门统计数据质量。重庆市统计局在推进部门间数据共享过程中积累了不少经验，但也出现了一些问题和困难：一是收集周期过长，数据时效性不强；二是统计指标变动频繁，共享数据质量不高；三是因工作人员流动性较大，部门共享机制不顺畅；四是部门数据共享范围有限。

除上述统计部门积极探索部门间数据共享外，还有不少地区政府统计部门也对数据共享进行了研究摸索。总体看，各级各地之间进度不一，共享程度不平衡，标准不统一，制度不完善，共享机制尚未真正彻底建立起来。

四、部门间统计数据共享的主要阻碍因素及基本遵循

（一）部门间统计数据共享的主要阻碍因素

1.部门利益造成信息壁垒。由于对信息资源的归属、采集、开发等的相关管理规则还不明确，造成了不少政府部门将政府信息资源的产权部门化，人为设置信息互联互通的壁垒，阻碍着政府统计数据的整合应用。一些政府部门为维护自身利益，不愿进行信息交换与应用，拖延信息资源共享。

2.法律法规建设滞后。我国在数据开放共享方面的法律法规和制度标准建设相对滞后，在共享开放的原则、数据格式、质量标准、可用性、可操作性等方面尚未做出详细规范，导致政府统计部门和其他部门之间出现共享开放能力不强、水平不高、质量不佳的问题。因数据开放共享引发的对个人隐私与数据安全的威胁是人们关注的焦点。当前，大数据应用所适用的隐私与数据安全保护方面的法规政策，大多数是沿用多年前的法规文件，很多内容已经不适应现代统计工作的需要。

3.缺乏统一的行业标准。各政府部门之间的管理内容以及职能基本上是相互独立的，在数据的采集上也是如此，交叉不多。不同部门会采取不同的数据采取方式，缺乏统一口径和标准，加剧了统计数据开发利用的难度，在信息交流和共享的时候设备资源难以兼容，加大了资源共享的难度。

4.部门领导对统计数据共享重视不够。受传统行政管理体制的限制，以及管理理念的约束，一些部门领导对现行的统计数据采集模式思维固化，缺乏现代意识，对统计数据共享认识不足。具体来说，受部门工作纪律、运行机制等条条框框的限制，无法形成对统计数据共享的正确认知，缺乏工作的积极性和主动性，有时甚至存在排斥心理。

（二）部门间统计数据共享的基本遵循

根据数据共享实践探索的经验教训以及理论探讨的成果，我们认为，实现部门间统计数据共享应遵循以下几个方面原则：

1.遵循物理分散、逻辑集中、统一管理、普遍共享的原则。由于历史原因，很多部门往往存在“N”个数据中心（数据源），呈现出多条业务线数据分散存储、分散运行的局面，若采用推倒重来的方式显然成本太高、阻力太大。因此，在保持现有数据中心职能不变的前提下，应维持当前数据物理存放位置和运行主体不变，充分利用各数据中心IT设施和人才资源，构建“1个数据交换管理平台+N个数据中心（数据源）”的数据架构。在此基础上，制定统一的数据管理规则，实现对数据的集中管理。

2.逐步建立统一的部门统计制度。各部门的统计标准要按照国家统计局的规定实施，为共享创造基础条件。统计数据共享要遵循先易后难的原则，即从综合数据做起，再逐步过渡到基层数据；综合数据从统计数据（经统计部门审批的报表数据）做起，再逐步过渡到部门其他数据。

3.各地统计部门在推进统计数据共享过程中，要注意加强与当地政府大数据管理部门的沟通衔接，充分利用其现有资源，为己所用。

4.国家统计局应选择条件成熟的地方先行试点，同时鼓励支持各地积极探索，大胆实践，积累统计数据共享的经验。各地在探索过程中，要积极主动向本地政府汇报，力争取得授权或委托，减少共享工作推进的难度。

5.部门间统计数据共享应达到的最终目标是建立起全国统一的、各部门共同使用的，以企业、机关事业单位、社会组织等法人单位基础信息为基点，以法人代码为唯一标识，由基本单位作为直报用户的网上直报平台和数据处理平台，从而实现一处平台，单位直报，多部门管理共享。具体操作时，关键要做到报送时间统一，一个单位有一个明确的报送责任人，各种数据报送工作统一在一个平台上进行。各级统计部门的相关职责应转变为：开展统计执法检查力度，加大处罚力度；提高统计管理水平，加强统计核算和数据发布工作。

五、部门间统计数据共享机制的建立途径

健全的统计数据共享机制有利于政府部门提高工作效率，促进科学决策，强化与企业之间的联系。共享是大势所趋，探索建立高效的统计数据共享机制已经成为各方共识。

1.加强顶层设计研究

建立和完善部门统计数据共享机制，需要从全局出发，加强组织领导，强化顶层设计研究，明确共享共建的目标、总体架构、建设内容、项目规划、任务分工和实施计划等。从方法制度建设、技术路径选择、联网直报平台搭建、数据质量控制、数据安全保障等方面统筹规划发展。综合考虑部门统计数据采集、传输、加工、审核、汇总、应用等多个环节，通过搭建部门统计数据联网直报平台，不断规范和完善统计数据管理手段，积极推进部门数据共享机制的建立和完善。

2.不断完善和丰富相关制度建设

政府部门开展工作，必须有完善的制度体系做保障。在统计数据共享平台建立过程中，建议国家统计局加强与立法部门的沟通，不断完善相关的法律法规，保证活动的合法性、规范性，减少开展过程中的阻力。国家统计局可以发挥自身优势，率先制定统计数据共享方面的部门规章制度。在制定规章制度时，首先要尊重统计数据信息的独立性，保证数据采集渠道的规范性，明确有关部门提供数据信息的义务。统计部门在工作中应该和其他部门就统计数据信息共享达成统一的协议，明确各自的权利和义务。在进行信息资源交换时要严禁非法牟利行为，打破部门间信息资源的壁垒，保证统计数据共享工作顺利开展。

3.强化人才资源建设机制

人才是各种活动开展的基础。统计数据共享平台建立过程中，应该加强有关方面人才的培养力度，为活动开展配备专业的管理人才。要积极组织工作人员参加相关讲座，以及计算机、互联网方面的培训活动。培训过程中，一定要强化工作人员在数据收集、处理以及开发利用方面的技能，使其熟练掌握计算机、互联网方面的操作技巧，从而保证共享活动中信息传输的正确性和稳定性。除此之外，还要加强工作人员思想道德及安全意识方面的教育，保证数据共享机制高效安全运行，避免出现泄密和安全问题。

4.建立健全问责机制和奖惩机制

统计数据共享工作中，要建立问责机制和奖励机制，提高分享的质量，提高工作人员在信息收集以及处理方面的积极性和责任感，避免出现各种信息事故，从而降低工作成本。建立奖惩机制，除了对优秀员工给予精神层面的奖励，还可以将其贡献纳入年终绩效考核当中，适当进行物质激励。