我国铁路行业生态环境保护法律法规及制度体系现状研究

曹宇静，苏艳玲，李耀增，李路夷

（1.中国铁道科学研究院集团有限公司 节能环保劳卫研究所，北京 100081；2.北京市新英才学校 优质初中学部，北京 101300）

0 引言

铁路作为我国最重要的交通运输方式之一，具有污染物排放少、运营成本低、能源消耗小、绿色低碳等显著优势。近年来我国铁路行业发展迅速，截至2020年末，全国铁路营业里程14.63万公里，其中高铁3.8万公里[1]。铁路行业在快速发展的同时，其对生态环境产生的影响也受到了日益广泛的关注，铁路施工期会对沿线生态、土壤、动植物、水体等产生影响，运营期产生的噪声、环境振动、污水、固体废物等影响，如果处理不好将对铁路绿色发展产生不良影响。

党的“十九大”以来，我国将生态文明建设提升到战略地位。铁路行业要实现绿色高质量发展，亟需解决好铁路建设、运营与环境保护之间的关系，不断提升铁路环境保护水平，引领交通行业高质量发展。经过近40年的探索和实践，铁路建设项目实现了从前期研究、勘察设计、施工验收、运营管理等全过程环境保护管理，铁路行业已建立了较为系统的环境保护法律法规和制度体系。

1 我国铁路行业生态环境保护法律法规体系

在我国，生态环境保护法律法规体系是实现我国生态环境保护工作的法律保障和重要依据，其主要由国家法律、行政法规和部门规章3个层级组成。目前，我国已基本建立成型适合我国铁路行业特征的生态环境保护法律法规体系，具体如下。

（1）法律方面，主要涵盖基本法、综合法、环境保护单行法及环保相关法等多个层面，其中基本法主要指《宪法》；综合法主要指《环境保护法》；环保单行法主要指水、大气、土壤、噪声、放射性等环境要素方面的《污染防治法》和涉及管理制度方面的法律，如《水土保持法》《环境影响评价法》；环境保护相关法主要包括《草原法》《森林法》《节约能源法》《文物保护法》《清洁生产促进法》《铁路法》等涉及铁路项目特点的法律。

（2）行政法规方面，主要涵盖环境影响评价、污染防治及敏感区防护等规范性文件，其中环境影响评价方面主要包括《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》等；污染防治方面主要包括《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》等；敏感区域防护方面主要包括《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《陆生野生动物保护实施条例》《野生植物保护条例》等。

（3）部门规章方面，主要是涵盖生态环境部、水利部等各部委局发布的环境保护法规或环境管理等方面的具体规定。生态环境部(原环境保护部)发布的部门规章主要包括：《建设项目环境影响评价分类管理名录》《环境影响评价公众参与办法》及其他涉及污染防治、环评、环保验收、排污许可等方面的一般性事项规定。水利部发布的部门规章主要包括：《铁路建设项目水土保持工作规定》《开发建设项目水土保持方案管理办法》《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》等涉及建设项目水土保持工作及防治措施的规定。

2 我国铁路生态环境保护制度体系

经过几十年的经验累积和不断探索，目前我国在生态环境保护方面已经制定了较为系统的制度体系。在上层大制度环境下，铁路行业已建立了涵盖前期规划、建设期、运营期等各阶段的环境影响评价制度、公众参与制度、环境监理制度、“三同时”制度、竣工环境保护验收制度等。

2.1 环境影响评价制度

我国的环境影响评价制度是在借鉴西方的相关经验并立足于我国国情的基础上建立的，其发展经历了3个重要的阶段：1973年首次提出环境影响评价的概念；1979年《环境保护法(试行)》的颁布是我国环境影响评价制度法制化的第一步；随后《建设项目环境保护管理办法》于1986年颁布，该管理办法对环境影响评价制度的权利、范围、责任及内容都作出了明确规定。

我国可追溯的铁路环境影响评价项目最早为20世纪的郑州至宝鸡铁路改扩建工程，在此之后我国铁路环境影响评价从无到有，从有到精，经过了几十年的发展。1994年原铁道部颁布了《铁路工程建设项目环境影响评价技术标准》，并出台了一系列铁路环评相关文件，使铁路环评向规范化方向发展[2]。铁路建设项目一般包括规划期、施工期和运营期3个阶段，其中施工期和运营期是环境影响评价重点关注的2个阶段。铁路项目环评主要内容以生态、噪声、环境振动、大气、水等环境要素为主，重点关注项目对环境敏感目标的影响。铁路建设项目环境影响评价可以起到源头预防的作用，一方面可以通过对铁路项目环境影响的分析、预测、评价，预测其在施工期和运营期产生的环境影响范围和程度，为铁路项目设计方案优化提供依据；另一方面可以在分析设计方案中已采取环保措施的基础上提出更加可行、有效、完善的环境保护措施，进而将铁路项目的负面生态环境影响降至最小。

2.2 “三同时”制度

“三同时”制度是最早在我国出台的一项环境管理制度。这项制度最初在1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中提出；1979年在《环境保护法(试行)》中做了更深层次的规定；1986年在《建设项目环境保护管理办法》中对“三同时”制度进行了更加细化、具体的规定；1998年《建设项目环境保护管理条例》颁布，其对“三同时”制度做了更进一步的规定，《建设项目环境保护管理办法》随之废止。“三同时”制度是我国环境保护和污染治理的关键性制度，坚持“预防为主、防治结合”的原则，要求环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，是源头治理与末端治理的结合，对我国铁路生态环境保护工作起到了关键性作用[3-5]。

铁路建设项目对“三同时”制度的贯彻应当重点关注以下方面：设计期应严格按照环评文件及批复要求设计环保措施；施工期认真贯彻落实设计文件中的环保措施，确保环保措施与主体工程同时施工；运营期严格按照环评文件及其批复核查环保措施是否与主体工程同时投产使用，确保环保措施与主体工程同步发挥环境保护功能。

2.3 公众参与制度

公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序，有效的公众参与可以对建设单位的环境决策、环境行为起到监督作用。我国在1989年颁布了《环境保护法》，规定一切单位和个人都有保护环境的义务，这为公众参与的发展和完善奠定了法律依据；2015年1月1日起新修订的《环境保护法》正式实施，其中专门增加了“第五章信息公开和公众参与”，对国务院环境保护主管部门、各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，重点排污单位，建设单位等应当依法公开的环境保护相关信息进行了规定，对公众依法享有的获取环境信息、参与和监督环境保护的权利进行了明确。新《环境保护法》的颁布实施从法律层面上保障了公众参与制度的实行。

2002年颁布的《环境影响评价法》对公众在环境影响评价中的基本权利有明确规定，为公众参与制度的实施提供具体依据，该法于2016年、2018年进行了重新修订，新修订的《环境影响评价法》中关于公众参与的内容和之前的基本一致。

《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006年发布)是我国第一项公众参与的规范性文件，该文件首次对环境影响评价公众参与进行了全面系统规定，对公众参与环境影响评价的具体范围、程序、方式和期限等进行了明确规定，该办法的实施畅通了公众参与环境保护的渠道、维护了公众合法的环境权益，虽然该办法目前已经废止，但其在我国环境影响评价公众参与工作中起到了极其重要的作用；随着经济社会的快速发展，人民环境保护意识的日益增强，公众参与面临新的形势和要求，2018年7月生态环境部重新修订发布了《环境影响评价公众参与办法》，更加明确规定了专项规划编制机关和建设单位是组织公众参与的主体，对公众参与的真实性和结果负责，明确了公众参与的范围，规定了信息公开的方式，优化了公众参与的程序等。

在铁路建设项目中，公众参与对整个项目的决策实施起到了重要作用，具体表现为：通过公众参与可以收集公众对铁路建设项目的建议、意见，使公众的环保诉求有了表达的渠道，保障了公众的合法权益；公众参与有助于修改完善项目设计方案；公众参与能够有效协调矛盾，弥合分歧，化解冲突；公众参与能够有效降低项目实施过程中的环保投诉率。

2.4 环境监理制度

随着我国建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度的逐步完善，加强建设项目施工阶段的环境管理、逐步建立健全建设项目环境影响全过程管理已成为环境保护工作的重要方向。我国环境监理工作起步于20世纪90年代，经过多年探索，环境监理制度逐步建立并日趋完善，但到目前为止，我国在国家层面尚未确立环境监理制度的法律地位[6]。

2002年10月，原国家环境保护总局、原铁道部等6部委对“青藏铁路格尔木至拉萨段”等13项国家重点工程开展环境监理试点，要求建设单位必须委托具备相应资质的第三方单位，对工程环保措施实施情况进行监理[7]。按照国家有关部委的部署，青藏铁路建设总指挥部委托中国铁道科学研究院(以下简称“铁科院”)对青藏铁路施工期工程环保措施实施情况开展环境监理工作。由于青藏铁路建设在有“世界屋脊”“地球第三极”之称的青藏高原，生态环境极其脆弱敏感，一旦遭到破坏将难以修复甚至无法修复。在施工过程中保护好青藏高原独特脆弱的生态环境是环境保护工作的重中之重，铁科院在青藏铁路环境监理过程中全面贯彻了“预防为主、保护优先、开发与保护并重”的环保工作原则，创造性编制出一整套环境监理的规章制度，通过这一系列制度措施的落实，确保将青藏铁路施工过程对沿线区域生态环境的影响程度降到最低。这是在国内首次推行环境监理制度，这一制度的建立和良好的实施效果对其他铁路和建设项目施工期的环境管理工作具有重要的借鉴意义[8-9]，在青藏铁路格尔木至拉萨段环境监理试点项目的带动下，多个省级行政区开展了建设项目工程环境监理的探索和实践，我国建设项目环境监理工作进入迅速发展的新阶段[10]。

2.5 竣工环境保护验收制度

建设项目竣工环境保护验收制度是保障环境影响评价要求和“三同时”监督管理落实到位的制度性保障，是建设项目投入正式运行前环境管理方面最重要的一道制度性关口[11]。该制度主要以《环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》及《建设项目竣工环境保护验收管理办法》为法律依据。2017年8月公布的《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(以下简称《决定》)，自2017年10月1日起施行，《决定》增加了环保设施验收作假最高罚200万元规定。生态环境部2017年制定了《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》，其中明确规定了建设单位是建设项目竣工环境保护验收的责任主体、确保建设项目需要配套建设的环境保护设施与主体工程同时投产或使用，进一步强化了建设单位的主体责任。

我国铁路建设项目的竣工环境保护验收工作最早开始于20世纪90年代中期，从2001年开始，铁路建设项目竣工环境保护验收工作全面开展，逐步形成了完整的验收体系和验收调查方法，多条铁路建设项目通过环境保护行政主管部门组织的竣工环境保护验收[12]。2008年起，随着京津城际高速铁路的开通运营，我国高速铁路进入快速发展时代，原铁道部印发的《高速铁路环境保护、水土保持设施竣工验收工作细则》(铁计〔2012〕264号)规定，在建设项目开通前，增加环境保护和水土保持设施静动态验收环节，对促进竣工环境保护验收工作起到积极作用。

3 我国铁路行业生态环境保护法律法规和制度体系需完善的主要方面

在环境保护主管部门的指导监督、铁路行业主管部门的统筹管理及铁路行业内各系统各部门的积极配合下，铁路生态环境保护工作依靠技术进步和科技创新，加大环境监测和监督力度，生态环境保护和污染防治工作的体制机制不断完善，运输环境质量不断提高，铁路建设的环境管理工作日益加强。尽管铁路行业的生态环境保护工作已取得阶段性成果，但目前存在一些问题有待改进。

3.1 铁路生态环境保护系统性法律缺失

在铁路建设项目生态环境保护工作方面，我国现行的环保法律体系发挥了重大的作用，但总体看来也存在一些不足。一是立法分散，缺乏系统性考虑。我国关于铁路建设项目生态环境保护管理的立法分散于各层次的法定性文件中，如《环境保护法》《自然保护区条例》《铁路环境保护规定》《森林法》等，相关条款规定不集中，立法分散的问题使我国铁路行业生态环境保护缺少集中的法律体系，各立法条款之间难免出现重复甚至矛盾，可能导致实际操作中出现分歧，影响法律条款的适用性。二是针对性不强，相关内容可执行性较差。铁路建设项目生态环境保护工作的主要依据为《环境保护法》《铁路法》等国家法律，这些法律条款针对铁路生态环境保护并没有提出具体明确的要求，缺少切实有效的实施规章和管理办法；《铁路环境保护规定》等部门规章缺少针对性，应用效果一般。此外，其他法定性文件实施细则不明确，可操作性有待提高，亟需整合制定系统化、规范化的适用于铁路生态环境保护工作的法律法规，以解决铁路复杂的生态环境问题[13]。

3.2 铁路生态环境保护相关部门规章陈旧

与其他行业相比，铁路行业对生态环境保护的认识较早，铁路环境保护规章制定时间较早和集中，多为20世纪80年代至90年代发布的，当时工业发展以粗犷型开发为主，因而立法角度也多以污染物治理与控制为重点，主要措施为末端治理，立法理念、治理手段、监管模式等方面较陈旧，不能全面有效解决铁路环境问题，而自20世纪90年代之后，铁路部门少有新的规章发布，原有部门规章的修改也不及时。而铁路环境保护相关上层国家法律近年来不断修订更新，如2018年《环境影响评价法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《野生动物保护法》等环保相关法律进行了修订。部门规章是上层法律法规框架下的提炼和细化，其主要目标和核心价值应当与基本法保持一致。因此，铁路环保相关部门规章亟需根据修订更新后的相关上层法进行补充完善。

3.3 环境影响评价工作有待于进一步提升

尽管我国铁路建设项目环境影响评价制度已基本成熟，但在铁路项目环评制度推行的过程中，仍存在一些需要改进的地方，具体表现为以下方面。一是环境影响评价介入项目深度不足，对项目设计方案影响力度较小，铁路项目的前期选线选址不仅会影响后期施工工作量和难易程度，还会影响周边生态环境系统。目前来看，尽管铁路建设项目对生态环境影响的重视程度不断提高，前期勘察设计阶段会考虑环境要素的影响，但铁路项目选址选线仍会受传统线路方案和设计模式的影响，加之环评工作在铁路项目选址选线阶段开展的深度不足，导致环评工作对设计方案的影响力度较小，难以充分体现环境影响评价工作的真正价值。这方面，川藏铁路项目环评是一次很好的尝试，环评工作在选址、选线设计阶段介入，深入论证了不同线路方案对沿线生态环境的影响，将不良环境影响提前消除。二是规划环评与建设项目环评联动工作缺少具体实施方案。随着《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》和《“十三五”环境影响评价改革实施方案》《城际铁路网规划环境影响评价技术要点(试行)》等文件的相继印发，铁路行业规划环评管理日趋规范，规划环评的约束和指导作用也在不断加强，但目前在实际评价中，城际铁路网规划环评中部分专题评价仍有同等深度的内容交叉，无法充分体现规划环评对建设项目环评的指导作用，并且如何“简化”建设项目环评、从哪些方面列出“简化内容清单”、如何“加强论证”的具体实施方法还有待进一步研究和出台。

3.4 环境监理制度法律有待完善

从2002年原国家环境保护总局等6部委要求13项国家重点工程开展环境监理试点工作至今，环境监理工作经过了近20年的发展，国家、地方环境保护行政主管部门及相关部委为推动环境监理工作进行了大量的工作，交通部门、水利部门、铁路行业已率先建立了环境监理制度，多个省级行政区开展了建设项目工程环境监理的探索和实践，环境监理制度日趋完善。但是，目前尚未确立环境监理在国家层面的法律地位[7]，也缺乏部门规章制度规定对建设项目施工期的环境监理，环境监理制度建设不够完善。

4 对策及建议

4.1 修订完善铁路行业相关环境保护法律法规

我国地域辽阔，生态系统类型复杂多样，生态环境问题纷繁复杂，而铁路建设项目由于其线路长、工程量大、跨越区域广，其生态环境保护工作任务艰巨且复杂。既有的铁路环境保护法律大多颁布于20世纪80年代至90年代，当时我国铁路行业的规模、结构、布局、污染特点等与目前有很大不同，当时的立法理念、生态环境保护措施、环境监测手段、环境管理制度已经不能适应当前铁路生态环境保护形势，我国铁路环境保护法律亟待更新与完善。建议根据目前铁路行业生态环境保护现状，更新完善铁路行业环境立法，制定符合铁路行业特点、有针对性、操作性强的铁路环境保护法律，以更好地解决铁路生态环境保护问题，指导铁路生态环境保护事业发展。

4.2 健全我国铁路环境保护部门规章构建体系

2018年起全国人大对《环境影响评价法》等环保相关法律进行了修订，但铁路环境保护部门规章没有及时修订，现有的铁路环境保护部门规章体系难以适应上层环保相关法律要求。机构改革和职能转变后，铁路实行政企分开，国家铁路局作为铁路环境保护部门规章的制定者，可以结合目前国家生态环境保护工作的总体要求，综合近年来我国铁路建设和运营过程中积累的生态环境保护经验，根据目前铁路生态环境保护工作面临的形势和存在的问题，考虑未来我国铁路行业生态环境保护工作的发展方向，有的放矢，制定新形势下的铁路环境保护部门规章，促进铁路生态环境保护事业发展。

4.3 加强铁路行业环境影响评价工作顶层设计

当前我国正在大力推进生态文明体制改革，建立健全生态文明制度体系。2015年4月印发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要“树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。

目前生态环境部正在加速推进环评改革顶层设计，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”(以下简称“三线一单”)落地实施为抓手，构建完善全国生态环境分区管控体系。铁路作为国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，已成为我国最重要的交通运输方式之一。铁路行业在快速发展的同时，应更加注重高质量发展，需要从顶层设计上加强生态环境保护，在以后的铁路规划中，充分衔接各省市发布的“三线一单”成果，充分论证铁路规划与“三线一单”成果之间的协调性，从源头上避让生态保护红线，从措施上落实环境质量底线，从布局上满足资源利用上线，让我国铁路真正实现高质量发展，成为带动我国发展的“绿色名片”。

4.4 确立建设项目环境监理制度法律地位

“青藏铁路格尔木至拉萨段”环境监理试点项目为铁路工程建设期环境监理工作起到了很好的示范作用，通过施工期的环境监理工作保护了青藏高原特殊、脆弱、敏感的生态环境，保障了青藏高原作为我国生态安全屏障的地位。这一示范工程给予的重要启示，即加强铁路工程建设期的环境保护监管工作不仅能够解决施工期出现的环境问题，而且能够防患于未然，避免由于施工期环境保护不利而导致运营期出现更加严重的生态环境问题，也为铁路建设项目环境监理制度的引入奠定了良好的基础。

目前，国家尚未颁布环境监理相关法律，在现有环境法律制度体系之中，环境监理制度缺失，这不利于实现铁路生态环境保护工作的全过程管理。因此，亟需从法律层面确定环境监理制度的地位，实现铁路生态环境保护全过程管理。

5 结束语

我国铁路环境保护工作经过近40年的发展，已经建立了较为系统的环境保护法律法规和制度体系。党的“十九大”以来，我国将生态文明建设提升到战略地位，大力推进生态文明体制改革。铁路作为国民经济大动脉、国家重要的交通基础设施，应紧跟国家生态文明体制改革步伐。目前我国铁路环境保护在法律法规和制度体系构建方面还有待于进一步完善，需要从环境保护立法、部门规章体系、顶层设计等方面不断构建完善的法律法规和制度体系，以促进我国铁路行业的绿色高质量发展。