关于合资铁路委托运输管理的思考

张红

（中国铁路上海局集团有限公司 高级经济师，上海 200071）

0 引言

上个世纪九十年代以来，国铁与地方政府、企业和其他投资主体共同投资建设、经营铁路（简称“合资铁路”），作为改革开放中出现的新事物，如雨后春笋般在全国各地迅速发芽成长。合资铁路对于调动各方面积极性，广泛筹集建设资金，加快我国铁路发展发挥了重要作用。尤其是具有创新性和先进技术代表性的高速铁路，从成功试运行到成网服务于亿万普通百姓的日常出行，仅用了不到十年的时间。这一方面是合资铁路制度优势发挥的结果；另一方面，合资铁路建成后广泛采用的委托国铁运输管理模式（简称“委托运输管理模式”）同样起到了重要作用。据了解，除少数早期开通运营的普速合资铁路外，目前全国范围内95%以上的合资铁路项目采用的是委托运输管理模式。然而，近年来这一运输管理模式也面临着形势的较大变化，出现了一些亟待解决的问题，笔者试将关于这些问题的思考付诸笔端，以期为共同解决问题提供参考，为铁路事业的可持续发展尽微薄之力。受自身条件所限，本文收集引用的数据材料局限于中国铁路上海局集团公司（简称“上海局集团公司”）管域，以偏概全之处还请谅解。

1 上海局集团公司合资铁路委托运输管理的历程和现状

2005年，上海浦东铁路开通运营，首开委托运输管理模式先河，此后委托运输管理模式被合资铁路公司广为采用。至2019 年底，上海局集团公司共受托46 个合资铁路及市郊铁路（本文统称为“合资铁路”）项目的运输管理，总受托运输管理铁路营业里程7 243 km，其中高铁4 993 km。除早期开通运营的金温货线外，其他运营合资铁路采用的均为委托运输管理模式。2019 年，上海局集团公司委托运输服务收入占营业收入的12%左右；此外，上海局集团公司客运收入占营业收入的60%左右，大部分来源于担当开行的动车组列车，与实施委托运输管理的合资铁路具有一定的关联度（2020 年受疫情影响，数据波动较大）。

2 委托运输管理模式的利弊分析

2.1 优势分析

一是有利于优化资源配置、提高运输效率。大规模的铁路建设需要大量的合资铁路公司负责项目管理，另一方面，铁路运输涉及的专业多、运距长、站段单位分散，且具有集中调度指挥、整体联动的特点，大部分合资铁路公司自行配齐运输生产机构、人员、设备不经济，自行运输管理不利于整体资源的优化配置和运输效率的提高，不利于形成协同效应、提升整体效益，也不利于重点运输任务的统一部署调动。

二是有利于保障运输安全。合资铁路委托国铁运输管理，在统一调度指挥的同时，可直接复制、执行国铁的规章制度、文电等，基本能够统一技术和管理标准，消除接口不一致安全隐患，有利于国铁集中专业管理力量和大数据优势保障运输安全。万一发生铁路交通事故，能够以最高的效率调动多方资源实施救援，最大程度保障旅客货主的生命财产安全。

三是有利于提高经济效益。委托运输管理模式在集约设置运输管理机构、岗位的同时，国铁通过集中招标采购、统一争取能源费用大客户优惠价、全面推广升级更新设施设备等，能够进一步节省合资铁路公司的经营成本费用。通过运输成本费用、劳动生产率等指标分析，发现委托运输管理模式的整体经济效益明显优于单个合资铁路公司自行运输管理。

四是有利于合资铁路建成后即刻开通运营。长期的铁路运营管理中，国铁积累了丰富的铁路运输管理经验，专业、综合管理机构齐备，管理制度齐全，委托运输管理模式能够快速复制，确保合资铁路建成后即刻开通运营。结合合资铁路公司的体制机制优势，形成整体合力，实现铁路局（即国铁）、合资铁路公司双赢的目的[1]。

此外，有的合资铁路因长期亏损难以维持运营，委托运输管理模式能够充分发挥国铁在人力、设备、资金等方面的统筹协调优势，最大限度支撑合资铁路路网运营的完整性，提升整体社会效益。

2.2 弊端分析

作为铁路运输管理的一个模式，委托运输管理模式具有优势的同时，必然也存在弊端，主要体现在：

一是合资铁路公司自行开展经营管理活动空间相对有限，托管双方在各自经济效益等方面的目标追求有时难以频率一致，在收益分成、运输营业收入清算、成本支出等方面偶有分歧，激励约束机制尚待建立完善。

二是委托运输管理尚未完全市场化，国铁是否接受委托，还需顾及保开通、服务经济社会发展的大局，委托运输管理费用的利润、违约金尚未实际收取，与国铁担负的安全管理责任不对等，也不符合营利法人的属性。

三是运营初期亏损的合资铁路项目日渐增多，累计拖欠国铁委托运输管理费用数额巨大，已影响到国铁生产经营资金的正常周转以及安全生产经费的保障，债权累积的风险不断加大。

四是托管双方的沟通配合有待进一步加强。合资铁路公司及地方股东对委托运输管理的工作质量、知情权行使以及参与监督的要求都较高，而目前国铁受托运输管理的合资铁路体量巨大，管理任务繁忙，与其期望值存在差距，影响其对委托运输管理工作的理解、支持。

3 委托运输管理模式面临的形势变化

近十年里，铁路投融资体制改革不断深入，新建合资铁路项目从单一的国铁控股逐步转向国铁、地方政府、社会资本多方控股并存，城际铁路、市郊铁路等所有权、经营权进一步向地方政府和社会资本放开。2014 年至2019 年，长三角地区地方政府、社会资本控股合资铁路公司由1 家增加到9 家，且仍然呈快速增长趋势，其中杭绍台、杭义温两个高铁项目公司为民营资本控股。与此同时，江苏区域合资铁路公司已重组为地方政府控股，其他省（市）域合资铁路公司也在按照地方政府控股的目标推进重组整合。上述合资铁路公司未达到国铁控股标准（有的国铁没有任何出资），本文按铁路系统的口径统称为“非控股合资铁路公司”。非控股合资铁路公司数量不断增加，所属非控股合资铁路里程不断增长，呈超越国铁控股合资铁路之势。

这些变化应该说符合铁路投融资体制改革的预期。但另一方面，非控股合资铁路公司经营管理的决策主导权不在国铁，其对自行运输管理抱有更高期望值并跃跃欲试，对控股合资铁路现广泛采用的委托运输管理模式必将产生重要的影响，有必要进行深入的思考和研究。

4 对国铁的影响

4.1 增加国铁管理及决策难度

出于自身的利益诉求，非控股合资铁路公司是否采行委托运输管理模式、采行后是否改变为自行运输管理，具有不确定性。在委托内容、委托期限等方面也不同于控股合资铁路公司。在委托运输管理信息知情权及监督权行使方面，其要求获取的信息面、参与程度高于控股合资铁路公司。非控股合资铁路委托运输管理合同协商、协调难度加大，有的经历多轮沟通会商，至开通运营之日仍难以完全达成一致，双方的权责得不到具体明确的约定，增加了受托方的安全风险、资金风险及合规风险。

4.2 增加国铁营业收入风险

结合文初所述数据不难发现，非控股合资铁路公司若均不采用委托运输管理模式，并自行担当管内及跨局列车等，将对国铁营业收入造成较大影响。目前国铁投资的大部分合资铁路处于市场培育期，不具备盈利分红条件，再考虑未来现金流等因素影响，能够分得的利润非常有限，仅靠投资收益无法维持刚性支出。还有的合资铁路公司仍需国铁增资维持正常运营。实施委托运输管理，是国铁营业收入、利润的重要来源，也是国铁作为参股股东掌握非控股合资铁路经营成本的重要途径。

4.3 增加国铁用工风险

目前，合资铁路委托运输管理相关的用工，80%以上是与国铁建立的劳动关系，根据委托运输管理的铁路里程及设施设备数量，基本形成了相对稳定的用工额。非控股合资铁路公司若决定终止委托尤其是大面积终止委托时，除非国铁所属的站段单位、机关部门全部同步变更劳动关系，否则将造成大量的国铁用工无法“软着陆”而影响稳定。

4.4 增加国铁债权实现难度

国铁对非控股合资铁路公司的控制力较弱，对没有出资关系的公司则没有直接控制力。非控股合资铁路公司长期拖欠委托运输管理费用时，往往难以通过内部协调等方式解决问题。考虑到长期合作关系，通过中止（终止）履行、诉讼、仲裁途径解决问题需格外慎重，加大了国铁的债权实现难度。

5 国铁应对措施

面对工作形势变化带来的危机与风险，国铁需认真研判，积极应对，适新应变，更需着眼长期，未雨绸缪，从自身改革入手，深度挖潜提效，固本克难，力求行稳致远、互利共赢。

5.1 不断提升受托运输管理工作质量

强化受托管理意识，设身处地帮助合资铁路公司改善经营做大市场。加强运输市场调研，适应市场变化及时创新客流、货源组织方式，创新客货运输服务产品，科学制订列车开行方案和运价浮动方案。

学习对标国内外一流运输企业，研究评估人工智能、大数据、云计算、物联网等先进科学技术成果应用于铁路运输生产，跟踪、运用先进的铁路运输生产管理方法，科学优化受托运输管理机构设置、人员定编；研究制订受托运输服务人员调配机制，通过劳务外包、劳务派遣等灵活用工方式降低用工风险及用工成本，增加市场竞争优势。

科学压缩受托运输管理成本及大修、技术改造项目费用，完善费用支出程序，支持合资铁路公司参与项目方案制定、过程监督等；研究采用合同能源管理等先进的管理方法，及时升级更新节能设备，努力节约能源费用。会同委托方制订委托运输管理信息通报机制，相互及时通报委托运输管理重要信息。

5.2 形成公开透明的定价和激励机制

国铁受托运输管理的合资铁路包括部分上市公司所属的运营线路。按照上市监管的要求，委托运输管理应以合理成本费用加合理利润为依据，形成公允的关联交易定价。

预计合资铁路上市资产还将不断增加。为消除合资铁路公司对委托运输管理费用的疑虑，同时为落实国家有关政策文件精神，维护社会资本合法权益，国铁应结合上市公司关联交易定价监管要求，分线路等级、线路类型、运营阶段制订统一的受托运输管理服务收费标准，形成公开透明的委托运输管理费用定价机制。

与合资铁路公司协商制订委托运输管理激励约束机制，采用固定基本费加运量、收入、利润、设备状态评价等指标挂钩系数的方式，将委托运输管理费用与相关指标挂钩；对站车煤水电气、保洁、吸污等费用项目实行定额包干、节奖超罚[2]，进一步调动托管双方的积极性。

5.3 节流开源解决委托运输管理费用拖欠难题

国铁在努力服务于经济社会发展大局的同时，也应尊重市场规律，按照市场化方式受托合资铁路运输管理。结合合资铁路项目所处路网结构，预期客流（货源）及列车开行对数、运输收入、（长期）付费能力及付费担保情况等，根据自身资金承受能力，履行“三重一大”事项决策程序受托合资铁路项目的运输管理。

加强与合资铁路公司地方股东、债权人的沟通协商，推动合资铁路优质资产上市及资产证券化、重组整合、增资减债、债权融资等，解决委托运输管理费用紧缺难题；研究制订重组整合方案时，要兼顾重组后合资铁路委托运输管理费用支付问题的解决。借鉴铁路上市公司催收债权的方法，加强委托运输管理费用风险债权管理。

5.4 充分发挥委托运输管理合同的风险防范作用

不断研究细化合同条款，进一步明确托管双方的管理责任、安全责任、违约责任、资金支付及轧差清算方法等，争取合资铁路项目公司股东对委托运输管理费用支付提供担保。借力国铁集团与地方政府会晤机制，协调解决委托运输管理合同重要分歧事项。

争取在合资铁路建设期签署框架协议，事先约定明确委托运输管理重要事项，避免正式委托运输管理合同签订时迟迟难以达成一致。与合资铁路公司协商金融机构保函、其他法人保证、资产抵押等多种担保方式，增加付费保障系数。支持合资铁路公司依法依规行使经营管理权，获取资产收益，增进合资铁路公司、地方股东对国铁工作的理解支持。

6 结束语

合资铁路委托运输管理费用长期拖欠问题，是当前影响合资铁路委托运输管理模式可持续的重要问题。建议国家发展和改革委员会、地方政府、国铁集团负责新建合资铁路项目预可研、批复项目可研报告时，区分扶贫项目与普通项目，兼顾国民经济效益评价和财务效益评价，统筹项目立项建设时序。结合中长期经济增长预期和区域人口数量、项目所处路网区位等，深度研究新建铁路项目的技术方案、投资额、举债规模、设计行车速度、预留提速扩能条件以及站房规模等，力求项目综合效益最优，防止建成后长期运营亏损加重地方政府和国铁的债务负担。进一步落实项目运营亏损补贴方案，争取项目批复前落实补亏主体，签订补亏协议；推动、协调地方政府将合资铁路运营亏损补贴资金纳入年度财政支出预算，确保项目运营的可持续。