天水市农村人居环境多元治理对策

陈玲昌

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

农村人居环境整治是一项基础性、长期性、复杂性兼备的工作，中央高度重视，社会高度关注。在坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、加强农村治理创新理念之下，政府、市场和社会等多元主体应协作参与农村人居治理工作，最大限度激发各个主体的参与动力活力，从而形成农村人居环境治理新格局，全面提高农村人居环境治理科学化和规范化水平，不断营造良好的农村宜居宜业环境。

一、天水市农村人居环境整治基本现状

（一）全市农村生活污水处理情况

从市级层面上来看，市、县区分别编制了《天水市农村生活污水治理行动实施方案（2020-2025年）》及《县域农村生活污水治理专项规划》，梯次推进农村生活污水治理。强化河湖水环境源头治理，按照“查、测、溯、治”原则，排查各类入河排口2029个，全部完成溯源，初步确定入河排污口352个。完成秦州区豹子沟、麦积区东排洪渠2条城市建成区黑臭水体整治，新建改建污水管网208.594公里。天水市834条河流沟道、70座淤堤坝、3座水库和4个人工景观湖泊都设立了河湖长，建立了市县乡村四级河湖长管理体系。调整、划定县级以上集中式饮用水源保护区3处、乡镇集中式饮用水源保护区35处，建成日处理能力8万吨的成纪净水厂并投入运行改造，其中，5个城区污水处理厂达到一级A排放标准；麦积、秦安、甘谷、清水、张家川污水处理厂污泥干化工程全部建成投运；两区五县污水处理率分别达到95%和85%。目前，天水市2491个建制村开展农村黑臭水体全面排查，积极推进麦积区全国农村黑臭水体试点治理。从相关数据来看，天水市行政村中对生活污水进行处理的行政村比例为20.11%，并不太高。

（二）农村生活垃圾产生与处理情况

有关数据表明，天水市行政村进行生活垃圾处理的比例为90%。近年，围绕城乡垃圾政村“减量化、资源化、无害化”目标，积极探索垃圾专业化回收、社会化治理、资源化利用全产业链建设，探索推行“购买社会服务保洁模式、环境卫生巷长制、‘三筐一桶’垃圾分类处理”等管理模式，在一些社区、乡镇取得了很好的效果，但这种处理模式也有其明显的弊端：从生活垃圾处理方式来看，目前集中堆放的生活垃圾主要以直接填埋为主，所占比例为52%，实现资源化利用的比例仅为17%左右；从垃圾转运模式来看，呈现出明显的区域局限性，对经济条件的依赖性强，转运过程中也容易造成二次污染，同时对区域垃圾填埋场造成极大压力。在农村倡导绿色生产和绿色生活理念成为不可忽视的重要工作。

（三）农村“厕所革命”情况

发展乡村旅游、实现产业振兴，都需要进行真正的“厕所革命”。根据相关数据统计，天水市农村卫生厕所户数由2018年的7万户增加到2020年的24万户，卫生厕所普及率较低，仅为36.98%。大多采取化粪池方式，将废弃物一并收集处理。这种运营模式凸显出严重不足：一是这种改厕模式只注重厕所内部的“改”，而不关注厕所外的“治”；二是它立足于“点”，解决的是单一问题，治标不治本，农村普遍存在的下水管网治理难问题没有解决。

二、天水市农村人居环境多元治理存在的问题

（一）政府主体职责履行不到位

1.治理角色定位不准确。农村人居环境整治是“自上而下”的推动方式，站在农村人居环境整治第一线的是各级政府及其职能部门。但需要注意的是，政府及其职能部门是主导，并非是农村人居环境的主体。在实践中，由于定位模糊，一方面导致市场和农村居民的主体性没有发挥出来，没有调动其主体积极性；另一方面，基层政府在具体工作中存在越位和错位的问题，还存在行政命令一刀切的现象。

2.职责不清晰。作为农村人居环境治理工作的具体执行者，基层政府统筹参与政策制定、村庄规划、建设项目、后期管护等方方面面，在具体的治理工作过程中，规划局、农业农村局、旅游局、住建局、环保局等部门共同参与乡村的规划建设。但是在治理过程中，往往出现多部门同时负责同一项治理任务，承担同一项治理职能，从而导致机构职责交叉、职责不清晰的问题。在一些地区，一定程度上存在部门推诿扯皮、分管领导和稀泥的情况。仍有个别地方尚未按照中央确定的分工机制理顺本地工作机制。特别是农村人居环境整治设施运营机制缺失，习惯“一锤子买卖”，发动农民群众不够，“厕所改了不能用”“垃圾堆起没人运”，头痛医头、脚痛医脚，甚至“头痛医脚”现象较为严重，从长期看，破坏了本地区的农村人居环境，伤害了农民群众感情。

3.政策执行不到位。从近几年的实践来看，基层政府对农村人居环境整治工作重视程度还不够，只是满足于完成上级布置的任务。基层领导为了应对省市级考核，在治理工作中可能会更加关注容易出成绩的项目，而对国家制定的农村人居环境整治系列政策措施，没有给予积极响应并结合地方实际付诸实施，致使农村人居环境治理改善进展缓慢，出现治理工作形式化现象，重建设、轻运营，工作不实、不细，群众的满意度不高。

（二）社会主体参与治理不深入

1.村委会参与治理水平低。调研发现，农村村民委员会主要是配合乡镇政府进行人居环境宣传和引导工作，以及监督村内治理项目的实施。但是各个村委会执行力度不一，规范性差，其组织引领作用得不到全面发挥。有些村委会只是被动应付，对人居环境治理工作不理解，甚至抵触。农村人居环境治理工作是一项复杂、系统的工作，有些村干部也并不十分清楚，更不要说广大农民。同时，村委会在监督村内治理项目过程中，畏难情绪比较普遍。

2.农民作为农村治理环境的主体，参与积极性不高，参与渠道较少。受传统生活习惯影响，农民对人居环境整治的必要性认识不足，因此对政府推动人居环境整治的相关政策未能充分理解，严重缺乏责任意识和参与意识，游离于农村人居环境整治之外，农民在人居环境治理中的主体地位没有充分体现出来，导致环境治理工作进度较慢、效果不佳。与此同时，农村居民参与治理参与渠道单一。村民多是通过村委会组织参与治理，但是因为基层政府宣传工作不深入，这个渠道没有完全发挥应有的作用。调研发现，许多村委会只是单向对接基层政府完成治理任务，但是并没有向村民深入宣传相关政策，不能做到治理工作公开透明，群众对文化建设项目不了解、不热心，导致农民参与积极性不高和不配合相关工作的情况。大多数农村居民认为改善农村人居环境主要是参与村庄环境卫生整治，是搞好自家卫生的同时做好村庄清洁工作，对村庄的公益事业建设、建设文明建设参与较少。

3.社会组织参与治理程度低。在农村人居环境治理工作中，农村社会之外的社会组织参与程度很低，外部社会组织诸如环保、教育、科研院所等专业性组织严重缺乏参与，很少有专业性组织深入参与到农村人居环境治理工作全过程。一方面社会组织积极主动对接农村工作的积极性不够。相较于城市，农村开展同一项工作可能在客观条件上更要艰苦一些，遇到的各种阻力和困难要更大一些，出成果相对会更慢一些，导致很多社会组织参与农村治理的积极性低。另一方面社会组织参与平台也很欠缺。近年来在中央的支持和帮扶下，农村农业专业合作社获得了前所未有的大幅地建设和发展。同时，农村民办学校、幼儿园、敬老院和医院等民营企业组织也得到不同程度地发展。但是突出问题不少：虽然经济型社会组织发展较快，但存在规模小、专业化水平低的问题，数量和种类也偏少；民营企业社会组织发展缺乏坚实的基础，存在经费筹集困难、政策法规缺乏等问题。

（三）市场主体参与治理程度低

市场主体的参与对农村人居环境治理至关重要。对于政府而言，将具体建设项目承包给企业，进行有效资源配置，让专业人员解决专业问题，不仅能够大大减轻政府部门工作压力，而且可以使人居环境治理工作更加科学和规范，实现资源的优化配置。目前来看还存在问题：一是参与项目碎片化。参与农村人居环境治理的多是小微企业，其特点是以碎片化方式参与治理治理工作，企业运营能力不高，运营范围窄，参与率低，参与水平不高。二是企业参与积极性低。企业考虑更多的是项目营利情况，更关注能否获得较大经济利益，而多数农村人居环境治理项目需要长期资金投入，收益比较缓慢。

（四）多元主体合作协同治理水平低

1.冲突明显，政府与市场、政府与社会、市场与社会之间都有合作冲突。在政府与市场之间，企业因为资金、人员、技术、盈利等限制，在完成治理项目的目标和标准上，容易与政府发生冲突。企业等市场主体在农村的治理项目，很容易影响到部分村民利益，如占用村民土地来修建村民广场、选址安装路灯和修建公交车站，双方容易发生冲突。

2.农村多元治理委员会尚未形成。调研发现农村治理方式行政化倾向较为明显，基层政府负责制定治理实施方案，各项决策制定、项目治理资金使用方向、人居环境治理项目评估、治理全过程监督考核等各环节都仍然以政府为主，这导致各主体间缺少平等的沟通合作，产生农村人居环境整治质量监管缺位的问题。首先，县一级环保机构是最基层的环保部门，受各种条件所限，很难做到对农村环境进行有效监管。其次，市、县、乡从事环境保护工作的专业人员少，既没有充分利用相关的监测技术，更没有建立农村人居环境监测网络系统。同时，当前国家环境保护法律体系对何种行为应该处罚以及处罚的程度规定过于笼统，致使环保执行部门难以行使环境执法权。

三、天水市农村人居环境多元治理的对策

（一）健全完善行政体系，坚持政府有限主导

1.加强专项工作人员的专业培训，促使农民学习相关知识，不断提高基层政府的治理水平和能力。农村人居环境治理工作人员都是从各个职能部门抽调，缺少对这项工作的系统理解，在工作中容易头痛医头脚痛医脚，缺乏系统治理的理念和方法。农村人居环境治理是需要长期坚持的工作，专干培训既能弥补专业知识的不足，又能防止治理工作“一哄而上”转为“一哄而散”。

2.主动放权赋能，积极带动其他主体做好各自的治理事务，同时要充分发挥“掌舵”角色，合理分配资源，并做好监督指导工作。要依据中央文件精神，结合各地实际情况，因地制宜制定农村人居环境治理政策和实施方案。在此过程中，要拓宽各社会主体方便参与的渠道，通过参加听证会、座谈会，进行网络投票等，充分听取多方建议意见，充分尊重社会主体的治理意愿，确保治理工作既要符合宪法和相关法律法规的规定，又符合当地实际情况，还能够有效规范治理政策执行者，不断提高政策执行的效率。

3.建立全方位的监督考核机制。一方面要建立和完善政府内部监督考核机构，通过定期与不定期的考核方法，评估和监督政策的具体执行情况，从而有效督促相关人员及时规范自身行为，确保治理政策有序、治理行为有效。另一方面要拓宽外部监督渠道，建立监督举报专线，鼓励群众对治理政策执行不到位情况进行投诉和举报，从而倒逼执行人员与群众进行积极沟通、共同承担责任。以社会组织和媒体为政府和群众之间的桥梁，督促政府规范政策执行行为。

（二）完善参与机制，倡导市场积极介入

1.搭建信息平台，畅通企业参与的社会渠道。实现市场主体积极介入农村人居环境治理，并提供高质量的产品和服务。政府首先要为其搭建公平便利的平台，充分发挥互联网和大数据的技术支持作用，搭建农村人居环境治理网络化平台，将各级政府的相关政策法规、农村社会主体需求、人居环境规划项目、农村当前状况等系数纳入到平台，全面提高信息透明度，帮助市场主体深入参与农村人居环境治理项目。

2.加强政企互动，培育市场主体的公共精神。政府应制定激励政策，不断加大对市场主体的扶持力度。积极引导社会资本参与，鼓励地方政府和企业采取PPP模式打造农村人居环境整治项目，为相关企业争取优惠政策；会同慈善机构引导社会和企业通过捐资捐赠、回报家乡等方式参与农村人居环境整治，表扬一批有代表性的优秀企业和个人。注重物质激励与精神激励相结合，为市场主体提供各种税收优惠、拓宽企业融资渠道、评优选先进行嘉奖等多方面入手，培育优良的企业公共精神，鼓励企业积极参与，多做贡献。

（三）健全社会网络，引导社会主体精准参与

1.引导企业等社会组织参与。针对当前社会组织参与率较低的现状，政府应精准施策，积极对接，既要提供社会组织发展的优质资源，又要引导其对农村地区人居环境治理的关注度。一方面，政府可以根据治理目标，帮助社会组织制定发展规划，提供人才，培养组织成员；另一方面，政府还可以为社会组织提供合法性支持，明确其法律地位和权利义务。

2.引入社会资本参与。既要重视对农村治理设施的研发，因地制宜设计、制造相关设备，提高设备使用效率；又要通过各种渠道面向社会各界筹集款物，并直接与具体村庄对接工作，设计项目、引导规划，具体地参与到当地的农村人居环境建设当中。

3.引导环保组织进村。环保组织因为其特殊职责，不易与村民产生直接利益冲突，能够更好地与村民沟通交流。环保组织进庄进户宣传环保理念，从生产生活各个方面提高村民的环保意识，可协助村委会开展相关居民教育工作。

（四）强化自治能力，动员居民发挥主体作用

1.强化村委会的自治能力。村委会在农村人居环境治理中的重要性不言而喻，作为村民自治组织，村委会在农村社会中享有较高的权威，在治理农村人居环境的过程中发挥着引导和具体落实基层政府政策的作用。因此，基层政府一方面要赋予村委会相应的治理权力，不断提升其自主治理能力；另一方面还要加强与村委会的联系，掌握村委会干部的职责落实情况，既重视对村委会成员进行物质和精神的双重激励，又对其加强管理约束。重视引导和规范村委会在创新管理工作方法、做好政策宣传、项目实施、村务公开等多方面的工作，切实承担起人居环境治理主体责任，同时引导村民全过程参与项目规划、建设、管理和监督。

2.动员农村居民发挥主体参与作用。农民作为农村社会的主体，是农村人居环境治理成果的直接受益者，在治理过程中发挥着重要的主体作用。因此，农民有权利、也有义务参与到人居环境治理全过程。唤醒农民治理主体意识非常重要。一方面村委会要充分尊重和重视每位村民的参与权和决策权，要召开村民大会，动员每个家庭派出代表参与，做到政策宣传到户宣传到人；另一方面，动员村民自觉承担治理责任，积极参与人居环境治理项目，自觉参与到项目决策和监督工作中，自觉参与政府部门、村委会举办的关于人居环境治理的听证会、交流会，积极表达自身的合理治理诉求，为制定治理决策提出可行性建议，同时还要发挥监督落实的作用，监督政府具体政策的落实和企业承接项目的建设情况，充分发挥农村人居环境治理的主体作用。

（五）倡导主体平等，构建多元协作机制

1.厘清多元利益关系，健全利益均衡机制。不同利益主体代表着不同的利益诉求，多元主体协调合作要更为顺畅，就要厘清多元利益关系，最大程度满足农村人居环境治理中多元主体的正当、合理要求和利益，既要保障公共利益，又要约束个人不合理诉求，建立利益均衡机制。一是高度重视不同利益诉求，拓宽多主体利益表达的渠道，建立平等、公正、透明的利益表达平台，如互联网平台、座谈会、论证会、听证会等。二是优先保障公共利益目标的实现，约束个多元主体利益的最大化，确保农村人居环境治理不偏离公共性的轨道。与此同时，还要健全利益补偿机制，重视对利益受损方的物质补偿和精神激励。

2.建立治理委员会，完善对话合作机制。实现各主体的良性互动和多元联动，就要建立多元治理委员会，完善对话合作机制。在明确各主体相关职责的基础上，要实现分工合作，平等参与农村人居环境治理。政府要坚持做到有限主导，市场要充分激活和满足群众需求，社会组织要做好政府工作的好帮手，农民要充分认识到自己是农村人居环境治理工作的直接受益者，村委会要实现好村民自身自我教育自我服务的功能，通过评优选先等方式，引导农民养成绿色生产生活习惯，并使其根植于村民的日常生活和心理结构中。