政府职能叙事的转向与政府合作履职的兴起

郑家昊

(陕西师范大学 哲学与政府管理学院，陕西 西安 710119)

1 引言

自现代政府诞生以来，政府职能议题随着政府治理权的作用范围不断扩展而得到广泛关注，已经成为政治学和公共管理学共同关注的核心课题。既有的政府行政行为和制度的相关研究，几乎都可以纳入政府职能的研究范畴，因为它们在关注政府组织体系和运行机制的时候都或多或少地关涉“政府职能定位”和“政府职能履行”(或称“政府履职”)的问题。经过70余年的不懈探索，我国的政府职能研究在服务政府改革创新方面发挥了重要的理论阐释和指导作用，相关研究成果汇聚构成了富有中国特色的政府职能叙事话语。

历史地看，中国特色政府职能叙事话语的孕生与发展可以分为三个时期：(1)从1949年10月中华人民共和国成立至1978年12月党的十一届三中全会召开，是政府职能叙事话语的草创时期，主要是来自政治学领域的学者立足于中国社会主义革命和建设的需要，在国家职能的意义上对政府职能进行了初步的探索和规划。(2)从1978年12月至2012年11月党的十八大召开，是政府职能叙事话语的快速建构时期，来自政治学、经济学和行政学领域的学者围绕改革开放和社会主义现代化建设的需要，聚焦于政府经济职能的定位，对适应中国特色社会主义市场经济体制的政府职能转变进行了研究。(3)从2012年11月至今，是新时代中国特色政府叙事话语创新的关键时期，随着适应中国特色社会主义市场经济的政府职能体系基本确立，政府如何实现职能的问题成为更加棘手的课题，对“政府职能履行”的研究日益成为政府职能研究创新的重要方面。

总体上，政府叙事话语建构的前两个阶段的核心议题均紧扣“政府职能定位”，分别探讨了改革开放之前计划经济体制下的政府职能定位、改革开放之后从计划经济向市场经济转轨中的政府职能转变以及适应中国特色社会主义市场经济体制的政府职能定位。党的十八大以来，政府职能叙事话语进入创新关键期，随着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护的政府职能范围得以明晰，以“政府职能履行”来创新新时代中国特色政府职能叙事话语成为重要选择。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一[1]。“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥”是国家效能得到提升的重要体现。“政府作用更好发挥”本质上要求政府职能履行方式的有效创新和政府履职能力的全面提升，迫切需要来自对政府职能履行的专门化、系统性研究的理论支持。

基于此，笔者立足于新时代中国特色政府职能叙事话语创新，论证政府职能叙事从“职能定位”更新为“职能履行”的必然性，在政府改革的历史进程中寻觅和揭示政府职能履行创新，运用“治理生态—理论支持—技术赋能”视角对政府职能履行选择合作路径的原因进行分析。需要说明的是，以政府职能履行为中心创新新时代中国特色政府职能叙事话语是一项复杂的系统工程，因此对政府职能履行的理论确认需要学界同仁的共同努力。相较于解决问题而言，本项研究更意在提出问题，希望能够唤起更多学者对“政府职能履行”的关注和研究，进而为政府在“十四五”规划期间甚至是未来更长时期内更好发挥作用提供理论支持。

2 政府职能履行：新时代中国特色政府叙事话语的主题

众所周知，在政府改革创新的试验场，“政府职能”是一种总体性的客观存在。因此，理想的研究方式应当充分考虑到政府职能的“总体性存在”这一特性，兼顾到政府职能定位和政府职能履行的诸多方面及其内在联系。但是，从既有的研究来看，人们基于政府改革创新的需要，抑或受制于认知能力与分类研究习惯的影响，有意无意地会将职能定位和职能履行区分开来，通常会在政府职能定位或政府职能履行上做出突出某一方的选择，进而导致政府职能叙事核心主题的更新。

在既有的政府职能叙事的核心主题中，政府职能定位主要涉及政府应然职能的规划以及政府职能类型的转变，因此政府职能定位的研究主要承担着对政府应然职能的诠释以及对政府如何通过职能调试转变为应然职能的规划任务，核心问题是政府职能类型的转变。政府职能履行主要涉及政府职能的全面正确履行以及政府达成应然职能目标的机制、方式和模式的创新，所以政府职能履行的研究承担着对政府创新履行方式、机制和模式的规划，核心问题是政府履职方式的创新。

政府职能叙事的转向反映了现实的政府治理实践对政府职能创新所提出的要求，在政府职能范围基本确立之后，对政府职能履行的系统化研究是一种必然趋势。换而言之，伴随政府基本职能体系的确立和政府职能类型转变的完成，政府职能叙事的主题会逐渐从“政府职能定位”更新为“政府职能履行”。因为，就政府治理行动而言，政府职能类型转变为应然职能是政府全面正确履行职能的前提，在某种意义上决定着政府履职的创新方向。政府治理实践的现实诉求传递到学术研究的层面，促成了政府职能定位中的职能类型转变成为优先于政府职能履行的研究课题。当政府基本职能体系阶段性确立和政府职能类型转变任务基本完成，政府职能履行的问题就会获得人们的重视进而得到专门研究。

在我国社会主义革命、建设以及改革开放的初期，因为政府职能完善处于探索阶段，政府职能的应然状态不够明朗，政府实然的职能没有调试到应然职能的状态，政府职能类型转变的实践需求会迫使政府职能研究聚焦到政府职能定位上。进入新世纪，国内学者开始关注国外政府工具的研究进展，并将国外的政府工具研究引入中国政府治理场景[2]。这种引介习惯性地从政策执行和政策分析出发，认为政策工具与政府工具等概念虽然在学理上略有区别，但在实际运用之中没有明显的界限之分，可以被看成是国外研究经验的中国化尝试。

真正意义上从中国政府治理场景出发，对政府职能履行开展专门研究的文献最早出现在2012年。中国行政管理学会、南京大学、江苏省行政管理学会联合课题组发表了题为《政府履行职能方式的改革和创新》的研究报告，率先对政府职能履行方式的基本问题、国内现状、国外经验以及未来方向做出了探索[3]。受到这项研究的启发以及现实政府治理创新的要求，越来越多的研究者开始关注政府职能履行的议题，探讨了政府职能履行方式的关键议题或地方政府履行经济职能方式等问题。当前，中国政府职能叙事主题已经出现了从政府职能定位向政府职能履行的更新趋势。但是相较于政府职能类型转变的研究而言，政府职能履行的研究还是一种边缘性的话语，不足以对服务型政府建设中的政府履职创新提供足够的支持。

值得注意的是，相较于先发工业化国家和地区政府治理演进的“自然而然”的特征，我国政府治理创新是后发驱动的，更加依赖于前瞻性的自觉规划。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，对政府履职创新做出系统性规划更为必要、研究意义更为重大。一是政府职能履行是时代赋予的重要课题。党的十九大将国家治理体系和治理能力现代化作为新时代全面深化改革的总目标之一，党的十九届四中全会总结了党的十八届三中全会以来全面深化改革取得的丰硕成果，擘画了新时代全面深化改革的蓝图。全面提升政府履职能力是国家治理能力现代化的题中应有之意，是全面深化改革所要实现的重要目标之一。党的十九届五中全会将“政府作用更好发挥”纳入“国家治理效能得到提升”的重要方面。政府职能履行的现代化水平成为国家治理体系和治理能力现代化命题的最浓缩表达。二是政府职能范围确立后要求政府履职创新。经过40多年的改革探索，尤其是党的十八大以来生态环境保护职能被列入政府职能体系，我国政府职能的范围基本划定，未来的工作是进一步完善和优化经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能，创新职能履行方式，提高履职效能，建设人民满意的服务型政府。三是现实治理场景的政府履职创新行动需要理论确认。虽然人们长期将职能类型转变作为焦点予以关注，但是现实中的政府履职创新实践并不会因为没有得到关注而停止创新。“简政放权、放管结合、优化服务”改革，互联网、大数据、人工智能等技术的广泛应用，都在推动着政府职能履行的创新，并形成了实践创新引领理论创新的态势。因此，及时的理论研究是推进政府履职创新深化的重要支撑。

迄今为止，在英文文献中很难找到与政府职能履行(或政府履职)对应的语词，主要原因是：第一，英、美等国的政府职能研究的分析传统导致政府职能研究缺失整体性，没有建立起政府职能履行的专门议题；第二，受制于公共政策研究的路径依赖，英美学者注重在政策执行的意义上看政府职能履行，主要聚焦在政策工具、政府工具的研究上。所以，在某种程度上，政府职能履行是中国特有的概念或研究范畴。政府职能履行在本质上关涉政府组织构建与运作，特指政府履行法定职能的行动，既包括某一政府部门的职能履行，也包括不同政府部门间的职能履行。西方语境中的“政策工具”和“政府工具”属于政府履职方式的范畴，但并不是政府履职方式的全部。因为政策工具和政府工具基本上都是政府履行广义社会治理职能的技术或手段，而政府履职方式不仅包括政府履行社会治理职能的方式，还包括政府系统内的合作履职方式等重要内容。政府职能履行的研究是新时代中国特色政府职能叙事话语的全新主题。对政府职能履行进行持续的研究有助于揭示中国特色社会主义道路的奥秘、创新中国特色政府职能理论叙事话语、提升我国政府职能理论叙事话语的国际影响力。

3 探寻政府职能履行创新的路向

“对于政府的研究必须回应好‘两个政府’的问题——现实中客观存在的政府(客观的政府)和观念中人们认知的政府(主观的政府)……两个政府问题是深刻理解政府本质不能绕开的关键问题，分别涉及政府性质的客观表现与主观体现的方面。”[4]政府职能研究也应回应好“两个政府职能”的问题。政府职能叙事属于政府职能的主观体现，是对政府职能客观表现的认识。虽然学者们力争通过政府职能研究来科学地建构政府职能叙事话语，但是就当前政府职能叙事话语的主题和内容而言，并未能完全呈现政府职能的客观表现。比如，国内既有的政府职能理论叙事基本上都可以纳入职能类型转变范畴，忽略了对政府改革创新中蕴含的政府职能履行创新的研究。在政府改革的历史进程中寻觅政府职能履行创新具有重要的意义：一方面，可以矫正已有的中国特色政府职能叙事关于“政府职能履行”研究的缺失；另一方面，可以为新时代中国特色政府职能理论叙事中的“政府职能履行”研究奠定基础。

回望我国的行政改革历程，20世纪后期的改革主要集中在机构改革、职能转变方面。进入新世纪之后，机构改革和职能转变内容聚力于深化行政审批制度改革和优化政务服务方面。尤其是在2015年之后，新技术和新环境的变化赋予改革以“互联网+”“大数据+”“人工智能+”等面向，政府服务理念不断增强、履职效率极大提升，人们普遍感受到政务服务的便捷与高效。浏览学者们对这些变化开展研究的文献，可以发现他们主要是在职能定位的意义上探讨组织机构改革、行政审批改革、政务服务创新、服务型政府建设等内容，而忽视了对政府职能履行创新的专门研究。事实上，历次改革的系列创新举措在推进实施的过程中都包含着对创新政府履职的规划与设计。换言之，正当学者们徜徉于对政府职能定位以及具体改革实践的探讨时，政府职能履行创新悄然发生了。

政府职能履行的研究是一项复杂的系统性工程。因此，找准切入点和关键点、采取科学可行的策略，就成为政府职能履行研究首当其冲的课题。霍兰(John H.Holland)在对复杂适应系统展开研究时所采用的标定“标杆支点(lever points)”和追踪“积木(blocks)”的方法[5]34具有重要的启发性。标定“标杆支点”意在抓住核心环节，追踪“积木”就是找寻最基本的元素。这种方法转换为通俗的语言就是抓取政府职能履行的核心环节和追踪政府职能履行的特征元素，并对其展开理论阐释。

纵览我国的历次行政改革，行政审批改革始终居于最为关键的地位，是政府履行职能的重要方式。“政府职能履行的形式主要有行政审批、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政检查等，行政审批是最重要的一种形式，它是观察政府与市场、政府与社会关系的最重要窗口。”[6]行政审批改革是“行政改革最为显性的部分，因直接关涉政府与市场、政府与社会关系的调整和重塑，也是行政改革中最有影响、最受关注的部分”[7]。党的十八大以来，“行政审批制度改革是全面深化改革、行政体制改革和简政放权的重要组成部分，也是法治政府建设的重要内容，特别是政府依法全面履行行政职责的关键”[8]。因此，借鉴霍兰的方法，可以认为行政审批改革是政府职能履行的“核心环节”。在政府改革的历史进程中，需要以“行政审批改革”为主线来寻觅和揭示政府职能履行创新。

行政审批是政府部门为应对经济社会发展进程中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段，在预防危险、保障安全、分配稀缺资源、提高从业水平和提升市场主体抵御风险能力等方面发挥着积极作用[9]。我国的行政审批作为一项制度被确立下来发生在从计划经济向市场经济转轨的过程中，行政审批制度改革是改革开放逐渐走向深入、中国特色社会主义市场经济日益完善和政府优化社会管理、公共服务职能的必然要求。20世纪90年代后期，为了清理制约行政审批的各种障碍，深圳、厦门等改革开放前沿城市率先启动了行政审批制度的改革。2001年9月，国务院行政审批制度改革工作领导小组成立，行政审批制度改革在全国范围内推行。到2012年8月，国务院进行了六轮大规模的行政审批项目清理工作，共取消和调整了2 497项行政审批项目，占原有总数的69.3%[10]。党的十八大以后，行政审批制度改革进一步深化，实施权力清单、责任清单制度，将政府职能、法律依据、职责权限等内容以权力清单的形式向社会公开，截至2016年，全国31个省级政府部门均已公布权力清单[11]。不少地方积极探索建立“审批权力清单”和“负面清单”，积极推进审批流程再造和机制创新，有些地方甚至设立“行政审批局”来革新政府审批权的运行[12]。

在某种意义上，行政审批制度改革与政府职能转变是同一个问题，它们的区别也只在“形”与“质”的不同，行政审批制度改革是见诸于形的改革，政府职能转变是包含在行政审批制度改革背后的质的改变。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要组成，其直接结果首先体现在政府职能类型从管理向服务的转变，同时政府职能范围和性质的转变也促使政府职能履行相应地发生变化——政府在履职理念方面突出了服务意识与服务精神，政府职能履行的方式从分散转变为集中(如从分散审批到集中审批)。此外，在行政审批改革的过程中，政务服务中心(或称“行政服务中心”“政务大厅”)的产生与发展也为政府职能履行的合作路径形成提供了“界面”条件。

政务服务中心是在政府领导下由政府有关部门共同组成以行使行政审批和公共服务职能的行政机构[13]。建立政务服务中心、全面履行行政审批职能已经成为我国行政管理体制改革的重要制度安排[14]。我国的政务服务中心较早出现在广东和浙江。1995年10月深圳市成立外商投资服务中心，1999年初金华市设立市政府集中办事大厅，将以往分散办理的行政审批事项集中到一个地方、一个窗口，催生了集中审批、集合办公的政务服务模式。2004年7月1日施行的《行政许可法》对集中办理行政许可做了明确。2011年6月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化政务公开 加强政务服务的意见》，对行政审批制度的改革经验进行了全面总结并规划了未来行动，对政务服务中心的建设和发展做了系统规划。目前，各地政务服务中心的工作范围已经由集中进行行政审批延伸到政务公开、公共服务、社会管理、参政议政、行政投诉和公共资源交易等诸多方面[13]。各地政府部门积极推动政务服务中心建设，把行政审批、公共服务、便民服务和公共资源交易逐步纳入政务服务中心办理，加强政务公开力度，在实践中不断创新行政审批和政务服务的体制机制，省、市、县、乡联动的政务服务体系基本形成。

2015年，伴随着“互联网+”概念的提出，数字化应用与部门数据共享推动我国的政务服务迈入“互联网+政务服务”的新时代。自此开始，政务服务中心从注重发挥实体中心的作用走向开启网上服务平台建设的征程。2016年9月，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，总体部署“互联网+政务服务”的推进工作。从2017年开始，国务院办公厅连续印发了《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》《关于全国互联网政务服务平台检查情况的通报》《关于做好政府网站年度报表发布工作的通知》《关于印发进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》等文件，完善了“互联网+政务服务”的顶层设计，推动全国范围内政府门户网站的高质量发展。发展至今，全国一体化政务服务平台已经整体上线试运行，我国政务服务改革从集中审批迈入集成创新的阶段。政务服务中心的界面作用经由“互联网”得到了极大拓展，使得“不见面审批”成为可能，而且政务服务信息经由云端共享深化了政府合作履职的创新。

经过20多年的快速发展，行政审批制度改革的纵深推进和政务服务中心的迭代发展改变了政府分散化和碎片化的履职方式、创新了政府合作履职的方式。政府合作履职是行政审批改革和政务服务中心建设促成政府履职创新的集中体现，蕴含着合作治理的智慧，主要可以分为三种类型。第一，跨部门(组织)的合作履职，包括体制内合作履职和政府部门与社会组织间的合作履职两种形式。其中，体制内合作，即政府部门、机构之间的跨界合作，包括同一级别政府及其部门之间的横向合作、不同级别政府及其部门之间的纵向合作。各部门的服务整合和工作协同到政务服务中心后，实现了“1+1>2”的政府服务效果[13]。另外，根据法律法规的授权，一些社会组织得以进驻政务服务中心，政府部门与社会组织间的合作成为可能。政府部门需要引导和培育社会组织发展，并与社会组织展开合作，更好地为公众提供政务服务。第二，跨空间的合作履职。网络信息技术的发展缔造出一个与现实空间并行的虚拟空间。实体政务服务中心和政务服务网上平台分别从不同层面促成了政府协同化办公、深化与整合政务公开和服务供给职能。第三，跨地域的合作履职。“自然本来是浑然一体的。比如水，可能涉及水利、交通、矿产资源、渔业、环境生态和规划建设等各个方面，需要各行政主管部门的协同治理。”[14]另外，“各种经济、社会和人力资源在全国范围内不断地重组、流动和聚集，进而给以固定行政区划为管辖范围的各级地方政府带来了新的管理问题……作为负有公共服务职责的政府，应当适应市场经济的发展，在政府之间建立起新的协作机制”[15]315。政务服务中心的网络信息平台建设将异地就近办理事务变成了现实。

总体而言，以行政审批制度改革为“标杆支点”考量政府职能履行创新，可以发现：行政审批制度改革不仅助推政府职能类型实现了从管理到服务的转变，同时推动了政府合作履职对分散式履职的替代。尤其是在行政审批制度改革历程中政务服务中心的诞生和发展，为推进行政审批制度改革提供了组织和平台的集成优势，同时为政府合作履职提供了“界面”支持。政府合作履职是我国改革开放以来政府履职创新的集中体现，其独有的治理势能正在经由党政机构改革和新型信息网络技术的支持而得以充分发挥，助推着人民满意的服务型政府建设。

4 政府合作履职的兴起

如前文所述，改革开放以来，我国的行政审批制度改革在助推政府职能类型实现从管理到服务转变的同时，还极大地促进了政府合作履职的创新实践。从“治理生态—理论支持—技术赋能”视角审视，政府合作履职的出现具有必然性。

第一，社会治理生态高度复杂化的必然要求。现代政府从诞生那一刻开始，就被赋予了重要的使命——作为行使治理权的全权代表履行国家和社会治理职责，同时也面临着社会复杂性无限增长所带来的挑战。在政府主要掌握治理权的条件下，“政府治理所处环境的复杂性增长的无限性与政府规模扩张的有限性之间的矛盾是政府治理行动必须正视的基本矛盾”[16]。应当承认，现代政府通过履行控制导向的管理职能在应对低度复杂和低度不确定的工业社会及其治理诉求时，曾经表现出了很好的治理效果和治理效率。但是到了20世纪后期，经济社会危机频发，社会复杂性和不确定性陡增，主要掌握治理权的管理型政府遭遇治理失灵的问题和面临着空前的治理危机。也正是在这种情况下，全球各地的政府开始进行行政审批制度改革，目的就在于通过放权和赋权来实现治理权力的共享，以实质性地促进不同治理力量之间的合作协同。发展至今，全球范围内各个国家的治理实践虽然各有特色，却不约而同地突出了治理的合作方面，使得“合作治理”成为现代治理变革的一项重要共识[17]95。“合作”已经成为20世纪后期以来治理变革的神髓[18]。我国的行政审批制度改革也发生于社会复杂性和不确定性陡然增长的时期，为了破解复杂性条件下政府治理面临的基本矛盾，各级政府在推进服务型政府建设的同时，开展了改变分散式履职方式的积极尝试，并且借助政务服务中心的建设和运行，推动了政府跨组织、跨部门、跨地域多层次合作履职的创新实践。

第二，服务型政府理论的指导。我国的行政审批制度改革较早发生在20世纪90年代的改革开放前沿省市，后来作为地方成功的试验经验上升为国家治理方案。行政审批制度改革从2001年开始在全国推广，政务服务中心发挥集中审批功能在2004年得到法律确认。从发生的时间上来看，我国行政审批制度改革和政务服务中心建设虽晚于国外发达国家和地区，但展现出独有的治理优势与效能。区别于国外发达国家和地区，我国的行政审批制度改革和政务服务中心建设不止于改善行政审批服务，始终沿着合作、服务的方向坚定前行。事实上，我国能够独树一帜，实施服务导向的政府合作履职，主要是因为行政审批制度改革和政务服务中心建设得到了服务型政府理论的指导，与服务型政府建设完美融合到一起。

在学术界，服务型政府理论是在2000年提出的。同年，成都开启服务型政府建设试点，随后南京、上海等地制定了推进服务型政府建设的方案。服务型政府建设在2004年之后逐渐由地方试验成为国家战略，发展至今，建设人民满意的服务型政府已经成为我国政府转型的战略目标。服务型政府是作为超越西方国家控制导向的管理型政府的形态而存在的，服务型政府理论为行政审批制度改革和政务服务中心建设注入了服务的精神与理念、提供了及时的理论支持。行政审批制度改革和政务服务中心的建设与发展实质性推进了我国的服务型政府建设步伐，也为服务型政府建设过程中的政府履职创新提供了动力。把行政审批制度改革与创建服务型政府联系起来，也是行政改革这项综合性系统工程的需要。从创建服务型政府的视角出发，就可以切实地把行政审批制度改革引向深入，改革过程中取得的一切积极成就都可以积淀下来，成为构建服务型政府的重要因素。

第三，信息网络等新技术的赋能。20世纪后期以来，学者们敏锐地觉察到“社会大转型”的问题，发明了很多语词来表征新的社会形态，如“网络社会”“信息空间”“知识社会”等。这些语词都是学者们从不同视角出发研判社会变革、揭示新社会特征的积极尝试。虽然在表述上各有差异，却都承认社会正在日益复杂的现实，不同程度地预测或阐释了信息、知识与数据在未来治理中发挥的作用。“20世纪的后半期将以信息代替能量作为后工业社会生活的重要事实的时期而留在人们的记忆之中。”[19]2“社会治理在本质上是行政组织与其他行动主体在信息沟通、交换的基础上达成集体行动的过程。”[20]政府通过决策和控制对社会实行行之有效的管理，而这种决策和控制则是建立在政治系统对社会信息进行及时、准确收集、处理和运用的基础之上[21]183-199。从进入新世纪之后的社会治理来看，信息网络、人工智能等技术的广泛应用，助推了行政审批制度改革和政务服务中心的更新升级，为我国各级政府开展合作治理提供了技术支持。

早期行政审批制度改革的信息交互具有很强的局限性，政府组织通过对信息资源的垄断和控制维持着社会运行，但是政府组织间的责任边界阻碍了信息的互通。政务服务中心的实体平台虽然集中了具有审批权的行政部门开展政务服务，但是没能解决必要的合作信息在不同组织间高效共享的问题。随着信息网络技术的发展，行政审批制度改革涉及的公共信息经由互联网在云端得以共享，网上政务服务平台的广泛应用改变了信息的传统运行渠道和方向，重塑了一套服务于政府履职创新的合作信息系统。“合作信息系统以合作的需要为导向，充分考虑到了合作行动需要的各种可能性，是广谱的，能够在任何一种合作行动需要产生之时及时地提供信息资源的支持。”[22]政府充分运用信息网络技术的赋能，通过调查研究、智慧平台等获取了大量的感知数据，并通过对这些感知数据的高度编码和高度抽象，既实现了对复杂的数据形式和数据内容进行复杂性降维，又促成了有效治理知识和公共信息的形成及其在全国网上政务服务平台上的共享，彰显了政府在信息社会所具备的数字空间政府和用户友好型政府的形态。

5 结语

在政府职能范围基本确立和政府职能类型转变基本完成的情况下，政府职能叙事从“职能定位”转变为“职能履行”是必然的，在动态审视政府职能定位的同时，聚焦政府履职创新并开展积极研究具有重要的意义。回望我国的行政改革历程，政府合作履职是各级政府履职创新的集中体现，是在高度复杂的社会治理情势下行政审批制度改革、服务型政府建设和信息网络技术等因素共同促成的结果。加强对政府职能履行创新的研究和规划，将有助于政府合作履职发挥出应有的治理优势。一方面，推进行政审批制度改革和政务服务创新走向深入。政府合作履职要求消除阻碍合作的各种组织和制度边界、消除阻碍公共信息交换的机制，这必将推进政府组织机构的整合和政府组织结构的扁平化，提升公共决策的效率与公共信息的共享水平，推进行政审批制度改革高质量发展，促进政务服务中心发挥信息交换平台的治理优势。另一方面，推动服务型政府建设和促进国家治理现代化的实现。政府合作履职有助于彰显政府为人民服务的属性，实质性推动政府从管理向服务的转型，促进服务型政府建设战略目标的达成。同时，政府合作履职也将发挥示范效应，引领政府之外的治理力量参与到合作履职的历程中，进而推动国家治理体系和治理能力的现代化。