组织应变力：中国共产党成功应对重大风险的理论解释——以抗击新冠肺炎疫情为例

容 志

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

中国共产党是在应对风险挑战中不断发展壮大的百年大党。注重防范化解重大风险是中国共产党忧患意识的重要体现和制胜法宝。中国共产党始终能够团结带领全国人民有效应对国际与国内各方面的重大挑战，抵御重大风险，取得了一个又一个的重大胜利和人间奇迹。可以说，中国共产党的发展史就是一部不断攻坚克难、战胜风险挑战的历史。进入新时代以来，面对国际国内发生的深刻变化，党的十九大报告提出坚决打好防范化解重大风险攻坚战，推动社会主义现代化国家建设。新冠肺炎疫情是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，对全世界是一次严重危机和严峻考验。面对这场突发重大风险，中国共产党领导中国人民经过艰苦卓绝斗争取得了重大胜利，中国在世界主要经济体中率先实现经济正增长。这为我们探寻中国共产党为什么能够成功应对重大风险提供了现实案例。对此进行观察和分析，有助于我们更好理解中国共产党成功应对重大风险的体制因素和深层机制，也有助于进一步理解中国制度优势转化为治理效能的实践机理与理论逻辑。深入总结这些成功经验，形成理论化、系统化的知识体系，对于准确把握当前和今后面临的新情况、新问题、新挑战，提高重大风险的防控能力具有十分重要的意义和价值。

1 问题提出与文献述评

重大风险是指与经济社会发展和人民生产生活紧密相关的，足以对社会全部或较大区域造成重要影响、危害重大战略利益的风险事件[1]。由于现代社会是复杂巨系统，因此防范化解重大风险往往是国家力量、市场机制和社会资源联动协同、整合运作的治理过程。在这个过程中，执政党究竟如何统筹多方资源、实施正确领导，最终将理论的先进和制度的优势转变为现实的治理效能？传统理论对这一问题着墨有限[2]。一般认为，政党的首要任务是政治斗争和阶级斗争，即代表本阶级夺取和控制政权、制定重大公共政策，实现阶级利益[3]344。在西方政治环境下，政党活动往往与政治性选举、议会运作联系紧密而较少直接介入重大风险应对，因而也缺少这方面的理论论述。目前，国内理论界对于中国共产党应对重大风险表现出的治理效能分析可以概括为两种视角：党政结构的视角和举国动员的视角。

1.1 党政结构视角的研究

在宏观层面，中国共产党是中国最高的政治领导力量，其总揽全局、协调各方的领导力必然与国家治理的制度建构与实践展开有着紧密关联。但在中观和微观层面，中国共产党的坚强领导是如何转化为国家治理效能的呢？这个问题长期以来并未得到准确回答。党的十八大以来，在传统“党政关系”的分析思路基础上，学者们提出了“党政结构”这一概念，并深入剖析这种独特治理架构的制度特性和功能特征，将有关讨论引向深入。有学者认为，中国共产党的领导地位和执政权力嵌入国家权力结构之中，形成了一种新型的党政关系与复合体制，党政之间的“结构性嵌入与功能性耦合”成为理解这一复合体制有效性和成功抵御各类风险的关键密码。正因为这种复合体制能够实现“党”与“政”之间的结构耦合、角色转换、职能分工与功能互补，从而发挥出国家治理体系的强化权威治理、新型举国体制、坚持群众路线和全面从严治党的优势，提升了国家治理效能[4]。还有学者将这种复合结构的核心特征概括为“政治”与“行政”的“双轨一体”，即执政党通过对政府体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态和价值导向等深层“基因”植入政府体系，从而实现对后者的深度改造，构建兼具价值定向和效率优势的中国特色科层制，这一治理机构也因此具有系统性、整体性和协同性的优势与特征[5]。从功能机制上看，集中统一的党政结构实现了行动治理与科层治理的有机结合，一定程度上也克服了科层治理的内在缺陷[6]，塑造了兼具规范性和弹性的治理结构和机制，产生了优异的治理效能。

关于党政结构的研究拓展了国家治理体系研究的广度和深度，对于揭示中国之治的制度优势和治理效能具有启发意义。但对于本研究主题来说还存在两个方面的不足：一是现有研究较为宏观，缺乏对治理体系微观层面机制的阐释和现象的解释。风险治理是专业性较强的工作，在实际运行过程中，党政结构是如何发挥作用以及如何体现优势，尚没有文献予以关注。二是从组织形态来看，执政党本身也表现为科层结构，为什么科层结构能够克服行政体系的科层治理的难题，在逻辑上这一点也需要说明。

1.2 举国体制视角的研究

这种视角是从中国共产党对“国家—社会”的总体动员能力来解释应对重大风险，如抗击新冠肺炎疫情斗争取得战略性成果的原因。由于独特的历史传统和近代国家建设进程，中国的“国家—社会”关系分析不能简单套用西方的框架和概念。一方面，中国的国家与社会并不存在清晰的边界，国家与社会在现代化过程中同时被建构和发展；另一方面，中国共产党在中国国家与社会建构及发展过程中扮演着难以忽略的作用，“作为整体代表的政党嵌入国家权力结构之中，与此同时又没有脱离于社会”[7]。因此有学者认为，研究中国的国家治理以及应急管理模式必须把“党的领导”作为最重要的变量带进来[8]。从宏观层面来看，中国共产党的组织体系在应对重大突发事件，如新冠肺炎疫情中发挥了总揽全局、协调各方的领导核心作用、提供了坚强有力的政治保障，这一点已经形成共识[9]。因此，在风险治理工作中坚持和加强党的领导，一是有利于统一指挥、快速反应，高效联动；二是有利于体现中国集中力量办大事的制度优势；三是有利于发挥中央和地方两个积极性[10]105。从中观层面来看，由于重大风险应急管理具有复杂性和阶段性，执政党对风险治理的介入具有结构性特点，正是这种结构性介入确保党在应对非常规的重大突发事件中能够领导、组织国家和社会进行积极有效的互动，产生强大的组织动员、分工协作能力，这正是中国之治所具有的独特优势[8]。

应急管理属于社会治理的范畴，而社会治理又是国家治理的重要方面，因此从国家与社会关系的角度讨论中国应急管理的特色与优势，并把执政党的功能与作用放置于框架之中，能够在整体和全局上把握政党与风险治理的关系。但有关问题依然存在：举国体制下的社会动员是否就能完全解释中国共产党成功应对重大风险的原因？全面的社会动员当然可以在一定时间和空间内形成资源集聚和人员整合，但面对许多重大风险，如突发公共卫生事件，仅靠人员和资源问题并不能解决实质问题。特别是在面对高度不确定的重大传染性疾病面前，应该还有比简单动员能力更为重要的因素。因此，有关研究还值得进一步推进和深化。

2 组织应变力：理论基础与分析框架

随着后工业社会来临与全球化深入发展，人类所面临的风险和灾害越来越呈现系统性、结构性和连锁性特征，这些问题的复杂性往往超越以往的经验。正如贝克所说，过去的危险基本上都归因于生产和技术的不足、匮乏，而现代社会的风险则相反，来源于工业的过度生产，现代化的风险“是工业化的一种大规模产品，而且系统地随着它的全球化而加剧”[11]18。

2.1 现代社会重大风险的特点

相对于传统突发事件，这种缺乏先兆、高度复合且影响巨大的重大风险有四个突出特点：一是深度的不确定性。正如新冠肺炎疫情发生的初期，人们对这种新发传染病的了解非常有限，相关医学知识异常稀缺，未来走势未知，采取各项决策的成本和收益不明，没有可以借鉴的经验和教训，这正是所谓的深度不确定性[12]。二是极强的连锁性。在经济要素高速流动、社会交往无比频繁的全球化时代，牵一发而动全身的“蝴蝶效应”更加明显，局部风险可能波及整个国家，地区风险可能持续蔓延到全球。重大突发风险涉及面广，从应对上来说需要多域同步、一体整合。三是态势的紧迫性。由于风险的危害性，人们必须在极短的时间内根据有限信息快速反应、果断决策，否则危害会呈几何倍数扩散。四是社会价值的冲突性。现代社会包含着多元价值，而复杂性风险需要在多元甚至冲突的价值中做出明确抉择，鱼和熊掌不可兼得，在极为特殊的情况下往往很难实现价值平衡。

重大风险的复杂性对现代社会组织化、理性化和科层化的风险治理体系提出了挑战。组织是现代社会的基本组成形式和生活方式，脱离组织的运作则不可能有现代社会的高效运行和快速发展。但组织管理的理性化、标准化和规范化发展又在某种程度上束缚了其应对突发重大风险的能力。可以说，在应对常规性、非复杂性风险时，规范、标准和程式化的应急系统具有重要优势，能够快速反应和有效行动。但是在面对复杂的重大风险时，普通的组织风险管理就显得不足。例如，我们可以把预案规程做得精细具体，但如果突发风险情况不明，就可能难以准确辨识并启动预案。再如，各部门各司其职有利于专业化，但如果突发风险涉及面很广，横跨自然灾害、事故灾难和社会安全事件，那么相关部门该如何反应？部门之间该如何协调联动？当面对诸如地震、台风、洪水这样的自然灾害以及鼠疫、霍乱这样的传染病时，不同国家虽然应对效能不同，但就应对原则、方式和方法往往不会发生重大分歧。而在新冠肺炎疫情中，各国的反应和应对表现出巨大的差异，由此形成的抗击新冠肺炎疫情效果也不相同，重大风险与理性科层化风险管理体系之间的张力无疑是重要的影响因素。

2.2 韧性理论及其反思

韧性理论正是在这种背景下产生的。贝克就明确指出，“风险既是现实的又是非现实的：一方面，有很多危险和破坏今天已经发生了……另一方面，风险实际对社会的刺激在于未来预期的风险。在这个意义上，存在着一旦发生就意味着规模大到以至于在其后不可能采取任何行动的破坏的风险”[11]35。既然风险是不可能完全消除和把握的，那么剩下的重要问题就只能是如何增强抗击风险打击的能力，这种能力和性质被称为“韧性”。韧性理论强调个体和组织在受到外力冲击后快速恢复正常功能水平的能力及过程[13]。提高个体与组织韧性的活动与过程正是现代社会风险治理和应急管理的核心活动与过程。

作为一个宏观性的分析框架和工具，韧性理论无疑具有一定的理论和现实价值，但在解释超大型组织应对重大风险的效能时还远远不够。一方面，我们需要深入讨论韧性的形成过程和重要因素。韧性本意是物体的物理属性，被引入灾害学和社会科学用以描述承灾体的性质。但是现代性组织如何获得这种性质？应急管理体系韧性的核心因变量究竟是哪些？这些都缺乏讨论和界定。另一方面，不应将韧性视为组织的本身特性，而应更加注重组织与其环境的互动，也就是说韧性往往是组织或体系在面临逆力时表现出的正向适应的动态过程，是系统与环境持续互动和交互影响的结果[14]。更为重要的是，任何组织的韧性都是基于具体情景的，脱离了特定的经济社会和文化结构来谈风险应对的韧性和能力都只能是隔靴搔痒，甚至是南辕北辙。基于西方社会实践总结和抽象的韧性理论更强调多中心甚至去中心化的网络组织结构，虽然这种结构对于分散风险和维持系统平衡有一定作用，但面对重大风险时往往难以形成有效的集体行动力，从而陷入分散化和碎片化的困境。事实上，网络与结构只是认识现代国家和社会应对重大风险的一个面向，离开功能和绩效来谈网络结构可能只是以偏概全。

2.3 组织应变力的内涵与分析框架

因此，本文提出“组织应变力”这一概念及其分析框架。从总体来看，风险治理是面对突发事件时的应变和反应，但风险治理体系本身也有一个灵活应变的问题。与纯粹的标准化和专业化相对应，组织应变力是指国家治理体系在高度复杂、深度不确定的社会环境和风险中，根据现实问题和客观需要，辩证处理“变”与“不变”的关系，动态调整自身形态和运行机制，快速有效解决问题，抵御外部压力，维持凝聚力，应对风险挑战的能力。相比韧性理论，应变力概念的解释力表现在：一是更为具体。应变力是相对不确定性而言的，如果社会发展完全是确定的、可以预测的，则无风险可言，也就无应变力可言。应变力是组织体系主动因应不确定性变化的意愿、决心和能力，也是一种可以衡量的实际绩效，在中观和微观层面更具有解释力。二是更显情景。事实上，应变力并不是一种独立存在，而是组织适应变动环境的过程和结果，因此，应变体现着组织与外部冲击之间的互动和相互影响。只有在具体的风险情景中，组织才能展现其应变力，我们也才能观察和剖析其应变力。在中国之治中，正是中国共产党这一领导性、政治性力量弥补了专业化现代应急管理的短板和不足，提高了国家治理体系的组织应变力。具体来说，组织应变力包括以下四个方面的内容。

第一，价值管理能力。任何行动与决策的前提基础是价值选择。从抽象来看，风险治理的价值目标很明确，就是保障人民的生命财产安全。但在特定的危机状态中，在信息、资源、时间面临极大约束，多元利益之间存在紧张甚至冲突的情况下，在社会层面必然存在价值选择问题。所谓价值管理能力，是指领导者在风险动态变化中始终锚定核心价值、核心战略的能力，同时还要根据具体情况变化进行动态价值调整。事实上这些都超越了强调工具理性、程序价值和执行效率的现代科层管理的能力范畴，是政治性力量在复杂风险应对中的具体体现。

第二，动态决策能力。所有信息已知情况下的决策是常规决策和确定性决策，而在难以预测、小概率，缺乏既有经验和明确操作规程的情况下的决策是不确定性决策。复杂性风险应对的最大难点就在于如何在不确定性条件下快速正确决策。从总体上看，这一过程必然不会一帆风顺、精准无误，但关键是要抓住主要矛盾，在快速有效的信息收集分析基础上，通过动态的试错和调整确保社会总体利益和整体价值安全。

第三，跨域协同能力。复杂性风险往往是结构性、复合性和全面性的风险，影响和覆盖全社会、全行业和整体人群。例如，新发烈性传染病的影响对象是全体社会成员，不分阶层、行业、区域和国别；同时，不同于气象、地质等其他灾害，这类突发事件直接对现代社会交往、接触性行动和群体活动造成影响，这就会几乎影响到现代社会的所有行业、空间和领域，尤其是劳动力密集型行业，甚至对“生命线”(生活物资供应)和“救援线”(如医疗救护、病患运输)造成直接打击。因此，组织应变力要求必须在国家范围内形成两方面的协同整合：一是纵向上的跨层次政府之间的统一和协作，就核心问题达成共识、形成一致步骤，并保证各项应变措施能够落实在基层和个人层面；二是横向上加强政府与社会、市场等不同领域之间的协同，最大程度地整合资源，形成统一的行动方式。

第四，组织调适能力。任何治理体系都不可能单纯为了应对重大突发风险而设计和运行，必须兼顾常态和非常态两种特性，并能够在两者之间快速有效转换，这就是一种弹性调适能力。一是体系调适，既立足平时的社会治理，提高风险识别、预警的能力，为应对风险做充分的准备，能够防范化解各类风险和矛盾，同时还要具备战时的紧急动员和应急能力，实现战时的快速处置应对，具有从常态快速转向非常态、从平时快速切换到战时的机制和能力；二是队伍调适，能够在常态下以最小的成本和资源贮备应急人员队伍，并能在最需要的时候进行充分动员。

总体而言，组织应变力是变动环境中领导力的重要组成部分，没有较强的应变力就不可能有强大的领导力，而强大的领导力表现为灵敏的应变力。组织应变力包含两种辩证关系：一是“变”与“不变”的辩证关系。风险及其不确定性意味着环境的变化，因此组织必须相应做出动态调整来适应变化；但另一方面，组织又要坚持某些核心要素的稳定和持续，如若全部变化，势必形成更大风险，因此关键之处就是分清哪些要素需要变化，同时保持哪些要素不变，这正是组织应变力的核心。二是制度与能力的辩证关系。组织应变力与制度基础之间既有内生性关联，又存在一定的张力。理性化、标准化的现代组织形式能够提高管理的专业化、精细化程度，也会形成组织的路径依赖进而影响调适变化的能力。正因为如此，制度优势并不等于治理效能，应变力正是连接两者的重要变量。辩证分析应变力的组成、关系及其形成，对于超大型组织在复杂性风险时代的生存与发展具有重要的现实意义和价值。

3 中国共产党在抗击新冠肺炎疫情斗争中的组织应变力分析

2003年的非典型肺炎、2009年的甲型H1N1大流感和新冠肺炎疫情是21世纪以来造成全球性影响的三种呼吸道病毒性传染病。由于新冠肺炎的无症状或温和症状的患者也能够传播病毒，因此其传染性更强，防控难度更大。一方面，人类在短时间内对于新发和突发疾病的了解有限，现代理性化的应急管理体系容易陷入循证困境、预案困境、响应困境和价值困境(早期阶段面临全面防控与社会平稳运行之间的选择难题，中期阶段又面临疫情防控与复工复产之间的艰难选择)等不利境地；另一方面，2019年底和2020年初出现疫情时，又叠加春运期间人口大规模区域流动和聚集社交等因素，形势更加错综复杂。可以说，新冠肺炎疫情其实已经超出了常规性、常态化应急管理的工作范围，仅靠专业化、科层性和单向度的应急管理体系难以快速有效应对，确保社会恢复到正常状态。如何“应变”是复杂性风险对整个国家治理体系和治理能力提出的重大挑战。在这种极端困难情景下，中国共产党的全面和坚强领导表现出了极强的“组织应变力”，具体可以从以下四个方面来进行分析。

3.1 人民至上的价值选择

人民至上的价值理念与无差别化治疗决策。在紧急状态下，应急系统通常会面临多种价值冲突和张力，需要做出重大决定和取舍。这种价值选择决定着应急资源分配和社会利益格局，并进而影响到社会成员的生命健康安全，因此是应急处变中最为核心和关键的问题。中国共产党以人民为中心的价值追求为整个抗击新冠肺炎疫情斗争确定了基本方向。面对复杂严峻的形势，作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，“我们全力以赴救治患者，不遗漏一个感染者，不放弃每一位病患者，坚持中西医结合，费用全部由国家承担，最大程度提高了治愈率、降低了病亡率”[15]。这意味着要在短时期内动员一切可以动员的资源，不惜一切成本和代价救治病患挽救生命，不论病人的年龄、性别、民族、经济状况，全部实施无差别化救治。这种一个都不能少的价值选择正是社会主义本质特征和中国共产党立党初心的彰显。截至2020年5月31日，“全国确诊住院患者结算人数5.8万人次，总医疗费用13.5亿元，确诊患者人均医疗费用约2.3万元。其中，重症患者人均治疗费用超过15万元，一些危重症患者治疗费用几十万元甚至上百万元，全部由国家承担”[16]，“疫情发生以来，湖北省成功治愈3 000余位80岁以上、7位百岁以上新冠肺炎患者”[16]。2021年初，从维护广大人民群众的根本利益出发，中央明确提出向全民免费提供新冠病毒疫苗。

科学防治的指导思想与专家治理。尽管面对前所未知的新型传染性疾病，但党中央仍然明确了“科学防治”的总要求，这是在变化环境中寻找“不变”因素，以不变应万变的重要能力。例如，根据传染病学的基本规律，中国政府明确提出“四早”“四集中”“两提高”“两降低”的防治要求和工作原则，国家卫生健康委员会先后发布八版新冠肺炎诊疗方案。重视医学专家意见，吸纳专家进入决策圈，例如，2020年1月18日包括钟南山院士在内的高级别专家组在武汉调查，20日凌晨形成已经出现人传人的专家报告。同日早上，钟南山院士代表专家组向国务院常务会议作了专题汇报。这为确认新冠肺炎为乙类传染病，实行甲类管理，提供了决定性的决策支持[17]。根据专家意见在武汉修建“方舱医院”，实现应收尽收、应治尽治、应隔尽隔，为武汉市实现整体降为低风险提供了最重要的保证。还包括第一时间研发出核酸检测试剂盒，开展大规模核酸检测，加快有效药物筛选和疫苗研发等。

层层落实责任与形成广泛共识。形成和凝聚最广泛共识是应对重大复杂风险的社会基础，也是价值定向所形成的组织基础。在中国共产党内，这种共识首先是通过责任机制来实现的。在党中央集中统一领导下，层层压实防控责任，一直到基层的社区楼组和队组党组织或党员，都被充分组织和动员起来。不到一个月时间，全国就有100多名党政官员因违反工作纪律、防控履责不力被问责或调离岗位[18]。另外，党中央领导组织党政军民学、东西南北中大会战，25 000多名优秀分子在火线上宣誓入党。正是中国共产党所独有的组织优势和思想优势，由此形成的万众一心的合力为疫情防控提供了重要保障。

3.2 深度不确定性下的动态决策

深度不确定性是对理性决策的极大挑战，仅靠常态化、专业化的决策往往难以有效应对，“以非常之举应对非常之事”正是对这种非常规性动态决策的准确概括和生动表述。从新冠肺炎疫情的应对来看，党的集中统一领导在三个方面提高了不确定性下的决策能力和水平，确保国家始终沿着正确的方向前进。

一是统筹全局集中决策。通常来说，分散性决策的好处是通过一定时间和空间内的试错，找到较好方案并自然扩散进行整体创新。但在复杂性风险和应急管理中，特别在文化多元的现代社会中，时间和空间条件都受到约束，反复试错和自然扩散的成本更高，甚至可能造成“翻船”这种无法补救的错误。相对来说，集中决策避免了因为分散带来的分歧、分化以及各行其是，超越了现代科层组织结构造成的认识和行动的碎片化，因而更具有相对优势。在此次抗击新冠肺炎疫情行动中，党中央统揽全局，第一时间实施集中统一领导，中央政治局常委会、中央政治局召开21次会议研究决策，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作。形成全国一盘棋，这正是集中决策的表现。

二是信息透明理性决策。正因为不确定性强、复杂性高，所以需要更加迅速、透明和全面的信息收集、研判和分析，变不确定决策为确定决策。例如，在基本确定致病病毒及疾病症状后，迅速建立起及时、公开、透明的疫情信息发布机制，制定严格规定，防止病例的瞒报、迟报、漏报，为决策提供信息基础。武汉市从2019年12月31日起依法发布疫情信息，并逐步增加信息发布频次。2020年1月21日起，国家卫生健康委员会建立全国疫情信息的每日发布机制，各省级卫生健康部门建立本省份疫情信息的每日发布机制[18]。这些不仅保障了公民的知情权，在国家与社会之间建立更强的信任关系，而且准确搜集、分析和显示了疫情在时间与空间上的动态变化，为决策与行动提供了信息基础。由于所有省份的疫情变化情况被动态追踪，辅之以明确的属地责任机制，能够对地方党政官员形成决策压力，迫使其对疫情动态情况配置足够的注意力，保持高度警惕并在风险产生时快速决策反应。

三是因时顺势灵敏决策。在深度不确定性条件下，决策往往只能“摸着石头过河”[12]。其实这里的关键是必须不断“摸”和主动“过”，前者是动态分析形势变化，后者是指根据形势变化灵敏果断决策，如果消极待命或者犹豫不决，都可能贻误时机或错失良机。与理性科层制所强调的规范、标准和程序不同，这里的决策特征更多是敏捷研判、相机而动和果断拍板。在新冠肺炎疫情紧急情况下，党中央果断决定关闭离汉离鄂通道，这一重大隔离行动让中国至少减少感染70万人，也为防止疫情扩散起到了至关重要的作用[19]。2020年3月中旬，湖北省各市州和武汉市新增确诊病例均“清零”，意味着以武汉市为主战场的全国本土疫情传播已基本阻断，这时又及时将总体防控策略调整为“外防输入、内防反弹”，同时在科学精准防控的同时，积极有序地推进复工复产。

3.3 超常规的多维跨域协同

受制于辽阔的地域和复杂的条块体制，统筹协同在中国应急管理实践中始终是一个难题。但应对复杂性风险需要非同一般的、强有力的跨域协同。为应对新冠肺炎疫情这一复杂性风险，中国共产党的统一集中领导在“中央与地方”“省与省”之间、“政府—市场—社会”和“政府部门”之间形成四个层面的有效整合协同，克服应急管理的职能、资源、权力体系部门化、碎片化、分散化的问题，形成巨大合力。

在纵向层面统筹集中。在2008年汶川地震救援中，国务院成立汶川地震抗震救灾总指挥部，总指挥温家宝同志亲赴一线指挥。但重大传染病不同于局部自然灾害，前者的涉及面更广，因此此次抗击新冠肺炎疫情我们从纵向上进行了两个层面的架构：一是党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，两位中央政治局常委分任领导小组正副组长。二是党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，既发挥指导、督导功能，督促地方履行属地责任，以战时状态和效率开展工作，也发挥调度协调和统筹作用，解决医用物资短缺、医护人员不足等问题。同时指导组能在中央决策层与地方指挥部之间形成有效的信息交流和沟通，实现上传下达。在集中优势兵力打赢湖北和武汉保卫战中，共有346支国家医疗队、4.26万多名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北，纵向统筹形成了举世罕见的动员能力。三是在党组织体系内部层层压实责任，一直到城市社区的楼组、农村社区的队组，发挥党组织统筹全局、协调各方的作用，确保全面组织动员。

在横向层面协同联动。一是在政府体系内部形成联防联控机制，克服单兵作战、各自为政的应急弊病。联防联控机制由国家卫生健康委员会牵头建立，包括32个部委成员单位，下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。二是在省域之间建立对口支援机制，19个省区市对口帮扶除武汉以外的16个市州，将人员、物资和设备等核心资源进行横向点对点式的支援，在最短时间内实现了“医疗资源和物资供应从紧缺向动态平衡的跨越式提升”[16]。三是军地协作机制。党指挥枪的原则是人民军队建设的根本原则，在中国共产党的集中统一领导下，军队迅速参与抗击新冠肺炎疫情战斗，包括建立军队应对突发公共卫生事件联防联控工作机制，组成军队前方指挥协调组，加强军地协同和军队医疗力量一线指导；先后派出3批共4 000多名医护人员驰援武汉，全军定点收治医院和军队支援湖北医疗队累计收治新冠肺炎患者4 450例[20]。

3.4 富有弹性的组织调适

成功应变不仅需要战略能力，也需要富有弹性的组织架构，否则缺乏应变的物理基础与条件。中国共产党的组织特性极大地增加了整个应急管理工作体系的弹性。

一是人员队伍拓展。在遭遇重大突发事件时，人力资源需求往往达到最高峰值。但在常态下如果都按照这个最高峰值储备人员队伍，其成本则是任何社会都难以承担的。因此，能够在多大程度上紧急动员非专业性应急人员参与应急工作是衡量组织体系弹性的重要标准之一。中国共产党党员是先锋队员，也是重大应急事件中的预备队员。在疫情中，党员干部动员和下沉到社区工作是应急队伍拓展的最重要体现。例如，截至2020年3月份，湖北省就有58万余名党员干部下沉社区(村)，共组建13 048个临时党组织，将下沉党员全部编入45 469个网格、86 738个村组，筑牢社区(村)第一道防线[21]。下沉党员干部主要负责人员排查、进出管控、需求排摸、物资筹措、生活物品购买与发放、病患转运、心理干预等各项工作，与社区工作人员一道成为整个抗击新冠肺炎疫情体系运转的组织基础与人员保障。

二是工作体系延伸。习近平总书记指出，抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区[22]。社区防控在整个疫情防控中占有极为重要的位置，是中国取得抗击新冠肺炎疫情斗争战略性成果的根基和保证。但社区其实处于国家正式的应急管理体系之外，既缺乏相应的法律法规保障，也没有专业化、常设化和稳定性的应急机构与队伍。在这种情况下能够建立以网格化管理机制为底层，政府、社会组织、物业公司、业主委员会、居民志愿者和其他企业等多元主体共同参与的无缝隙的防控体系，并进而在社区层面形成广泛团结的抗击新冠肺炎疫情共同体，主要依靠基层党组织为核心的组织体系。这一组织体系可以视为国家应急管理体系在非常规情况下向基层社会的延伸和拓展。

4 组织应变力的生成机制与逻辑

应变力是“变”与“不变”的辩证统一。从“变”的角度看，应急“决策—执行”的形式和内容会随着环境和问题的改变而做出相应调整。在抗击新冠肺炎疫情过程中，最大的转变就是在极短的时间内成功实现了治理体系从常态到非常态，从常规到与非常规的切换。常规性应急体系是指以政府专业性应急管理机构为主体的常规性、专业化系统，往往以相关法律法规为基础，以职能分工和专业化队伍为支撑，以程式化预案和规程为标准。超常规应急治理体系是指以中国共产党全面领导为基础的超常规的、整体性系统，能够统筹党政社企民等多元主体协同应对重大风险事件。从“不变”的角度看，中国共产党的集中统一领导、以人民为中心的价值选择以及深深扎根基层社会的组织体系等因素，都是历经风雨始终不改甚至越来越明晰和坚定的核心组织要件。辩证、科学对待“变”与“不变”的关系，形成问题导向的应变力是中国特色社会主义制度优势的具体体现，也是中国共产党成功领导抗击新冠肺炎疫情取得战略性成果的真正秘诀。组织应变力不是个体化、人格化的能力，而是作为整体和系统的组织所具有的能力。因此，不能把组织应变力这一概念简单等同于管理学中的领导力概念。组织的文化、结构、领导者乃至历史积淀下的传统、记忆等都会影响到组织的应变力。中国共产党组织应变力的生成具有较为深厚的基础和条件，主要包括以下三个方面。

4.1 基于政党意识形态的价值领导

一般认为，风险治理和应急管理是技术性、操作性强的工作，不涉及或较少涉及价值问题。正是在这种思维影响下，应急管理的现代化发展趋势往往被认为就是应对流程和操作技术的理性化、标准化和自动化并辅之以先进的科学技术运用。其实社会行为的最基本驱动力就是价值，脱离价值往往无法谈论治理。价值机制在国家治理中起着一种引领治理主体行动的作用，很大程度上决定了国家治理的走向[23]。常规性应急体系向超常规应急体系的转换，特别是超常规应急治理体系的运转都离不开坚定的“以人民为中心”的价值选择。正如马克思所说：“占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现，不过是以思想的形式表现出来的占统治地位的物质关系。”[24]52意识形态是社会存在的反映，而作为无产阶级先锋队组织的中国共产党必然要将反映社会主义经济关系和政治关系的思想观念上升为国家占统治地位的思想观念。这一价值追求不仅指导中国共产党的全部行动，也成为整个国家治理的核心理念和基本宗旨。这种统一性是双层复合应急体系得以有效运行和平顺切换的价值性基础。如果缺乏这个基础，在面临重大风险挑战时就可能迷失行动方向。

这种以人民为中心的能动性治理本质上正是中国共产党在应对重大风险中的公共价值领导的过程。在现代社会，全民动员和全民参与的风险治理显然不是传统的以权力为基础的领导，而是一种以共同价值为基础的领导，是多元主体围绕解决共同问题、维护共同利益和创新公共价值而进行的合作治理。也就是说，在应对深度不确定的风险时，传统的“命令—指挥”式领导可能茫然无措，简单的“理性—技术”思维也可能失灵，领导者需要同其他主体一道，分配公共资源，识别和管理价值偏好，建构公共价值共识并降低价值冲突，集思广益、齐心协力找到最终解决问题的办法。“以人民为中心”的共同价值观既强调一切为了人民，即将整体人民的利益置于最高的优先位置，将实现这种整体利益的最大化作为终极目标；又强调一切依靠人民，即充分调动社会各种主体、各种资源的主观性、能动性和创造性，共同克服困难与风险。中国抗击新冠肺炎疫情斗争的战略性成果的取得，首要来自于坚定的以人民生命健康为中心、以人民安全为宗旨的价值选择以及最广大人民对这种价值选择的衷心拥护和坚定支持。可以说，这种优秀的公共价值领导能力正是中国共产党成功应对各种复杂局面和风险挑战，保持强大而灵活的组织应变力的密匙。

4.2 基于政党网络体系的组织领导

当然，价值领导需要一定的载体，这种载体首先是作为行动系统的组织体系。事实上，复合型党政结构并不足以解释中国共产党组织体系与国家治理之间的紧密关系，而需要更为广泛的视野。由于政党建设与中国近代国家建设之间的历史性、共生性关系[25]，政党的组织体系不仅融入政府机构，而且融入社会领域、经济领域，形成对“东西南北中，工农商学兵”最为广泛的覆盖。虽然政党组织体系也具有某些科层制特征，但从总体上看政党自身的组织架构并不是完全科层化的。因为政党的基本组织原则是民主集中制，而不是法治规则基础之上的命令与服从。从形态上看，这种组织架构类似某种具有核心的辐射型、发散型的神经网络，它的“主动脉”覆盖到国家政权组织，“毛细血管”则渗透进社会的各个领域，尤其是基层社会空间。因此，中国的国家治理架构不仅是政权的组织架构，而且应该将政党组织体系视为内生性要素。

从应对风险和突发事件角度，这种国家治理架构具有两方面的重要功能：一是将政党的意识形态和价值贯彻到常规性应急治理体系之中，特别是传递给政权体系中的党员干部，形成工作共识，通过他们执行政党的命令和决定，确保整个应急管理系统围绕以人民为中心的理念和价值运转；二是在超常规应急治理过程中，通过政治性动员，将遍布在社会各行业、各领域以及扎根在基层社会细胞中的党员组织起来，形成战斗堡垒和紧急行动队，发挥执行任务、榜样感召的重要作用。在抗击新冠肺炎疫情中党中央号召全党，“让党旗在防控疫情斗争第一线高高飘扬”，广大党员舍生忘死、勇往直前，正是这种群众组织力和社会号召力的生动体现，这些网络化的协同能力是西方任何国家治理体系都不具备也无法比拟的。

4.3 基于政党领导力的战略领导

重大突发风险的预防、处置和应对正是对领导力的检验。价值领导和组织领导都很重要，但还不能缺少以成功决策为前提的战略领导。缺乏灵活应变、因时顺势、直击要害的正确战略部署和决策甚至会犯下致命的战略性错误，就可能导致全盘皆输。这种战略领导能力与制度设计有一定关系，但也并不存在必然联系。我们并不能说有什么样的制度基础，就有什么样的决策能力，所以制度优势并不能直接等于治理效能，前者转化为后者的一个要素就是战略领导力。

从抗击新冠肺炎疫情的过程可以看到，中国共产党在面对重大风险时的战略领导力主要包括三个方面：一是基于忧患意识的战略预判。我们要坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。二是基于务实主义的问题导向。程序性和规范化的管理与决策是现代理性化的一部分，但面对新情景、新问题和新风险时，往往需要根据现实环境和需要进行研判决策，以解决现实问题为要进行决策，甚至要大胆创新和突破传统，而不是囿于书本上和经验上的条条框框。三是基于总结学习的决策调适。既然深度不确定下的决策类似于“摸着石头过河”，那么就要不断收集前期实践的反馈信息，在此基础上总结经验、吸取教训并进行政策的动态调整，包括运用新方式、新方法解决问题。

5 结论与讨论

2019年1月，在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，习近平总书记就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作了深刻分析、提出了明确要求。党的十九届五中全会要求全党增强机遇意识和风险意识。变化是绝对的，不变是相对的。从概率上说，执政时间越长，所遭遇的重大风险事件就会越多，只有不断提升超大型组织的组织应变力，才能在当今世界百年未有之大变局中从容应对各种风险挑战，确保中国特色社会主义事业行稳致远。

新冠肺炎病毒的全球传播蔓延是对各国国家治理体系和治理能力的一次重大检验。与西方国家相比，在此次重大风险挑战面前，中国主动应变、快速调整、积极应对，表现出超强的危机应对和风险治理效能。这种卓越效能并非主要来自现代化的应急管理体系，更多的是来自中国共产党集中统一领导所形成的组织应变能力。经过分析可知，国家治理体系的整体性、系统性和协调性与应对重大突发风险的应变能力之间有着重要关系。前者的程度越高，后者的能力越强。在应对重大突发风险时，中国共产党的理论优势、制度优势、组织优势和领导优势转化成了敏捷正确的危机处置行动，快速提升了中国国家治理体系的组织应变力，特别是在复杂性风险环境下价值管理、动态决策、跨域协同的能力，增加了危机治理体系的弹性和调适能力，确保能够在不确定状态下动态调整和重新建立战略，应对各种外在变化，迅速恢复国家肌体的各项功能。这一能力的形成与中国共产党的领导地位、中国共产党的组织形态以及对国家和社会的内生性嵌入有着极为密切的关系。总体来说，组织应变力是中国共产党应对重大风险挑战的韧性优势的重要来源，是解释百年大党在重要关头化险为夷、转危为机的内生性变量。

从确保长治久安、事业发展的角度看，今后还需要认真总结已有的经验教训，进一步发挥理论和制度优势，不断提升中国共产党的组织应变力。一是健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，尤其是落实到重大风险防范和应对的各任务各工作各阶段，确保党对这一工作的全方位领导，确保这一工作始终运行在正确的轨道上。二是健全科学精细、反应灵敏的风险治理制度体系。要提升政府应急管理体系自身的应变力和弹性，强化横向部门与纵向层级之间的综合统筹和有效整合；要在“举国体制”的基础上进一步提高应急管理的精准化、精细化水平，注重国家应急管理体系“平急结合、快速切换”的应变能力建设，能够依据具体情况在常态、常规和非常规三种状态之间的有机衔接和平顺转换。三是提高党的各级领导干部的风险意识和应急能力。强化风险防范的责任体系，层层压实责任，激发干部内生动能，加强干部的斗争历练，增强斗争本领，永葆斗争精神，确保治国理政者既有防范风险的先手，也有应对和化解风险挑战的高招。