新世纪以来台湾地区防务政策历史演变

■ 瞿定国

2000年起，台湾开始实现政党轮替，先后担任领导人的是民进党陈水扁(2000年5月20日－2008年5月20日，两届8年)、国民党马英九(2008年5月20日—2016年 5月20日，两届8年)，还有民进党蔡英文已经届满4 年任期(2016年5月20日—2020年5月20日 )，现又当选开始第二任期直到2024年5月20日。20年来，由于执政党政治理念、价值观念和建军思想不同，特别是统“独”立场对立，蓝绿色彩差异，对台军发展影响很大。

一、制定“国防二法”，实行军政军令“一元化”

为了建立军政军令合一、文官主掌军队制度，蒋经国生前曾指定李登辉和蒋纬国研拟“国防组织法”。2000年1月15日，台湾立法机构三读通过“国防法”及“国防部组织法修正案”(简称“国防二法”)。对台军现行军事体制做了重大调整，将长期实行的军政军令双轨制，改为“军政军令一元化”；明确界定台湾三军“统帅权”为台湾地区领导人专属权，台湾地区领导人直接指挥三军。

2001年10月25日，台湾立法机构修正通过“国防部参谋本部组织条例”。条例规定，“国防部参谋本部为部长之军令幕僚及三军联合作战指挥机构，处理提出建军备战需求、建议国防军事资源分配、督导战备整备、部队训练、制定作战序列、策定并执行作战计划及其他有关军队指挥事项”。这表明“参谋本部”没有指挥权，指挥权是防务部门负责人赋予的，从而改变了以往“参谋本部”主管军内一切事务、防务部门负责人权力有限的状况。

实行军政军令一元化后，台湾开始“贯彻文人领军精神”，防务部门负责人权责相符。防务部门负责人主导军队工作，“参谋总长”是防务部门负责人的幕僚长，军队统帅权运作模式从此即由台湾地区领导人责成防务部门负责人命令“参谋总长”执行，军队重要人事权一律由防务部门负责人核定，而非“参谋总长”，军中颁布命令均为“部长令”，而非“总长令”，军事会谈议题由“参谋本部”改为防务部门负责；“参谋总长”每周例行与台湾地区领导人的单独会晤，军队通称的“小军谈”，则改由“部长”出席，“参谋总长”与台湾地区领导人不再每周定期晤面。

2008年，马英九任台湾地区领导人后，继续推动组织转型，推出“国防组织六法”草案，即“国防部组织法”“国防部参谋本部组织法”“国防部政治作战局组织法”“国防部军备局组织法”“国防部主计局组织法”“国防部军医局组织法”。2012年11月23日、27日，台湾立法机构三读通过，12月12日马英九签发正式公布。由此“国防组织”转型有了法源依据。根据“六法”规定，台军合并裁减指挥机关，压缩将官编制，调整将、官、士比例，开始进行台军史上最大规模机构调整。

二、军事战略内涵因执政理念不同而变化

随着国际形势、台湾政局和两岸关系的变化，因应政党轮替和领导人变换，20年来台湾军事战略进行了几次重大调整。陈水扁上台后，提出的是“有效吓阻，防卫固守”“攻势战略”；马英九执政时提出的是“防卫固守，有效吓阻”“守势战略”；蔡英文上台后复归陈水扁时期“攻势战略”，提法是“重层吓阻，防卫固守”。

(一)陈水扁“有效吓阻，防卫固守”“攻势战略”

陈水扁上台后为其推行的“一边一国”路线保驾护航，提出 “有效吓阻、防卫固守”军事战略。战略提高了“有效吓阻”的地位和作用，表明台军在防卫作战指导上更加注重“精实战力、强化火力”，突出威慑性、主动性和进攻性。在武器装备建设上，重点发展地地导弹、巡航导弹和反辐射导弹，提高战机对地精确打击能力。在抗登陆作战指导上，更加重视傍岸和近海打击，使敌无法登陆或登陆后迅即被消灭。陈水扁甚至把“攻势战略”提升到“决战境外”的臆想高度，“将防卫纵深前推至敌人领土上”，以达成“拒敌彼岸、击敌海上、毁敌水际、歼敌滩头”用兵目标。由此可见，战略无论就其内涵和外延来说，都有着不容置疑的挑衅性和对台海交战双方定位的错置。

(二)马英九“防卫固守，有效吓阻”“守势战略”

马英九主政后，与陈水扁相反，提出的是“防卫固守，有效吓阻” “守势战略”。坚持后发制人，把重点放在本岛防卫作战上。强调“‘国军’采守势防卫，绝不轻启战端，惟当敌人执意进犯，战争不可避免时，将统合三军联合战力，结合全民总体防卫战力，遂行‘国土’防卫作战”。

2016年4月26日，马英九卸任前视导“汉光32号”演习时，重申“守势战略”。马英九指出，面对当前军事威胁，“国军”应秉持“防卫固守，有效吓阻”战略指导，以创新思维，持续发展不对称战法，打造“吓不了、咬不住、吞不下、打不碎”的整体防卫战力，使敌人不愿也不敢轻启战端。强调，建军备战工作不分党派，无论是哪一个政党执政，“国军”要成为台海和平与民主宪政发展的坚实后盾，这个任务始终不会改变。马英九这番言论带有向蔡英文交班的意味，然而蔡英文并未置理。

(三)蔡英文复归“攻势战略”

蔡英文上台后，2017年3月16日，台湾防务部门正式向立法机构提交“四年期国防总检讨”指出，台湾的新军事战略是“防卫固守，重层吓阻”。台湾防务部门“战略规划司司长”吴宝琨表示，新军事战略重点就是要将敌人主力部队全部在水域间解决掉，不让其有登陆台湾的机会。2018年“双十节”时，蔡英文在讲话中干脆将“防卫固守，重层吓阻”八个字的位置又改了回来。蔡英文说，“重层吓阻，防卫固守”是台湾的军事战略，它的核心价值就在提升“中华民国”“国军”战力。

2020年5月20日，蔡英文在第二任期“就职演说”中对“重层吓阻，防卫固守”又作了进一步阐释和补充说，“在强化防卫固守能力的同时，未来战力的发展将着重机动、反制、非传统的不对称战力”，并且能够有效防卫“网络战”、“认知战”、以及“超限战”威胁，达成“重层吓阻”战略目标。在两岸总体实力、特别是军事实力如此悬殊的情况下，蔡英文“重层吓阻，防卫固守”战略目标当然是不可能实现的。

三、从“三精案”到“勇固案”，大量减少军队总员额

20多年来，根据两岸关系发展变化，台湾当局不断进行军事组织和兵力调整。经过实施“精实案”“精进案”“精粹案”大规模裁军，总兵力已由60万人精简至21.5万人。目前常备部队18.8万人，学生、入伍、受训、住院调疗及留职停薪1.9万人，文职、聘雇8000人，共21.5万人。列管的后备军人约238万人。

(一 )“精实案”

经李登辉批准，1997年7月1日至2001年6月30日，台军实施“国军军事组织及兵力调整规划案”。由于其目标是“精简高层，充实基层”，把台军建设成为一支“精(人员素质及武器装备精良)、小(兵力数量少)、强(整体作战能力强)”的现代化军队，故被称为“精实案”。

经过4年实施，台军幕僚单位大幅裁减。防务部门、“参谋本部”及各军种总部一级幕僚单位由111个精实为80个，二级幕僚单位由444个精实为320个。各军种战略基本单位则有所增加，由52种调整为71种。陆军整编成3个军团、4个防卫部、2个兵种部(航空特战司令部、导弹司令部)。台军总员额由45.2万余人精实为39.6万人，总计精减5.6万余人。其中，精减编制将官89员(中将18员、少将71员)，校官1500余员。

(二)“精进案”

“精实案”完成后，隔了两年，实施“精进案”，以8年为期程，分为两个阶段。第一阶段从2004年到2007年，以 “精进组织、提升联战战力”为目标，将军队总员额由38.5万人减至34万人，达到官士兵比为1:2:2，提高编现比；同时裁减将官名额90余人、上校600余人、中校900余人。第二阶段从2008年到2011年，以“军事转型、提升吓阻战力”为目标，精减4万人，将台军总员额减至30万人，其中编制员额27万人，维持员额3万人。

此次裁并陆军是重点。第一阶段，陆军40个联兵旅只保留一半。第二阶段，金门、马祖、澎湖等外岛与花东守备部队与作战部队均改为机动打击群，陆军只剩下12个旅级单位。另外，新成立了导弹司令部，统一指挥各军种导弹部队。

(三)“精粹案”

“精粹案”是继“精进案”之后实现“军队国家化”、军队“建构法制化”及募兵制的组织调整计划，旨在进一步精简兵力、提升人员素质与整体战力，建构一支“量适、质精、战力强”的现代化部队。“精粹案”从2011年开始实施，于2014年10月31日结束，11月1日完成定编。台军总员额为21.5万人，可达成防卫作战最低兵力需求；将官员额亦由393员调降为292员。

陆、海、空、联、后、宪等6个司令部，整并为陆、海、空军3 个司令部；联勤司令部整编合并为“陆军后勤指挥部”；后备司令部、宪兵司令部降编为指挥部，并隶属于“参谋本部”。

(四)“勇固案”

“勇固案”是台军继“精粹案”后继续推动的裁军计划。据称，“勇”为“勇往直前不畏惧”，“固”为维持“固若磐石的战力”之意。计划重点在于裁减基层官士兵人数，2015年至2019年间实行。台军拟由21.5万人裁减到17至19万人，精简3万人左右。但由于对单位移编、合编、组建意见不一，且兵力要删减至20万人以下令人担心不足，“勇固案”遂停止实行。

四、调整改革兵役制度，以募兵为主、征兵为辅

台湾目前实行的募兵制即志愿兵制，经历了一个历史过程。早在1959年，台湾就制定了“志愿士兵服役条例”，但募集的志愿役士兵所占比例很低。

(一)陈水扁启动“废征改募”兵役制度

2001年，刚上任不久的陈水扁就准备施行在竞选中提出的“废除征兵改募兵”政见。台湾行政部门责成防务部门正式成立专案小组，进行有关志愿役士兵的招募规划与评估。2002年4月9日，针对民意代表有意推动募兵制，防务部门提出关于台军“实施募兵制可行性”的研析说明。其中最“重量级”的一条说明是，要将来自征兵制的26万人改为募兵制，按当时最基本的支付标准，台湾防务预算将爆增1000亿元新台币，难以承担。而且实施单一募兵制，还将涉及后备动员、文化背景、社会环境、价值观念等多方面，一时很难处置。2003年1月13日，台湾立法机构通过“志愿士兵服役条例修正案”，正式确立以志愿役士兵为主、义务役士兵为辅制度，并预定在2017年达到全志愿役士兵目标，即全募兵制。

然而推行募兵制初期成果并不理想。2004年11月，台湾行政部门组成“兵役制度全面检讨改进推动小组”，在其指导下，防务部门与内务部门完成“现行兵役制度检讨改进方案”(简称“兵改方案”)，并于2005年1月通过扩大招募方针，只要是高中职以上学历届龄男女都可报名，并提高志愿役士兵薪资，最终目标是达到实现全志愿役士兵。

为了解决役男过剩问题，台湾立法机构于2000年1月通过实施替代役，8月3日正式施行。所谓替代役，是指替代义务兵役的一种役别。役男可以因家庭原因、宗教因素、生涯规划为由申请替代役。替代役又可区分为一般替代役及研发替代役。

(二)马英九积极推动实行全面募兵制

马英九主政以后，加快推动募兵制施行。2008年6月16日，马英九参加“陆军官校”校庆时表示，时代在变，环境也在变，科技进步，使整个战争有革命性改变。现在的政策是要推动募兵制，目的是不需要用大量兵源，以现代化武器装备一样发生“吓阻侵略”，同时达到保卫效果。马英九表示，“非常有信心打造一支小而强、小而精、小而巧的战斗部队”。

由于实施全募兵制的法令修正和人员精简等配套措施，工程浩大，需要时间准备，因此，台军拟定分为“规划准备”(2008年 )、“ 计 划整 备”(2009年)及“执行验证”(从2010年开始)三个阶段推动募兵制。从2010年起，将在4年中每年减少10%征兵，增加10%募兵，2014年年底完全达到全募兵目标，组建一支高素质、高专业长役期军力，充分提升台军战力。

2011年12年30日，台湾“兵役法”修正案生效，确定兵役制度将由“征募并行”改为“募兵制”。2012年1月2日，台湾行政部门核定“募兵制实施计划”后，由防务部门展开募兵制执行验证工作。防务部门表示，募兵制是台湾重要政策，目前正依“法”执行，没有改变，也没有恢复征兵制的计划。2013年9月12日，行政部门核定“执行验证”期程调整至2016年年底，并赓续征集1993年以前出生役男入营服役，以强化配套措施，推动及增加志愿役人力转换所需之时间。

为提升募兵诱因，台湾立法机构2015年9月15日三读通过“推动募兵制暂行条例”，明订志愿役现役军人得支领“战斗部队加给”及“留营慰助金”；民营事业机构进用志愿役退除役军人绩效优良者，政府应予奖励；针对改善军人待遇、尊严及出路等3大面向，授权防务部门订定配套措施。

据2016年12月22日台湾防务部门送达立法机构书面报告称，由于志愿士兵人力成长，已大幅减少义务役征集人力，2015年征集58615员，2016年征集23100员，2017年征集9600员。预判2017年年底志愿士兵编现达90%以上，已可满足部队需求。从2018年1月1日起不再征集义务役役男入营服役，年底义务役人员全数退伍离营。

(三)蔡英文要在“全募”与“全征”之间找出“最理想的制度”

对于马英九积极推行募兵制，美国出于自身战略利益一直不很赞成，一则担心台湾军力受到影响，不能发挥美国所需的“棋子”作用；二则顾虑用于志愿兵役军费太多，影响台湾对美军购。蔡英文等心领神会，对马英九推行募兵制持批评态度，特别是在选举期间尤甚。但如何处理这个复杂问题，朝野议论纷纷，一时难以解决。2015年4月22日，蔡英文在脸书(Facebook)表示，台湾已不可能回到传统全征兵制，而全募兵制又面对少子化及财政挑战，因此必须要在全募兵制与全征兵制之间找出最理想的制度。这个制度不但要能够确保防务能量精实，更要让年轻人在军中服役的时候保持与社会接轨，而且所接受的专业训练有助于未来生涯发展。一些民进党高层人士表示，现在要改回全征兵制已经不可能了。