国铁企业法律纠纷案件管理机制优化策略研究

张 森，沃赛朕，杜 鹃，李 倩

（中国国家铁路集团有限公司 企业管理和法律事务部，北京 100844)

近年来，国铁企业落实主要负责人履行推进依法治企建设第一责任人职责规定[1]，以建成“法治国铁”为基本目标，大力推进铁路法治建设进程[2]。其中，国铁企业法律纠纷案件管理是铁路法治建设的重要组成部分，起着企业生产经营“安全阀”的作用[3]。随着国铁企业市场化、法治化进程的加快，经营管理过程中的矛盾纠纷更多以法律诉讼的形式呈现，被动应诉与维权需求并存。法律纠纷案件管理从传统的被动应诉“打官司”发展到被动应诉与主动维权相结合、“打官司”与“促管理”相融合的全新管理模式，建立起国铁企业法律纠纷案件管理机制。因此，为有效应对国铁企业在改革和发展过程中市场经营活动出现的法律风险，亟需针对相应管理机制进一步创新和优化，以适应国铁企业改革发展的需要[4]。

1 国铁企业法律纠纷案件管理机制现状

1.1 管理机制现状

国铁企业法律纠纷案件管理以机制建设为载体[5]，结合法律纠纷案件管理实际需要，以问题为导向，创建了主动维权、区域会商和案例指导等一系列国铁企业法律纠纷案件管理机制，有效解决了国铁企业法律纠纷案件管理各个维度存在的信息不畅、沟通不良等问题。国铁企业法律纠纷案件管理机制主要包括以下方面。

（1）主动维权机制。主要针对国铁企业合法权益被侵害的问题，综合运用发律师函确权、协商谈判、路地联动、行政执法、民事诉讼、检察监督和公益诉讼等多种法律手段依法维权，维护铁路运输安全，挽回经济损失，保障国铁企业合法权益。近年来，已经陆续集中开展铁路安全领域、风险债权领域主动维权活动，取得良好的维权效果。

（2）区域会商机制。通过组织疑难案件集中研讨和重大疑难法律问题会诊研究，提出案件应对处置意见，形成应诉合力，为国铁企业做好重大案件应对处置工作提供有力的专业法律支持。目前已组织开展五次区域会商，研究重大疑难案件30 余件。

（3）案例指导机制。通过甄选国铁企业典型案例编写案例汇编，发挥优秀案例示范引领作用，改善案件应对处置效果，提升国铁企业案件管理人员业务水平[6]。目前，已经编写完成《国铁企业法律纠纷案件选编》，为国铁企业应对处置法律纠纷案件提供参考。国铁企业法律纠纷案件管理机制的建设运行，一方面，提高了国铁企业案件管理水平，促进了国铁企业治理体系和治理能力的不断提高；另一方面，加深了国铁企业法律与经营管理的融合，法律部门以案促管，服务和保障作用得到有效发挥。

1.2 存在问题

国铁企业法律纠纷案件管理机制取得了一定的成效，但随着市场环境的变化，一些管理机制作用发挥受到约束，仍然需要进一步优化调整。

（1）在主动维权机制方面，主动维权周期长、执行难，维权水平参差不齐。近两年，国铁企业分别在安全、风险债权、职工维权等领域集中开展了依法主动维权活动。这项工作开展初期，由于以往多年累积下来的安全风险点较多、风险债权较多，取得了较为显著的成效，但随着存量的逐渐消减，现在尚未解决的大都是难啃的“硬骨头”，主动维权取得成效的难度越来越大。一是维权周期长。依法主动维权是一个综合运用多种维权方式递进式推进的过程。例如，针对铁路沿线居民私搭乱建的主动维权，需要经过主张权利—请求地方政府支持—申请公安行政执法或民事诉讼等阶段，每个阶段都需要一定的时间，主动维权周期一般需要几个月甚至1 年。风险债权的诉讼周期则会更长。二是案件胜诉后执行难。这个问题主要体现在风险债权主动维权方面。风险债权主动维权一般为买卖合同、建设施工合同等经济纠纷，维权方式以诉讼、仲裁为主，根据双方合同约定，国铁企业一般可以较为快速地取得胜诉，但因此类纠纷的债务人大多是民营企业，经常出现无财产可供执行的情况。三是维权水平参差不齐。国铁各级企业均在积极开展主动维权活动，有的企业可以很快在短时间内挽回损失，取得维权效果，但有的企业因工作人员经验不足、方法不正确等原因，很难在主动维权方面取得突破，长此以往，会贻误时机，造成呆账坏账，给企业造成损失。

（2）在区域会商机制方面，区域会商的参与范围、推广程度、会商内容和形式需要进一步优化。案件区域会商是中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)法律事务管理部门组织所属企业总法律顾问、法律纠纷案件管理负责人和铁路律师，对一定时期内发生的典型、疑难案件组织会商研究，提出应对方案和法律建议。目前存在的不足主要有：一是会商参与人员仅限法律专业人员。会商参与人员都是法律事务管理人员和铁路律师，法律专业水平高，但铁路相关业务领域知识和经验稍显不足，易造成法律意见与实际工作情况的脱节。例如，处置铁路建设工程施工合同纠纷，需要了解铁路建设设计方案变更、预算调整等具体情况；处置铁路旅客运输晚点赔偿纠纷，需要了解案发时的运营和应急处置情况。如果没有熟悉相关业务领域情况的专业人员参与会商和研讨，就很难综合考虑法律和业务两方面的相关因素，提出更有针对性的应对处置意见。二是区域会商机制尚未向所属企业推广。区域会商是国铁集团研究并建立的机制，研究解决国铁集团重点督办的所属企业重大案件，每次区域会商只能研究6 ～ 7 个案件，总量无法满足实际需要。国铁集团下属的铁路局集团公司存在的一些重大疑难案件，也需要通过区域会商研究解决。因此，有必要将区域会商机制向铁路局集团公司一级推广。三是会商内容和形式较为单一。目前区域会商一般采取线下集中会商的方式，由于国铁企业所属各单位分散于全国各地，集中组织案件区域会商是较为难得的学习交流机会，也是一个相互交流工作经验、总结工作成果的平台。若仅就个别案件进行会商，会商机制作用的发挥就比较有限。因此，应进一步丰富会商内容和形式，使其作用发挥达到最大化。

（3）在案例指导机制方面，案例指导的体例和覆盖面需要进一步拓宽。法律纠纷典型案例对法律事务人员应对处置案件具有重要的指导意义。国铁企业法律事务管理部门在典型案例推广过程中，根据所属企业的反馈意见，对案例指导提出了新的要求和改进方向。一是体例应该更加丰富。一般的法律纠纷案例选编，内容一般包括案件基本信息、基本案情、争议焦点、裁判结果、裁判理由等，都是对纠纷案件法律问题的研究和总结，未能体现对铁路运营管理方面的分析和建议，无法达到以案促管的目的。二是覆盖面应该更加广泛。国铁企业法律纠纷案件种类较多，大项包括合同纠纷、劳动争议等十几种，小项可达到几十种，其中每类案件又可根据不同情形进一步细分。例如，旅客人身伤亡案件就包括站台行走摔伤、列车乘降受伤、卫生间滑倒、车上突发疾病、攀爬卧铺摔伤等十几种情形，其中每种情形适用的法律法规都不尽相同，现有的案例选编无法涵盖所有情形。

2 国铁企业法律纠纷案件管理机制优化策略

针对三项机制需要优化的项点，经过调查研究，提出以下优化策略。

2.1 创新主动维权方式

（1）区分不同领域，探寻最高效的维权方式。国铁企业主动维权工作主要包括铁路安全、风险债权、土地房产、知识产权、品牌商誉、职工安全及涉外等几大主要领域，每个领域根据其特点分别有不同的维权方式，只有找到最为有效的维权方式，打出主动维权“组合拳”，才能有效压缩维权周期，确保维权效果。安全领域主动维权，要充分发挥铁路企业与地方政府间的议事协调机构作用，组织与地方政府协同开展问题整治工作；必要时请求行政执法部门依法追究相关责任单位和个人的行政、刑事责任；若涉及影响到铁路运输安全和社会公共利益的事项，可以申请检察机关提起公益诉讼，使维权效果更见实效。风险债权领域主动维权，要做好合同履行全过程盯控，一旦发现违约情形，要做好风险提示和证据保全工作，并通过协商谈判、发律师函等方式要求对方提供担保、签订补充协议，及时进行补救，防止损失扩大；若对方构成根本违约，则要立即提起仲裁或诉讼，必要时进行财产保全，确保胜诉后有财产可供执行。知识产权领域主动维权，特别是专利、商标等专业性较强的纠纷，要第一时间请专业的代理机构和律师团队介入，研究提出发律师函、申请宣告对方知识产权无效、提起民事侵权诉讼等一整套应对方案，分步实施，实现维权目的。由此可见，主动维权不等于“打官司”，诉讼不是维权的唯一手段，不同维权领域有不同的维权“组合拳”，只有综合考虑、灵活运用才能高效维权。

（2）拓宽举证思路，全力破解“执行难”问题。在风险债权主动维权工作中，针对国铁企业取得胜诉却执行难等情况，必须另辟蹊径，拓宽举证思路，运用各种手段全力查找债务人可执行的隐匿财产线索，为法院强制执行创造条件。主要手段应该包括：由代理律师到有关部门查询债务人银行资金、不动产登记、股权变动、出资到位等信息；由财务部门分析债务人财务资料，通过合作银行了解债务人资金线索；由业务部门实地查看债务人财产状况。同时，通过向法院申请诉讼保全和强制执行，利用法院渠道寻找财产线索；对涉嫌合同诈骗的，及时向公安机关报案，借助公安侦查手段核实转移财产。

（3）总结先进经验，制定主动维权工作指引。国铁企业依法主动维权活动开展以来，一方面涌现出很多典型的维权案例，值得借鉴和推广，另一方面，一些单位维权手段落后、能力不足的问题也开始显现，维权压力较大。因此，有必要研究分析目前国铁企业主动维权的趋势、特点、难点、风险点以及存在的问题，在总结先进企业主动维权管理经验的基础上，提出国铁企业主动维权工作指引。指引应主要针对铁路安全、债权清收、土地房产、知识产权、公司法人、职工维权和涉外业务等领域分别制定细化措施，为铁路企业主动维护自身权益提出可供借鉴的指导。同时，引导国铁企业通过学习该工作指引，形成较为完善的事前预防机制，减轻因应对大量类似个案带来的的巨大工作负担，将主要精力和关注重点放在更有价值的维权案件上。

2.2 构建区域会商新模式

（1）扩大案件区域会商的参与主体范围。打破既有的区域会商参与主体限制，在现有参会人员基础上，针对会商案件的实际需要，充分考虑案件涉及领域的专业特点，邀请相关业务部门专家参与会商。一方面，可以辅助法律人员提出更加专业、全面的应对处置意见；另一方面，可以促进业务部门了解相关案件诉讼的要点和难点，及时发现业务管理的风险点和不足，达到以案促管、优化管理的目的[7]。必要时，可以组织专项领域的区域会商，例如，可以组织客运、货运和铁路建设等领域的典型案件区域会商，邀请该领域专家和一线管理人员共同参与，有利于查清基本情况，提出更加专业、实用的建议。

（2）将区域会商机制推广到所属各级企业。国铁企业法律纠纷案件管理实行分级管理，区域会商也应当进行分级管理。分级管理是科学的管理方式，可以做到重大案件与一般案件合理分流，每一级案件都能得到与之相匹配的法律服务，确保案件应对处置得力。对国铁集团本级组织发生的挑战铁路基本管理制度、群体性、涉外涉港澳台等在全路有重大影响的案件开展区域会商，可以集合全路的专业力量攻关。对铁路局集团公司、站段、非运输企业发生的同类重大案件，也应该鼓励企业结合实际开展区域会商，集思广益，研究应对方案，提高案件应对处置水平。

（3）区域会商与学习调研相结合。一方面，在会商内容上，除疑难重大案件外，还可以会商法律事务管理的重点事项，如就如何组织开展土地房产主动维权工作，分享工作经验，研究疑难问题；另一方面，可以邀请会商地所在企业的一线铁路律师[8]、案件管理人员旁听区域会商，需要时听取一线管理人员的意见，获取更加全面的信息。

2.3 优化重点领域案例应对指引

（1）优化案例体例，增加经营管理指导意见。案例指导要以解决现实工作需要为导向，在案例的编写体例中增加案件处置指导意见和经营管理指导意见。其中，案件处置指导意见适用对象为法律人员，内容应综合考虑处置此类案件的应对思路，分条目列出举证和答辩要点，为此类案件的应对处置提供思路和方向，同时后附相关法律条文，便于查询和应用；经营管理指导意见适用对象为经营管理人员和一线作业人员，内容主要针对案件反映出的管理问题，分条目列出规范和加强业务管理的要求和注意事项，同时后附相关铁路规章制度，达到指导现场作业、以案促管的目的。

（2）编写重点领域法律纠纷案件应对指引。针对客运、货运、土地房产、劳动争议等重点领域案件数量多、舆论关注度高的特点，分领域、分环节组织编写重点领域法律纠纷案件应对指引，深入分析案件规律和管理问题，形成系列丛书，利于相关专业人员有针对性地学习和使用，提升重点领域企业法律纠纷案件应对处置能力，促进企业管理依法合规。例如，客运领域法律纠纷案件应对指引可以分为售改签、进站、候车、乘降、乘车、出站等环节，在每个环节中挑选各种情形的典型案例，比如售改签环节就包含挂失补、晚点赔偿、停运损失、定价规则等多种情形，可以分别选取一个典型案例进行分析，并提出案件处置指导意见和客运管理指导意见，供法律人员、客运管理人员和一线客运职工学习和参考。同样，劳动争议、合同纠纷、产权纠纷等领域也可以编制分环节的法律纠纷案件指引。

3 结束语

科学规范的法律纠纷案件管理机制可以为国铁企业治理体系和治理能力现代化保驾护航，制定主动维权工作指引、构建案件区域会商新模式、优化重点领域案件应对指引是完善国铁企业法律纠纷案件管理机制的重要措施。国铁企业将进一步在创新管理手段、提高维权效果等方面下功夫，以培养锻炼一批高素质法律人才为着力点，全面提升法律纠纷案件管理水平，切实维护铁路合法权益。建设“法治国铁”，实现国铁企业治理体系和治理能力现代化的目标并非一日之功，随着国铁企业法律纠纷案件管理机制的进一步优化，国铁企业法治化建设必将行稳致远。