新兴技术赋能应急管理体系建设研究

史 良，曾 立，孟斌斌

(1.国防科技大学 文理学院,长沙 410074；2.国防科技大学 前沿交叉学科学院，长沙 410074；3.军事科学院 国防科技创新研究院，北京 100071)

应急管理能力是国家治理能力的重要组成部分，党的十八大以来，中国应急管理体系建设受到高度重视。2019年11月29日，习近平总书记就中国应急管理体系和能力建设进行中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”[1]。实际上，应急能力的强弱是对国家治理能力的检验，特别是针对国家组织调配、集中使用各种资源能力的检验。

当前，互联网、云计算等新兴技术日趋成熟、普及，大数据时代已然来临，人工智能技术取得了突破发展，推动应急管理体系从数字化、网络化走向智能化。2019年政府工作报告首次提出“智能+”概念，指出应当拓展“智能+”，强调深化大数据、人工智能等新兴技术的研发与应用[2]。对应急管理体系建设来说，“智能+”不是简单地替代“互联网+”，而是在“互联网+”基础上，依托人工智能技术对应急管理体系全面赋能。“智能+”就是要求把握云计算、互联网、大数据和新一代人工智能技术的核心发展要义，促进新兴技术在应急管理体系中实现深度融合和应用。

应急管理体系是中国应对重大突发和公共安全事件的“杀手锏”。在本次疫情防控中，新冠肺炎感染风险大数据评估模型、人工智能测温系统等信息化、智能化应急抗疫措施发挥了巨大作用，不但保证了一线防疫人员健康安全，还大幅度提高了应急防疫效率。

将技术创新的革新治理思维与坚持人民至上的价值取向紧密结合，能有效提升大数据、人工智能等技术在应急管理应用中的效率和水平，进一步推进应急管理体系高质量发展。智能应急措施对于健全完善中国应急管理体系建设，提高处理急难险重任务的能力和水平具有重要意义。新时代应急管理体系涉及方方面面，广泛深入地应用新兴技术，实现应急管理体系建设人力、物力、财力及信息等关键资源的高效开发、利用和共享，全面改进应急管理工作各个环节，构建科学高效、智能先进的应急管理体系。

1 新兴技术赋能应急管理体系的研究现状

运用新兴技术手段提升应急管理体系应对突发公共安全事件的能力，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。在应急管理体系技术应用方面，各个新兴技术实践丰富，依托各类新兴技术，应急管理体系行稳致远，研究现状简要梳理大数据、人工智能等新兴技术为应急管理体系建设带来的巨大变化，重点分析了新兴技术赋能公共安全事件应急管理过程中的应用价值。

1.1 大数据赋能应急管理研究

大数据(big data)技术促使人类社会转变为依托大量现实数据所构成的世界，管理中面对的一切问题、过程、行为、关系和结果，都会通过数据的形式记录并保存起来，然后按照一定的需求导向被处理，可以说，大数据带来了数据与信息处理方式的根本性变革[3]。马奔等[4]认为，应急管理流程主要包括事前准备、事中响应救援和事后恢复善后工作，在每一阶段中都能够引入大数据技术的赋能应用，各个阶段对大数据的实际应用程度，也会伴随其需要应对内容的不同而有所差别。孙粤文[5]指出，大数据的广泛应用和实践有助于提升应急管理效率，能节省成本并减少损失，大数据技术变革为中国应急管理体系引入了新思维和新技术。周芳检等[6]研究发现，应急管理体系能够高效、顺畅运行，需要以大量翔实可靠的数据及其外部环境的信息为基础，应用大数据自身所具有的强大定位、搜集、处理以及深度挖掘功能，来有力推动城市公共安全和突发事件应急管理工作，从智能精准预测预警、动态跟踪及时响应、科学决策妥善处置、精准恢复善后重建，极大提高政府相应部门的应急管理能力。赵发珍等[7]指出，公共安全问题关乎国家经济健康发展以及社会和谐稳定，大数据作为重大技术和思维革命的“开路先锋”，为公共安全应急治理环节带来了新思维、新技术和新举措，将大数据理论与技术嵌入到应急管理体系框架中来，可以构建出大数据技术驱动下的城市应急一体化管理模式。黄雯[8]总结突发事件一般具有时效性强、成因复杂多变和难以精准预测等特征，特别是特大自然灾害、大型安全生产事故、紧急公共安全等事件，会始终伴有事态演变迅急、救援环境恶劣、利益冲突猛烈等特点，要求能够及时有效地综合多方面渠道信息，开展多部门联合协作攻关，在危机事件应对中合理运用大数据技术可以实现应急效用最大化目标。

1.2 人工智能赋能应急管理研究

人工智能(artificial intelligence,AI)发展经历了长时间演进，主要研究并开发用于模拟、延伸以及扩展人的智能的相关理论、技术和应用系统，最终是为了赋予机器具备甚至可以超越人的智慧。刘浠[9]研究发现，在应急管理决策中，决策者面临的问题一般是以非结构化形式出现，通过计算机强大的计算、分析能力来辅助决策，可以快速提高应急管理决策准确度和效率，提升决策者应急决策与指挥的水平，依靠智能化工具手段、技术方法，引入知识工程技术，有效应对紧急突发和公共安全事件。赵婷[10]认为，由于突发公共安全事件中的应急处置工作具有时效性高、复杂性强、动态变化复杂等显著特征，传统上主要依赖文本的应急预案和人工预案编制方式难以满足实际需要，实现应急管理高度智能化，既是应急管理体系发展的必然趋势，也能满足实际工作的迫切需要，应急管理智能化，即利用人工智能等新兴技术，沿着应急工作流程，在大量突发动态事件数据信息基础上，形成全面可靠、针对性强且直观高效的应急方案，实现应急方案在初始制定和后期执行方面规范化、可视化，应急管理工作从流程化走向无人化、智能化。刘晓云[11]指出，利用新一代人工智能技术整合构建智慧应急管理体系，第三平台(云计算、大数据、移动互联)技术的推广和应用，可以为应急管理决策者提供基础数据搜集、智能判断预测、多渠道并行预警、多媒体指挥调度等服务，同时也为应急管理善后重建、维稳保障提供有力支撑。朱晓鑫等[12]认为，一直以来，中国应急管理都是以政府为主导，大量数据资源被政府管理使用，应急管理涉及的数据具有体量小、采集难度大的特点，同时对收集的数据质量要求比较高，伴随人工智能技术发展势如破竹，政府可以实施高质量数据的开放和共享进行数字化转型，建立快速高效的应急管理体系是当前主流趋势。杜专家等[13]提出，应急管理体系智能化提升，可以带来思想、技术、制度等关键方面的长足进步，助力国家公共卫生、突发安全事件应急管理体系建设。

2 新兴技术赋能应急管理体系的主要内容

应急管理能力是有关部门在平时、急时两种情形转换条件下组织、调配和集中使用资源的能力，是对国家治理能力的检验，本文从应急管理基本工作流程来分析各个环节应用新兴技术现状，依据过往研究，将应急管理体系主要划分为平时工作体系、急时响应体系、保障支撑体系三大体系[14-15]。平时工作体系面向日常工作，通过监测、搜集有关信息，预测预警可能发生的异常事件风险，及时做好宏观规划和相关准备，力争阻止突发事件或紧急事务的发生；急时响应体系针对的是监测系统未监测到或监测到且采取行动无效，最终导致危机事务或突发事件发生时的情形，通过接警调度、善后恢复及评估总结等响应环节来指挥处理直至恢复正常；保障支撑体系则是从人员队伍、基础设施、新兴技术等角度确保应急管理工作顺畅、高效运行。三大体系相互配合，有机衔接，共同服务于应急管理体系，许多前沿技术特别是大数据、人工智能等新兴技术已广泛应用于这些体系涉及的关键步骤，下文将重点对核心实践成果进行简要梳理分析。

2.1 平时工作体系

2.1.1 监测搜集机制

当前技术手段在信息监控方面，具有全覆盖、精流程和少反复的特征，“全覆盖”是指信息收集全面无死角，如应对疫情时各地健康码的使用；“精流程”表明技术应用便捷；“少反复”则是说不同信息尽量采集一次，而后随时调用。在数据信息监测和资料搜集过程中，数据挖掘、互联网视频等技术手段发挥了至关重要的作用，特别是网络舆情走向的监控方面，能够及时收集分析社会群众对热点、焦点等平时状态或紧急重大问题比较具有影响力的观点和言论，在舆情监控过程中，通过某个重大事件为核心抓手，分析事件后续可能产生的影响力集合，如社会态度、情感、思考和表达等内容。凭借信息化手段建立相关应急信息管理网站平台，及时收集分析、处理发布重要信息，一方面运用如OA(office automation)系统报送、应急电话报告制度来监管可能出现的重大安全事件，另一方面通过大数据技术监测搜集信息，构建全面系统的网络信息发布、共享以及分析平台渠道，实时化记录、梳理影响事态走向的情报信息。如在抗击新冠病毒肺炎疫情过程中，人民群众充分参与到了以政府应急管理部门为主导的舆论监督中来，利用社交媒体、在线社区、数字化创客空间等新兴技术手段的及时反馈机制，表达自身诉求，并得到了及时反馈响应，同时也有助于上级部门分析人员流动及去向，构建了电子监控地图，形成了万众一心、众志成城的“钢铁”防线。

2.1.2 预测预警措施

为了能够及时查清突发和公共安全事件的来龙去脉，也为了能够从仓促“应变管理”转换为有序应急管理，走好应急管理工作的“先手棋”，需要通过预测预警措施提前布局，保证应急管理体系平稳运行，降低事件损失程度以及舒缓群众紧张情绪。在这一过程中，新兴技术特别是大数据技术的应用，如深度挖掘、剖析与当前事态紧密关联的大量数据，将预测预警手段提前至各种敏感信息网络传播的最开始阶段，借助建立模型、仿真推演技术方法，运用分类、聚类、设定权重等分析方式，实现对网络信息的甄别、辨析和梳理，形成预测成果，群众可以通过短信、邮件、微博、微信等端口收到预警信息，这样不仅及时有效地将重要情报信息输送到了大家手中，而且能够在平时积极培养居民参与到应急管理体系中来的意识，最大限度、最快速度动员相关应急力量。

2.1.3 规划准备制度

在经历了前期的监测搜集、预测预警阶段后，需要正式做好应急管理的前序规划准备工作。在平时，利用新兴技术建立仿真模拟演练平台，逐步提升应急管理人员针对应急管理工作制定预案、流程的判断能力、掌控能力及灵活处理能力。规划准备过程涉及调动大量的人力、财力、物力，应将这些内容首先从“线下”面对面的协同运行转变为“线上”的精准对接，减少和降低冗余的行政干预和信息传递可能产生的缺失、失真和“孤岛”现象，让准备工作更加有序进行，高效利用应急准备时间，在一定时限内快速有效地完成各项准备工作。这种跨层级、跨部门、跨地区地多方联动“线上”数据共享机制，可以全方位、多领域、高效率的保证准备工作的充分性。例如在物流运输层面，依托新兴技术的强有力支撑，物流运作渠道畅通无阻，预先考虑各种不可控因素，运用智能手段精确分析各种可能的潜在问题，优化供应链体系网络。在新兴技术与应急管理体系广泛耦合、相互渗透的大背景下，出现了无人机搭载灭火装备、无人机送餐等鲜活案例，技术赋能、联合行动，为应急管理体系添砖加瓦。运用新兴技术手段模拟应急演练至关重要，通过身临其境的仿真训练，不断提高应急管理人员对应急预案、处置流程及各种物资的掌控力和协调力，提高独立判断能力和灵活处理能力。

2.2 急时响应体系

2.2.1 接警调度行动

应急管理部门的核心任务是统筹协调自然灾害等突发事件和涉及安全生产的公共安全事件，在经历了前期大量数据收集、信息处理以及应急准备后，可以立即从平时转为急时，落实一系列响应措施。利用大数据生态系统，海量数据信息得到了纵向统筹和横向联通，系统中各主体将应急平台作为衔接点，能够交换、共享和互联互通各种信息，各节点能及时参与到整个应急动员工作中来，共同出谋划策，确保政府、企业、社会性组织及人民群众相互合作，科学高效调集应急资源，协同治理攻关急难险重应急任务。首先，在决策环节要特别注重发挥信息的基础作用。采取行动前，各种信息很可能会蜂拥而至，而应急管理又受到信息规模、时效以及质量的影响制约。以物联网、移动互联、传感器等为代表的新兴技术产生了规模庞大的数据量，极大拓展了应急管理部门数据获取时的“量”和“源”，为各级部门决策支持既带来了机遇也带来了挑战。数据信息的实时监测，驱动了智能监管的进步与发展，对收集上来的数据进行甄别、筛选、比较和分析，形成最及时有效、最贴近实际的决策方案。其次，调度各级管理部门对突发和公共安全事件进行治理。前期利用大数据技术分析所得的内容，记录了个人、家庭以及社区的不同需求，反映了各种群体不同维度、层次的利益诉求，推动了决策者能够针对实际情况做出柔性定制方案，精准应对紧急情况。实时数据、历史数据的多样性表明了其背后仍隐藏着一些关键逻辑关系需要被揭示出来，辅助决策者对事件走向进行合理预判并能够及时有效的做出相应调整，细化工作目标，支撑细化、精准应急治理。最后，组织力量及时进行应急动员。治理实践不仅要依靠各类新兴技术，更要依托各级组织来真抓实干帮助决策落地，如“社区应急治理”这一“中国特色”模式。特别是在防控疫情期间，社区作为管理广大人民群众的最基础单位，对提升应急治理能力起到了关键作用，是应急管理工作的“最后一公里”。以城市、乡村的居委会党组织为核心抓手，应急工作能够有机制、有预案、有人员、有物资、有演练以及有动员能力，这种因地制宜的管理模式帮助当地人员积极应对各类风险高、突发性强的安全事件，强化了应急管理体系的精准化管理水平。

2.2.2 善后恢复能力

新兴技术的广泛普及为深受应急事件影响的民众提供了很多便捷，如可以通过社交媒体发送定位进行自救，也可以在合理范围内宣泄情绪，如获取评论点赞等支持安慰，这些方法措施都有助于心理疏导，赋予民众良好的情绪复原能力。同时，很多民众也能够利用数字平台等新媒体手段自发加入实际救助中来，为受灾地区人民呐喊助威，从精神上、物质上贡献力量，增加切实可行的帮助行动，降低无力感。另一方面，面对如抗击疫情之后的复产复工以及返校返程情况，现有信息化平台能够统一数据统计口径，各部门间共享信息，缓解出行压力。现有机器人也能代替人工，大大降低并缓和一线应急管理人员的工作压力和风险。此外，还可以运用技术方法弥补经济损失，逐步化解急时工作带来的负面影响，帮助应急管理由急时转回平时状态。

2.2.3 评估总结工作

每次紧急事件处理完毕后，通过新兴技术手段进行调查研究和重塑分析，对突发事件的起因、过程和结果进行细致深入的总结评估，能进一步优化应急管理的运行机制，完善并提升整体应急治理能力。总结来看，在本次抗击疫情过程中，相关部门积极使用互联网、大数据、人工智能等新兴技术，对于查找病源、加强防控、了解进展以及调配资源等应急工作产生了实质帮助作用，特别是能在全国大面积地区趋于稳定态势下，针对个别地区个别人群进行严密追踪，及时发布中高风险地区信息，既能够有所侧重的进行排查，也没有影响人员正常生活。由此可见，新兴技术手段的广泛运用，能及时有效辅助应急管理部门做好评估总结，帮助应急管理体系建立了从前端预防到事后处置的全链条、全过程深度管理机制，为后续应对各种突发状况做了很好的铺垫。

2.3 保障支撑体系

2.3.1 人员队伍培育

应急管理体系核心要义在人员队伍的建设培育。这方面实践经验已相当丰富，如建立人才共享数据库，将库中人才按照行业和专家人才的等级划分类别，一旦发生紧急突发事件，可以立即调取专业人才的数据信息，在平时演练中邀请专家前来进行专业培训，并支付相应报酬。根据实际需要，可以对人才库增补或删减，不断更新数据，确保急时应急，锻造一支坚不可摧的应急管理队伍。在这其中，特别是要解决基层工作人员力量问题，并通过理论研究、技能培训、演习演练及实践检验等方式精心培育，促使其能够适应防震减灾、防汛抗旱、航空救援及安全生产等应急场景需要，充分提升各级干部和工作人员的平时风险防控和急时决策处理能力水平。

2.3.2 基础设施建设

依托新兴技术建立的智能应急管理设施，具有感知全面、实时精准以及智能协同等优势，并且在逐步更新和完善。在各类突发性风险隐患叠加情况下，以往较为传统的监测管理基本无法满足当前事故防范需求，响应新型基础设施建设的号召，特别是抗击疫情工作加快了相关领域的“新基建”建设步伐，应急管理工作在“新基建”赋能中“强身健体”。应急管理部不定期利用官方平台——应急信息资源管理平台来发布有关基础设施部分的招标项目，全面应用新兴技术手段，在智能无人监测、识别、防控等方面提升应用水平，助力各地区各部门实现总体安全高质量发展，通过对个别重点区域实现风险监测预警，从本质上打通应急救援工作关键的“最后一公里”。

2.3.3 新兴技术更新

应急管理体系不仅要把握好传统的“人力”、“物力”资源，还需要新兴技术赋能的“智力”。处在新一轮科技革命和产业变革发展大势中，应急管理体系可以顺势而为，借助这股春风，围绕平时工作体系、急时响应体系和保障支撑体系所需要的“智慧”，积极运用大数据、人工智能等新兴技术，实现预测预警实时精准、应急响应开源智能以及统筹协调及时可视，全面推动应急管理从信息化走向智能化。对于部分特殊行业岗位或是紧急突发性安全事件，可以统一并强化各类人员的“健康码”功能，掌握更多信息。

3 新兴技术赋能应急管理体系的发展思路

适应应急管理体系高质量发展要求，顺应新兴技术时代趋势发展需要，以大数据、人工智能为代表的新兴技术，赋能应急管理体系走向以数据为核心支撑的智能工作模式，技术赋能应急工作后的组织管理、情报收集、决策部署、资源调度及善后总结内容，会实现更加快速、精准、人性化效果。研究发现，新时代应急资源供求关系表现形式更为复杂多变，现有系统功能较为单一，智能无人发展较为滞后，难以满足应急快速决策、精准调控的需要。下一步，应当在更广范围、更深程度上运用数据挖掘、深度学习等基础理念和前沿技术，建设开源精准、智能融合型应急管理体系。

3.1 构建应急管理创新平台

依托技术全面综合功能，构建应急管理创新平台。应急管理创新平台以突发公共安全事件应急管理为主线，以软件硬件相结合的新兴技术为支撑，具有监测收集、预测预警、规划准备、接警调度、善后恢复和评估总结等功能，能动态生成综合协调以及资源调配方案。应急管理创新平台可以集合数据融合、决策调度、实时通信等功能，与相关政务平台互联互通，共享关键应急工作所需数据，涵盖语音、视频、图片、定位等即时信息，打通应急管理部门与其他政府部门、企业互动的“关键一公里”，统筹推动全局“一盘棋”，助力各个主体单位快速响应、协同行动，做好战略性、全局性和通盘性规划设计和工作部署。应急管理创新平台的构建，不仅能充分促进应急工作各部门人员的沟通协作，实现人员间资源配置共享，提升应急事件的处理效率，还能消除信息不对称所可能造成的损失和隐患，汇集系统中存储的政府部门、企业和社会公众关键信息，促使应急管理部门与政府、企业、社会公众进行信息和重要资源的交互。

3.2 推动应急服务跨网融合

利用技术信息获取能力，推动应急服务跨网融合。所获信息的精准性、实时性和有效性，决定着应急工作的实际效果，不管是平时状态还是急时状态，通过人员基本信息、实时摄像场景、地理信息系统(GIS)、应急产业潜力等数据库，实现应急管理指挥专网与政务内外网、综合信息网、民用互联网等网络数据融合。跨网融合能够有效推动社会各类应急资源集聚整合，呈现政府、企业、公众、社会力量多元主体参与的应急管理新模式，既有助于培养社会应急力量，调动公众积极性，也有利于形成权责统一、成果分享和风险均摊的应急服务共同体，最大化应急动员实效。考虑到跨网融合的安全问题，还要注重强化新兴技术应用风险防范意识，防止病毒侵入和恶意干扰，将数据库划分为初级、中级和高级三个层次，分别划定安全等级，严格控制数据库进入权限和使用工具合法性，这样既可以满足需要，又能避免增加攻击漏洞。

3.3 提升应急系统决策水平

运用技术感知分析手段，提升应急系统决策水平。应急管理工作是一项复杂的系统工程，尊重应急管理规律，统筹应急管理全局，立足应急管理系统，通过万物互联技术条件下的传感器设备，实现“人”和“物”等核心要素在应急系统中的信息获取和存储及时有效，应急决策参考气象、交通、环境等重要信息，做出科学合理、集约高效的分析判断。新兴技术是应急管理体系逐步优化的重要助推器，对海量的应急数据整理归档，采用数据挖掘、可视化等技术手段，持续不断地对数据进行统计、解析，为决策者提供最为精准有效、直观且易于判定的数据，如以文字、图表和视频等信息作为“抓手”，随时预判突发公共安全事件的发展走向，准确把握以社会公众为本的应急管理要求，快速响应应急决策真实需求，突出“用数据分析、用数据决策、用数据行动”的实践原则。

3.4 完善应急措施评估机制

引入技术多维评价体系，完善应急措施评估机制。科学规范、多维立体的综合性评估机制至关重要，能够不断完善并提升各项应急措施的实际效益。运用先进技术手段，在总结评估中注重对数据信息的技术分析，能够尝试探索前瞻突发公共安全事件的发生规律，实现应急管理工作的弹性化，增强后续应急工作实效。同时发挥各类专家库作用，从不同技术领域角度考虑优化智囊团人员结构，利用第三方质量效能技术评估机制，确保评估工作的客观性、有效性，依托新兴技术对应急管理实践的功能模块、成效结果方面进行系统评估，找到与方案原始设计初衷和目标之间的差距，同时要形成应急工作评估的反馈跟踪闭环，得到综合全面的评估结果，巩固优质经验做法，改正过往应急措施短板弱项，提升评估机制的技术含量和科学化水平。