新型城镇化进程中基层政府责任问题研究

西北政法大学 金蕊

一、导论

2020年4月，为深入贯彻落实习近平总书记关于统筹推进经济社会发展工作的重要指示精神，国家发展和改革员会委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中要求加快实施以人为核心以提高质量为导向的新型城镇化战略，提高资源优化配置能力，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，提升城市治理水平，促进城乡融合发展，为全面建成小康社会提供有力支撑。一直以来，各级政府作为行政机关，肩负着将党的各种路线方针政策转换为现实的重要任务，在很大程度上影响战略部署的最终效果，直接关系到公众的幸福感与满足感。从现实情况来看，作为公共利益的维护与保障者，政府应当担负公正制度设计、公共政策制定与公共服务提供的责任，规范政府行政运作，从而在新型城镇化建设中发挥良好主体作用。

二、核心概念界定

新型城镇化建设内涵：同传统城镇化建设比较而言，新型城镇化建设主要是指以科学发展观为统领，以新型产业和信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。新型城镇化建设过程突出强调了如下几个方面：（1）以人为本。新型城镇化强调人的重要性，以保障人民生活水平与人的全面发展为目标导向。（2）城乡统筹。通过城乡间的良性互动与对农村经济发展的大力支持，逐步打破城乡间发展严重不平衡的现象，实现优势互补、共同繁荣的一体化发展，建立城乡统筹新格局。（3）可持续发展。新型城镇化强调绿色低碳，以期持续发展，因此要正确处理好经济、生态、人口等多种要素间关系，打造美丽新城镇。（4）多元协调发展。注重区域间的优势互补与合作，协调好各产业间的发展关系，构建多元城镇化。

三、新型城镇化进程中基层政府的职责主旨

新型城镇化建设的持续推进，为基层政府治理工作带来了如下多方面的新挑战：

（一）实现人的城镇化

“以人为本”为核心的新型城镇化建设对于基层政府治理提出了全新的要求，旨在要求政府基于公众角度履行职能，着眼于为公众服务最终提升其幸福感与满足感。为此，基层政府要兼顾对于提高公众生活水平与精神水平两方面的投入力度，既要满足公众最基本的物质生活需求，同时也要尽可能满足其精神需求。人口的城镇化作为新型城镇化发展主基调，是基层政府治理的首要问题。人口城镇化不仅仅是形式上的农村住户从农业土地搬迁楼房，更是从本质上为其提供与城镇相匹配的生活条件与良好的居住环境及与城镇人口相同的公共服务，不断完善教育、医疗等公共服务，对转移农民进行市民化培训等，使得公众生活水平大幅度提高。

（二）实现土地的城镇化

伴随新型城镇化建设进程大规模推进，现行农村土地制度与我国社会主义市场经济体制之间的矛盾也日益凸显。在农村集体土地征用过程中，产生了各种矛盾冲突，对于农民的经济、生活乃至整个社会都造成了一定的影响。土地，作为影响民生的关键因素之一，是政府治理工作中不可轻视的重要内容。政府作为土地资源配置的主体力量，应从机制完善和制度改革角度着手，高效配置土地资源，确保新型城镇化发展过程中，农民的基本权益不受损害。

（三）实现均衡的城镇化

统筹兼顾要求基层政府正确把握新型城镇化的平衡，这里提到的平衡，一是指城乡平衡，对于城乡政策、资金、人物力等各种资源充分配置，从而避免资源浪费，尽可能提高建设效果。二是指基层政府要充分协调政府与市场的关系，既要保证市场是实现资源合理配置的基础，又要改变当前土地资源垄断现象，实现土地在市场的自由流通。同时也要保证基层政府的引导调节作用，要避免过度干预，阻止譬如土地交易市场中腐败征地现象的再度发生。三是处理好政府与社会的关系，在城镇化进程中，鼓励社会组织的积极参与与发展，提升社会活力以弥补政府退出的空白，建立一个政府负责、社会协调、公众参与的社会管理新格局。

四、新型城镇化中的政府责任

地方的城镇化进程必须要融入国家与地区发展的大局当中，政府作为公共利益维护与保障者，要充分履行责任，破解城镇化中面临的各种困境，保障新型城镇化建设的持续推进。

（一）公正制度供给

在现代化的社会中，政府的首要责任就是建立公平且正义的制度来协调社会多元主体间的利益关系并平衡利益分配，保障社会的稳定发展。政府作为新型城镇化推进的重要主体，应当为城镇化提供公平的制度保障。一方面，城乡二元户籍制度的长期存在限制了多数农民享受与市民等同的待遇。首要的制度改革，就是废除不合理的户籍管理制度，以鼓励劳动力自由流动。自2021年起，近30个省市计划取消农村户口，同时进一步完善户籍迁移制度，鼓励各地区逐步放宽落户条件，允许农业转移人口在就业地落户。这是一项党中央结合城镇化发展的现实状况作出的重要举措。与此同时，土地制度也进行了大幅度改革。中共中央、国务院发文制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见；全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围；健全长期租赁、先租后让等工业用地市场供应体系。也就是说农村集体经营建设用地可以直接入市交易，农村集体将可以卖地获得收入，村民可以直接受益。农民土地补偿的标准也将有所提升。

（二）公共政策执行

政策的好坏与执行的优劣决定着社会发展的水平和程度。城镇化的目的就是要让农民真正融入现代城镇社会，完成由农民到市民身份的一系列转变。这一过程对于农民而言，是一个巨大的挑战。要实现广大农民群体的市民化，政府就必须基于整体架构制定并实施保障农民工城市生活的各项政策措施，推动农民工市民化的有序转变。地方政府要加强监管力度，确保政策的有效执行，杜绝具体实施过程中各种不当与失范甚至失效现象。

（三）公共服务提供

新型城镇化主张以人为本，因此公共政策的执行也是公共服务供给的过程。由于大城市日趋饱和的现状等因素决定了新型城镇化的重点是就地城镇化，也就是小城镇化。而限制小城镇发展的最大问题之一就是其基础设施建设落后，难以提供较高水平的公共服务。因此，地方政府要将小城镇的公共基础设施建设作为重点，以尽量缩小公共服务间的差距。

五、新型城镇化中的政府角色的不足

目前，结合实际情况来看，政府在制度供给、政策执行、公共服务提供等三个应然角色中都存在着功能发挥不当或不足的现象，具体体现于土地制度改革问题、政策执行效果差问题、公共服务的非均等化问题等。

（一）制度供给不当，土地征用存在问题

1.土地征用环节政府寻租行为严重

在土地征用过程中，基层政府通过行政命令方式征地，以较低价格将土地收归国有后进行市场上的转让，在这其中有相当多基层政府通过差价获取利益。同时，许多地方政府都存在着利用权力截留土地征用补偿金中饱私囊、挪用补偿金等现象，这都导致了真正流入到农民手中的补偿金少之又少。

2.失地农民缺乏应有的保障

在我国，大部分农民以田为生。征用土地意味着切断其基本经济来源，生活水平与质量将大幅度降低，随之产生大量生活问题。虽然政府提供了征地补偿金，但失去了最主要的生产资料，农民自身的物质需求与生活保障都难以实现。

（二）政策执行不当，手段方式存在问题

1.政策执行效果不佳

首先从执行主体来看，基层政府组织就存在着结构问题。一些基层组织冗员过多、机构设置不合理等对于工作的正常开展都造成了巨大影响，造成了资源的大量浪费与人浮于事的现象。更为严重的是，有相当多的基层干部对公众通过正常途径和合法渠道反映的实际问题置之不理，导致大量的矛盾冲突不被解决，很有可能激化矛盾导致事态恶化。

2.政策执行手段传统落后

公众的矛盾与问题往往是复杂多样的，而政府内部人员往往采用单一固定的办法来处理，认为只要由政府出面干涉就可以解决问题。然而一些落后固定的治理方式已与新型城镇化建设的大背景不匹配，其应用的治理手段已不符合时代发展的最新需求。例如新型城镇化建设引发的人口、经济、技术深刻变革，传统的挨家挨户上门执行理应在全新环境中淘汰。尤其是新型城镇化进程的客体中有相当多数量的农民，对于政府工作本身就存在有不理解甚至是偏见，而政府执行人员执行的手段往往过于粗暴强制，缺乏沟通，诸如强拆、暴力执法等现象屡见不鲜。这些做法是无法获得公众的真正认可，很有可能加剧与公众的矛盾冲突，制约行政推进的速度效果，使得基层政府的治理力大大降低。

（三）公共服务供给不当问题

1.公共服务供给无法满足公众需求

公共服务供给无法满足群众的普遍需求，人群覆盖面也较窄。尤其是一些中小型城市以及城镇化过程中短期时间内扩张而成的小城镇，其公共服务设施水平与城镇化发展背景不相适应，在教育、医疗、社保等多个公共服务领域存在着不同程度的缺失。

2.城乡间公共服务供给差距大

当前，我国城市基础设施与农村基础设施在一定程度上呈现两极趋势。在公共卫生方面，城乡卫生资源配置失衡，农村医疗卫生资源短缺现象严重。全国农村人口占全国总人口的41%，却只享受约20%的医疗卫生资源。在医疗保险方面，城市居民与农村居民的额度也有较大差距。农民群众普遍存在着看病贵、看病难的问题。在教育方面，初中及以上文化程度占全部农村人口的42.5%，远低于城市人口68.8%的水平。虽然实行了义务教育的全面覆盖，但我国在农村义务教育领域的投入不足以支付学生德智体美多方面发展的各项活动经费，人口素质也无法得以全面提高。

3.公共服务供给效率低下

基层政府对于农村公共服务建设工作往往缺乏长期合理的规划，真正造福民生的公共投入较少。推出的各种科技、卫生、医疗服务“三下乡”活动，往往流于形式，并没有发挥相应的作用。很多已投入使用的公共服务设施利用率低、物不能尽其用，对现存资源浪费现象较为严重，不仅造成了行政成本的增加，也影响了农民的切身利益。

六、新型城镇化中的政府角色责任存在不足的原因

通过查阅掌握相应的文献与数据资料，笔者对新型城镇化过程中政府角色责任存在的不足进行分析，进而系统整理了不足存在的原因。

（一）政策制度因素

结合现实情况来看，以土地制度为代表的一系列政策制度尚不完善，与新型城镇化的发展需求不相适应。

1.缺乏监督约束机制

政府在土地征用过程中占据主体地位，农民本身不具有监督权，这就给政府官员寻租带来了巨大的空间，加上农民对于具体的补偿标准、征地用途、征地进程等实际信息知之甚少，使得土地征用缺乏最应具备的外部监督。同时，政府作为执行与监管的机构，内部缺乏相应机制，存在着监管缺位的现象。

2.涉及失地农民补偿问题的配套制度不完善

面临土地征用问题，我国政府部门对于失地农民的后续安置尚不完善。目前我国尚未出台关于土地征用的专门法律，对于土地征用后期的一些补偿与安置问题并没有明确的标准，政府部门在征地过程中对于失地农民保障中的权利义务没有制度上的明确规定，这就导致了政府对于失地农民的安置与补偿不到位。

（二）组织结构因素

新型城镇化主要突出市场的主导作用，从组织内部来看，基层政府主要包括县乡镇三级政府，下设有居民委员会或村民委员会，上下级政府之间、同级政府之间、部门与部门之间对于权力和职能的划分往往不够明晰。过多的行政层级与权责划分的不明确制约了社会要素的流动速度。这既导致了部分公务员执行没分寸、尺度过大，也有可能使得公务员因害怕担责任、出差错而轻执行、缓执行。基层政府的条块模式，也就是职能管理与属地管理存在着一定的交叉与混乱，在机构设置上就存在着严重的问题。

（三）人员因素

1.基层行政工作人员素质能力有限

行政工作离不开基层政府工作人员，治理中出现的各种问题都与行政工作人员息息相关。从年龄结构来看，基层公务人员整体年龄偏大。导致他们在执行政策时过于保守，缺乏应有的创新能力。新型城镇化建设对于政府治理工作有了全新的工作要求，而大部分基层公务人员显然不具备这种创新能力。同时,基层公务人员整体学历偏低，虽然近年来本科以上学历占比逐年递增，但在基层政府内部，大中专以下学历仍占有主导地位。偏低的学历很有可能导致公务人员自身对政策理解不到位，缺乏应有的判断力和分析能力，从而选择固定传统的治理手段，不仅会造成基层政府资源整合能力降低，还会导致具体工作的效率较低。

2.基层行政工作人员工作态度差，缺乏应有服务意识

新型城镇化强调以人为本，现阶段大部分基层行政工作人员缺乏应有的服务意识，“官本位”观念根深蒂固，使得他们在回应公众的基本诉求时缺乏足够的耐心，对公民反馈的要求不能作出及时全面的回应，无故拖延或者不响应现象频频发生。这都是由于基层行政人员没有设身处地地站在公众角度着想、没有将公众利益置于首位。

（四）财政因素

央地财政事权改革正式启动后，财政上交、事权下放。新型城镇化建设过程不仅需要国家财政的大力支持，同时也依赖于地方财政。地方财政的财力有限，导致基层政府的财权与事权不相匹配，通俗而言就是“钱少还需多办事”。尤其是公共服务供给需要大量资金支撑，现阶段城乡二元结构问题矛盾依旧突出，政府对于新型城镇化建设的大量资金投入到城市，基层政府自身财力有限，对于公共服务的重视程度较低，这就使得基层政府真正投入到公共服务领域的资金严重不足，占GDP的比重较少，尤其是教育、医疗等一些基础领域，有限的政府支出与日益增长的公众需求之间存在着明显的矛盾冲突。

（五）观念因素

一方面，部分基层管理人员缺乏应有的公众服务意识，不愿为公众提供服务，而为自己谋取私利，寻租现象严重，具体体现在对于一些补偿金中饱私囊、私自挪用；在土地转让过程中政商联合，收受贿赂，获取差价来满足自身利益的最大化。另一方面，对于以农民为代表的公众而言，新型城镇化是一个全新的概念，他们非常容易受到传统观念的影响，习惯于过去的生活方式安于现状，害怕自身切实利益受到侵犯，从而抵触各种新型政策的执行，使得基层政府的行政效率大大降低。

七、明确政府责任，完善角色发挥的相应对策

（一）完善土地征用制度，加强对失地农民的保障

1.加强土地征用过程中的监督机制

首先，土地征用过程要尽可能公开透明，以保证其公平公正。适当鼓励公众积极参与，可以成立相应的农民组织，对征地过程中的资金去向、发放与分配情况等进行监督，并从法律角度给予这些组织一定的权利与保护，从而制约土地征用过程中政府的失范行为，起到一个外部监督的作用。其次，在政府内部也要建立健全监督机制，通过加大对于寻租、腐败问题的查处力度与法律制约，尽可能实现土地征用过程的公平公正，最大程度保障农民利益。

2.建立健全失地农民的安置与保障制度

通过完善征地后农民的安置办法，解决失地农民的基本生活问题。各级政府应当立足现实，结合当地经济与社会发展水平，为失地农民提供最基本的养老、医疗等方面的帮助，可以通过建立本地区失地农民社保机制，加强对失地农民的保障，维护失地农民的合法权益。

面对一些不具备择业能力的失地农民，可以通过培训培养其再就业能力。政府管理部门应当扶持当地乡镇企业，通过扩大企业规模、增加企业就业岗位，让失地农民实现再次就业。或者根据失地农民个人意愿，鼓励其进行自主创业并给予政策上的一些帮助。

（二）优化基层政府组织结构与机制，提升政策执行力

1.推动行政体制与组织结构改革

要合理优化组织结构，推动扁平化发展。在确保工作顺利进行的情况下，应该尽可能地将组织层次减少，建立职责明确、简单完整的执行组织。同时，应通过科学合理的配置增强政策执行的协调性，不断改进基层政府现存的“条块模式”。

相应的，对基层政府部门内部职责权限加以明确，完善体系以确保行政工作的协调统一。明确政府内部各部门的具体权责分工，在部门横向设置上科学合理，参照实际需求与具体标准确定人员与岗位，提供相匹配的人力、财力、物力等资源，做到真正意义上的权能协调，使资源最大化整合。

2.大力改进政府执行方式，提高基层行政人员素质能力

首先基层政府要积极改进执政方式，顺应民意，增强公众满意指数。基层政府提供服务的方式、方法，不能墨守成规，要做到直接满足群众的需求。执行方式要积极顺应时代发展的需求与变化，与当前人口、经济、技术等各个要素相匹配，推动执行方式的多元化改进。在执行过程中，可以适当增加群众参与程度，把政策执行与治理建立在民意的基础之上。其次，提高基层行政人员的素质水平，提高其对自身工作的认同感。基层政府执行人员的个人能力强弱直接关系到政策实际执行情况。加强基层工作人员的培训，要从思想素质与业务能力两方面开展。通过提高思想素质、政治素质，逐步解放刻板保守的僵化思想、建立符合新时代发展要求的思想观念，使其形成积极的执行信念与服务的态度。最后，加强基层工作人员的业务水平，使其工作具有创新性与规范性，采用更现代化的管理与执行工具，提升政策执行效果。

（三）坚持保障民生，增强政府的基本公共服务能力

1.树立新型服务理念

服务理念转变是促进公共服务水平提高的重要因素之一，政府要强化公共服务供给职能，努力使得公共服务水平与新型城镇化发展水平相适应。尤其是基层政府，要坚持服务型政府理念，不断提高政府工作人员的素质水平，注重服务精神理念，满足多元主体对于公共服务的不同需求，提高群众的满意度与参与程度。将新型城镇化建设中“以人为本”的核心特征贯彻落实到基层政府的具体工作当中，始终将公众、集体利益放在首位，真正转变“官本位”思想，将良好的公共服务意识贯穿于具体工作中。

2.加大财政部门的投入力度

城镇公共服务供给的瓶颈便是资金的短缺问题。因此，要加强政府公共服务，首先应解决最为短缺的资金问题。政府应加大财政资金投入力度，务必保障这些资金向农村地区、偏远地区等公共服务较为落后的地区倾斜，更好促进上述地区的城镇化发展。

3.明确政府主体责任

在公共服务供给过程中，政府始终承担着主体责任，要建立符合我国基本国情的公共服务体系，改善当前公共服务供给的不足状况。尤其应当加快包括农村教育、医疗卫生、社会保障在内的多个公共服务领域建设，尽可能缩小城乡之间公共服务的差距，推进新型城镇化的协调发展。

八、结语

综上所述，在大力推动新型城镇化建设的现实背景下，作为承担主体责任的基层政府，必须担当起维护公共利益与保障公共秩序的角色，履行好相应的基本责任。要深刻认识到在新型城镇化进程中，政府工作现存的问题与不足，通过改革不合理制度、加强公共政策执行、城镇基础设施建设和公共服务供给，满足农民群众最基本的公民权利与需求，以强有力的对策来推动基层政府治理与新型城镇化建设工作，加快我国社会主义现代化发展步伐。