政府治理体系下的青年发展规划文本分析：内涵、视角与维度

广东省社会科学院 李超海

青年的重要性和综合性衍生出青年工作和青年规划，而青年工作和青年规划需要嵌入到国家治理和社会管理过程中，作为政府工作，尤其是基层政府工作的重要组成部分。本文计划从治理理念、制度文化和管理实践等方面来分析青年发展规划的总体框架和具体内容，力图呈现出政府通过青年发展规划应对青年工作的治理逻辑和作用机制，进而剖析全方位展示新时代青年发展规划在青年工作和青年管理过程中的基本功能和主要作用。

一、政府治理体系的概念内涵与研究视角

青年群体的复杂性、多样性和重要性，对政府的高质量监管和高水平治理提出了较高的要求。从概念内涵、理论维度上来看，政府治理体系大致包括以下基本内容：

（一）政府治理体系的概念内涵

政府治理体系，既涉及多层次、多主体、多侧面的复杂而又细致的众多具体内容，同时涵盖了公共管理和公共政策方面的治理对象，可以从治理、管制和监督三个层面来予以界定。

（1）治理领域。从个体、互动和历史三个层面来看，青年工作的政府监管内容大致包括三个层面：一是青年个体的生存、发展及保障的问题；二是青年跟家庭、单位、社会、国家之间的互动关系问题；三是青年对国家发展和民族延续的重大意义问题。这三个层面，既是传统意义上国家治理和政府监管的基本范畴，也是新时代中国特色社会主义稳健运行和永续发展的关键前提，需要从青年规划、社会治理和治国理政的角度分别予以重视和关注。

（2）治理面向。不同于治理领域，治理面向包括：一是基本的理念和原则，从价值层面对政府治理行为进行限定和指导；二是文本制度的具体内容，如法律法规和从中央到地方基层的各种政策规定；三是治理的具体实施，如职能部门设置与分工、实际治理措施和具体的工作安排、治理资源（成本）投入与治理效果预期的平衡、存在的问题和应对策略等。

（3）治理层级及互动关系。青年工作的治理和服务高度嵌入不同层次的政府科层制体系之中，只有将青年工作的治理体系有针对性地嵌入政府的科层体系，并同相应的科层部门兼容和对接，从能真正将青年工作的治理体系落到实处。因此，从治理主体来看，既包括抽象的国家（中央）和地方政府的层级关系，也包括具体的省、市、区、街镇及各级职能部门的层级关系以及政府与社区的关系，这种治理主体的层级关系因政府科层制组织体系的庞大而变得十分复杂。

（4）治理变迁。治理变迁涉及两个层面，首先是治理主体，也就是政府科层制等级体系，中央政府和地方政府的机构改革和工作重心的变化必然会影响青年工作治理的变迁，尤其是当整个政府治理系统调整、改革和未来发展方向都会使得政府的治理行为发生较大的变化。其次是治理对象，青年群体自身内在的发展和变迁所出现的新情况和新趋势都会影响政府的治理行为和治理体系。

（5）治理效果。治理效果体现在治理体系中不同主体的感受和回应。首先是指治理对象的影响和回应，包括青年群体在经济社会发展过程中的感受以及他们对政府治理体系的评价和诉求。其次是国家治理体系所带来的经济社会综合效益，包括经济发展和社会进步、现代化和城市化、社会秩序和民众参与积极性、青年生活质量与获得感等等。

（二）治理体系的研究视角

青年工作的政府治理体系包括基本理念、文本制度和具体实践等不同层面的内容，本质上等同于西方国家的政策范式视角。政策范式的转移通常含有三个关键变量：特定政策领域的总体性目标、为实现目标所采用的政策工具以及这些工具的具体设置。其中，最常见的是“第一序列的变化”，即政策工具的具体设置或使用程度的调整，这在政策实施过程中会不断发生。其次是“第二序列的变化”，即政策工具的调整，往往是由于“异常事件”引起的。最后是“第三序列的变化”，即政策总体目标的转化，随着异常事件的积累，如果多次调整政策工具的具体设置，甚至试用新的政策工具都无法有效应对，便需要寻找新的政策范式并进行新政策的实验，并将引起范式之间的广泛争论，这些争论将会涉及宽广的政治场域（Hall，1993；岳经纶，2007；岳经纶、郭巍青，2007；王程韡、曾国屏，2008）。

延续政策范式视角的逻辑和理念，王绍光认为中国公共政策的格局正在从经济政策向社会政策转变（王绍光，2007）。岳经纶则指出，自改革开放以来中国的发展政策经历了从单纯经济增长（GDP主义）政策范式以及正在形成的、以人为本的和以科学发展观为标志的新发展政策范式转变（岳经纶，2007）。随着中国特色社会主义进入新时代，社会政策的关注重点、发展方向也逐渐向发展型和保护型转变（李迎生、吕朝华，2018）。

二、政府治理体系的具体维度与青年发展规划文本分析

不管西方的理论视角还是借鉴西方理论进行的本土研究，均呈现出政府治理体系这一概念具有丰富的内涵和复杂的实践指向，结合中共中央、国务院于2017年4月3日印发的《中长期青年发展规划（2016—2025年）》文本内容，本文对政府治理体系的具体问题进行详细分析。

（一）理念与价值维度

所谓理念与价值是指政府开展青年工作治理和服务过程中所信奉的价值观，这一价值观直接关系到地方政府在进行日常管理过程中所秉承的实践理念。无论是在理论认知、制度文本还是实践过程中，首先涉及的是理念与价值方面的内容，这是支撑其整体内涵的“先验性”思想意识基础。作为政府治理的理念与价值，具有如下基本特征：首先，在总体上是一个复合体，既体现了一定的普遍性价值，又融合了多种文化和时代因素；其次，作为一种总体上的综合平衡，其形成过程有各种相关行动者的参与和多方博弈；再次，所有相关的理念和价值，最后将体现在政府治理的文本制度和实践过程之中，体现为一种以政府为主导的“政治话语”表达和官方认同；最后，由于其实践特征、内涵复杂性和多方相关性而具有相对稳定性、不断变更和未来指向的特征。

从《中长期青年发展规划（2016—2025年）》的理念和价值维度来看，其根本目标是在坚守和传承习近平新时代中国特色社会主义思想的基础上，坚持党管青年原则，围绕中华民族伟大复兴中国梦，以青年为主体，将青年培养成为中国特色社会主义事业的合格建设者和可靠接班人。因此，总体上来看，新时代的青年发展规划在遵守青年工作全球性、普遍性特征的基础上，指出当前信息化时代青年对国家和民族发展具有长远重要性，同时融合了中国传统文化、国外先进文化和新时代改革文化，创造性地将青年群体与中国特色社会主义伟大事业的传承发展相统一，并在坚持和弘扬习近平新时代中国特色社会主义思想的基础上，将主流政治思想意识的基本理念和主要思想及时传递给青年，在推动和落实青年发展规划的过程中，综合考虑中国国情和治理现实，实现了政治、国家与地方及其不同部门、不同地区、不同群体之间利益关系的综合平衡。

（二）制度变迁维度

制度变迁维度或者说关于政策研究的维度主要分析政策变迁背后的因果机制和发展脉络，通过探讨政策制定、政策废止和政策修订来折射青年工作管理的发展变化。

（1）从政策本身的价值取向变迁来看，青年工作政策逐渐向人民主体本位的社会政策转变。一般来说，社会政策是指能够影响一个地区或一个群体的整体生活质量、生活环境，包括个体、群体和社会整体三者之间社会关系的政策体系（岳经纶，2007）。王绍光（2007）指出，自2004年十六届四中全会后，中国的社会政策导向开始出现转变。岳经纶（2007）则指出，改革开放以来中国的发展政策从1978-2003年单纯的经济增长，逐渐转变为2003年之后的以人为本。党的十八大以来，中国的社会政策日益凸显人民主体地位，民众的获得感、幸福感成为衡量社会政策的关键价值。对青年工作来说，青年主体地位是衡量和评价青年工作最重要的价值标准，青年的获得感和幸福感也成为衡量和评价和青年工作最重要的价值导向。

（2）从政策的治理取向来看，青年工作政策逐渐向规则统治的法治特征转变。一般来说，法律、法规、政策文本的法理特征包括两个理想类型：一是随意支配，二是规则统治（Burell，2001）。其中，规则统治是指存在着以一般词汇明确表述的权威的法律规则，这些法律规则的文本清晰、明确，不存在自由裁量的空间，覆盖面广泛，不留下法律空白，并且得到普遍执行，没有特殊照顾或歧视。从这个意义上来看，《中长期青年发展规划（2016—2025年）》具备了规则统治的基本特征。青年发展规划出台的权威性以及地位、目的和举措的政治性，明确限定了青年发展规划的法律地位和政治地位。青年发展规划的基本内容涵盖了青年、青年发展和青年工作的不同内容、不同层面和不同阶段，实现了全方位、全生命周期的覆盖。青年发展规划的保障和执行，不仅措施得当、保障有力，而且建立了适应国情和权力运行逻辑的部门联动机制，在坚持党的统领基础上分工合作、各司其职。

（三）合法性评估维度

形式合法性是评估制度政策最重要的维度，也是衡量一类制度政策是否具有法律效力的基本指标。对政策的合法性进行评估，需要从以下方面进行评估：

一是政策的能动性，分“主动的政策”和“被动的政策”两种取值。前者指政策的主体颁布此政策，是主动的、前瞻的，是预见到此后可能出现的情形而提前采取的行动。后者指政策的主体是被动的，事前对问题的发生并无预见，往往是问题突然发生或是趋向严重时所采取的应急措施。显然，青年发展规划属于主动型政策，并且是具有超前规划、长远战略眼光的主动进取型政策，既能主动回应现实和适应青年，又能积极抢占未来和引领青年。

二是政策的联系性，分为“系统的政策”和“临时的、单一的政策”两个取值。前者指该政策文本与其他政策文本存在联系，后者则不存在这种联系，是针对一时一事提出的举措。判断的标准是看政策文本中是否提及其他政策，不管是国家的政策或者是地方的政策。显然，青年发展规划是系统的政策，虽然没有明确提出其他政策，但是从指导思想、发展目标、发展举措、保障措施、工作方案等来看，无一不体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的最新发展、政府治理体系的最新方案和共青团组织的最新改革，确保了青年工作的稳定性、延续性、改革性和发展性。

三是政策的覆盖面，分为“全面的政策”和“专门的、部分的政策”两个取值。针对政策所面向的对象，如果政策所指涉的是青年群体，则是全面的政策，如果政策所指涉的是高层次青年人才，则是专门的、部分的政策。从青年发展规划的目标人群指向来看，青年发展提出本规划所指的青年，年龄范围是14—35周岁（规划中涉及婚姻、就业、未成年人保护等领域时，年龄界限依据有关法律法规的规定）。以年龄为人群指涉的标准，对该年龄段的所有人群实现了全覆盖，是一种全面的政策。

青年工作治理的政策序列与文本框架呈现出明显的递增发展态势，从政策变迁来看，青年工作治理政策越来越包容和开放，青年主体地位不断夯实，青年群体的主动性和积极性不断得以释放。从政策的序列区分来看，青年工作治理的政策包括三个序列：第一序列属于政策工具的设置，适用政治取向维度，强调战略定位和发展导向，以青年决定中国特色社会主义道路的可持续发展为主要议题；第二序列属于政策工具，适用法理取向维度，强调形式合法性，以政策覆盖面、政策主体的能动性和政策联系性为主要议题；第三序列属于政策范式，适用价值取向维度，强调价值取向和政策主题，以青年发展和社会保护、社会稳定与有序为主要议题。

三、政府治理体系视野下青年工作上升为“公共问题”的逻辑过程

就青年工作上升为国家战略规划，成为各级党委政府治理体系中的“公共问题”，从利益相关的行动者立场来看，其背后包括多方面的动态博弈：一是从基层社区、地方政府和青年群体来看，青年工作作为系统整体的工作纳入发展规划，进入地方政府的工作议程，表明青年工作成为各级政府的日常工作内容，需要达到各层次、各行动主体和社会公共利益的均衡；二是面对青年人群的代际更替、信息社会的纵深发展和社会成员的生活需求的变化，要达到可持续发展的平衡；三是面对市场、社会、国家的关系，要达到市场自由、青年参与和国家（政府）权力的均衡。

因此，《中长期青年发展规划（2016—2025年）》的出台和实施，标志着青年工作正式成为国家治理体系的基础内容，也标志着青年工作成为“公共问题”系统的组成内容。一方面，要从中国特色社会主义道路可持续发展，城市化、信息化与经济发展，共建共治共享治理格局等角度看待青年发展规划中对青年工作的内容界定。另一方面，要从各层级、各行动主体与社会公共利益的均衡，可持续发展的均衡，市场自由、公共参与和国家（政府）权力的均衡去看待青年发展规划工作中对青年工作的目标要求。要从内容限定出发，要从达到的目标要求出发，科学地了解新时代中国青年工作的目标、任务和责任，从而推动青年工作系统化、专业化、科学化发展。

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政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理。西方国家理论界所说的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络。

政府治理有广狭两种含义。就广义的政府而言，整个公共行政的发展过程可以称之为政府治理从传统迈向“善治”的过程。就狭义的政府治理而言，其具有不同于传统公共行政模式的特殊含义。“大致说来，公域之治模式主要有三种：

一是由国家作为唯一的管理主体，实行封闭性和单向度管理的国家管理模式；

二是由国家与各种社会自治组织共同作为管理主体，实行半封闭和单向度的公共管理模式；

三是由开放的公共管理与广泛的公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理模式，其典型特征是开放性和双向度。”

狭义的政府治理是指第三种公域之治模式，也是“政府依法律善治”之“治理”模式。

在政府治理中不断出现一些新理念、新举措，比如建设法制政府、责任政府、阳光政府、高效政府、廉洁政府等等。但从根本上讲，政府治理中要从制度上解决三个问题，即：一腐、二假、三肿。腐败问题要从体制上来解决，体制的缺陷是产生腐败的土壤和根源，要建设有利于扼制和消除腐败的经济、政治、文化、社会管理体制。说假话、做假账、干假事，欺上瞒下坑害百姓，利欲熏心造假贩假，严重危害了社会机体，必须从体制和教育人手，进行全民的诚信训练。政府机构臃肿，扯皮内耗严重，人浮于事，文山会海，一年省、部级以上召开的会议达500多次，要消耗多少财力、物力、精力啊。几十年前提出的精兵简政收效甚微，挖文山、填会海不见效果。应下决心从体制上对政府机构进行消肿，降低行政成本，提高行政效益。