安徽省跨区域产业园区合作共建研究

杨 玉

（安徽大学商学院，安徽 合肥 230031）

一、 引言

安徽省作为长江三角洲地区产业向中西部地区转移和辐射最接近的区域，占据着环境承载能力较强、要素成本较低、产业基础和配套能力较好等综合优势[1]。此外，2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的印发更是加快了安徽省建设省际合作园区的脚步，省际合作园区的建设对推动跨区域互补性要素的双向流动，实现更大范围内的资源优化配置有重大意义[2-3]。近十年来，安徽省加快与江苏省、浙江省、上海市的联动发展，省际合作园区在规划建设、产业培育、运营管理、合作共建等方面取得全面进展，园区经济社会发展呈现出“厚积薄发、加快发展”的良好态势。本文基于安徽省际合作园区的发展现状，主要回答以下三个问题：安徽省际合作园区呈现出来的特点是什么？什么动机促使了安徽省际合作园区的建立?安徽省际合作园区的建立目前存在哪些问题以及我们的对策是什么？

二、 安徽省跨区域合作园区发展特点

1.合作园区政策导向带动效应显著

政府是长三角地区高质量一体化发展的统筹协调者，其制定的政策占据了市场在资源配置中起决定作用的有效空间[4]。近些年来，国务院和发改委不断在相关文件（如《皖江城市带承接产业转移示范区规划》《关于支持“飞地经济”发展的指导意见发改地区》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》）中强调合作园区对提升都市圈一体化水平，构建区域联动协作的推动力。安徽省紧跟每一个政策导向，积极与江苏省、浙江省、上海市对接，探索共建合作园区合作模式，共同拓展发展空间，省际合作园区由“一轴双核两翼”的空间布局扩散到“遍地开花”的空间布局，由政府导向的管理体制转变成市场导向型的管理体制，由传统的低技术含量的加工承接升级为科技和制度创新双轮驱动的产业集群。

2.地域分布不均、发展情况不齐

安徽东部和南部城市凭借其临近江苏省和浙江省的有利地理区位成为安徽省有效承接长三角区域内园区合作共建的重要据点，同时安徽早在2005年就提出向东发展的战略，优惠政策倾斜于东部城市，这就致使安徽省际合作园区呈现出“东多西少，东强西弱”态势。据不完全统计，滁州市、马鞍山市、宣城市、芜湖市、宿州市这五个城市的合作园区数量占据全省省际合作园区数量的一半。滁州的中新苏滁高科技产业园位居2019年度全省开发区综合考核第10名，累计签约引进工业项目193个，协议引进资金512亿元；宿州的张江萧县高科技园先后获批省级众创空间、省级科技企业孵化器和省级小微企业创业基地等称号，入选2019年安徽省“引才奖补”一类平台。而阜阳市、亳州市、六安市等市地处内陆，工业基础较为薄弱、要素资源不够充足、创新能力不够强大，这就降低了省际合作园区建立的积极性。

3.合作产业类型广泛

安徽省际合作园区在合作产业方面涉及广泛，可以分为两类。一类为传统产业，例如煤炭、电力、煤化工、机械制造、食品加工、纺织服装、建材加工等。这一类产业最先进入安徽省承接省外产业平台，一方面，江浙沪地区劳动成本高，资源要素在近几十年的快速发展中不断耗尽，同时又面临着产业升级这一迫切需求，这就要求江浙沪转移能耗较大及劳动力需求量大的产业；另一方面，安徽地处长三角区域，要素资源丰富、劳动成本低，产业转移顺利进入安徽省。 另一类为中高端产业，例如生物医药、新材料、电子信息、集成电路、智能制造、新能源汽车、铝基高端金属材料等。随着安徽省国家工程研究中心、国家企业技术中心等创新平台的不断构建，安徽省不断补齐、壮大、拓展创新型现代产业链条，此时的省际合作园区不仅仅是承接来自江浙沪的产业转移，更加倾向于与江浙沪地区合作创新新兴产业，强化区域优势产业协作，培育在全国具有影响力的产业集群。

三、 合作动因

资源互补是基础。城市之间合作的本质是为了追求更大规模更高层次的集聚经济和协同效应，让生产要素在更广阔空间实现优化配置[5]。安徽省早期的省际合作园区是建立在产业转移的基础上的，江浙沪地区提供信息、技术、人才、资本以及管理，安徽省提供土地，劳动力以及资源要素，正是由于合作双方资源的异质性与互补性，彼此双方结合之后成为了一个低成本并且具有全套生产要素的新生产者。近些年来，随着安徽省创新科研能力的不断提高，安徽省的地位不仅仅局限于提供低成本生产要素的备选供应商，而是扩展成为江浙沪强力的合作伙伴，与其站在同一水平线上，双方结合彼此在不同领域的强项攻克如何强化产业集群等难题。

政府引导是推动力。一方面，政府在一定程度上影响着本地区土地要素等资源的配置，这强化了政府在区域经济发展过程中的主导地位；另一方面，企业是地区发展的最大资源消耗者，人力，技术，土地，营商环境等资源对企业的生产战略和发展方向有极大的影响[6]。政府可以通过人事安排、园区管理编制设置、财政支持、政策优惠等手段驱动合作园区参与到主体的合作中[7]。其中蚌埠市在建设省际合作园区的过程中，在全市推行招商引资“首席服务官”制度，按照“一个项目、一位领导、一套班子、一跟到底”的工作要求，制订帮办清单，落实帮办措施，全力加快项目建设，给省际合作园区的建立提供了有利的政策保障。

科技产业孵化是新生力量。近些年来安徽省瞄准信息、能源、健康、环境等前沿领域，加快布局大科学装置和基础研发平台，创新能力不断提高。这使得安徽省际园区的合作路径不仅仅在于承接先发地区的产业转移，而且使更多的安徽省内优质园区与长三角一流园区之间进行先进制造业及科研创新对接，其中上海漕河泾高新区与合肥经开区共建的合肥创新创业园，致力于建设集国家服务外包示范区、科技孵化器集群、产业培育加速器为一体的示范性创新创业平台。高水平高层次的共建园区对于安徽省发展研发平台和产业合作发展基地，实现安徽省制造业能级提升和创新成果转化具有重要意义。

利益共享是最终目标。合作是以自身利益最大化为根本出发点，共同的经济利益与收益的增加将促使地方政府进行合作[6]。在省际合作园区的共建过程中，对于安徽省来说，合作园区的建立必然会提高本地产业规模，扩大本地的税收来源，带动消费和就业带动；对于迁出地来说，将较低层次产业转移出去从而为高层次产业发展提供更多空间，本地可以进一步转型，发展高端服务业和总部经济；对于企业来说，在其迁入迁出的过程中，将会享受双方政府的政策红利，同时也会由于产业集群与相关联企业联系更加紧密，降低了运营成本，提高了资源的利用率。省际合作园区的建立与各方追求利益最大化的动机相吻合，正向收益加强了彼此之间合作的意愿，维系了江浙沪皖地区的联动发展。

四、 突出短板

1.双方合作动力不足

第一，“飞出地”产业转移动力不足。税收、GDP、就业岗位等考核指标是衡量一个省发展情况的重要指标，相比于省外输出，输出地政府更希望产业在其内部进行转移，促进本省内部的市场要素的流通，达到本省的一体化发展。江苏的“南北共建”和浙江的“山海协作”是省内不同经济发展水平的地区之间的产业转移，这对省际产业合作园区的建设构成不利。第二，双方的合作需求不同，影响实际合作进展。省际产业合作产业作园区以生产要素的互补和高效利用为直接目的，实现互利共赢的区域经济发展最根本的就是找到两者的共赢点，但是由于两地之间沟通协调机制出现障碍，双方合作需求产生偏差。如皖沪合作开发利用白茅岭农场土地，上海市希望将其建设成宣城的农产品身生产供应基地，而宣城市则希望将其建设成宣城的先进装备制造业配套基地，达成共识需要进一步沟通与协商。

2.招商引资没有落实到位

其一，重大项目招引难度加大，项目业态不够丰富。合作园区内部的企业在孵化园培育期多，所处的行业分散，多是处于初创期、成长型的科技型中小企业。在马鞍山青浦园中，园区内多数制造业企业仍处于产业价值链的中低端，产业链层次不够高，没有形成完整产业链，产业体系还不完善，对长三角地区大企业项目吸引力不够。其二，企业融资难，资金渠道不畅。省际合作园区中具有很多民营企业，然而由于民营企业规模小，变化大，整体素质不高等原因，银行对其信贷资产难以保全，使金融部门对民营企业贷款审查偏严。其三，政府财力有限，合作园区内部的基础设施建设资金主要依靠融资解决，资金问题将成为示范区发展的掣肘。宿州市财政由于脱贫攻坚、民生保障、文明创建等刚性支持增加，对省际合作园区的产业引导资金投入、项目引进优惠政策兑现能力不足。

3.园区保障措施不健全

目前合作园区快速发展壮大，其对扶持政策、土地指标、基金融资和基础设施等要素需求呈现增快、增多、增强态势，然而园区内部的专业服务、各项配套、运营管理水平还不能匹配其快速发展需要。宿州徐州现代产业园区和萧县泉山工业园位于省际交界区域，均在城市（县城）总体规划之外，项目建设用地指标紧张、审批流程长。张江萧县高科技园依托股权投资基金，引导来自张江的企业落地孵化，取得了积极的成效，但在政府部门引导和政策扶持方面，仍需协调上海科创办予以支持。在江宁-博望跨界一体化发展示范区内，江宁区的科创资源的优势明显，拥有南京市59所高校、80多万大学生以及各类科研院所资源作为支撑，博望区内并无高校与科研院所，两区经济社会发展的不平衡导致项目对接、产业融入上制约因素较多。

4.运营管理体制不够完善

其一，部分的省际园区在探索运营管理机制方面仍然处于初始阶段，不能够准确定位适合园区发展的管理机制，同时省际合作园区内部各个层级的相关主体的管辖权不明确，“飞出地”与“飞入地”之间沟通受到阻碍，致使在相关重大问题的解决上存在意见不合现象，影响合作园区的建设进程。其二，园区发展的过程中，由于发生亏损的可能以及不同风险的承担、合作中的退出机制不健全等因素，园区的合作并不十分牢固，容易使合作双方产生互相依赖的心理，导致责任相互推诿、管理疏漏等现象的发生。马鞍山博望与南京江宁的合作中就提到，受限于行政区划障碍和地方保护主义，两区合作对话缺少正式渠道，一些需要合作推进的事项尚未建立固定的协商平台。

五、 对策

1.统筹园区发展规划，搞好全省顶层设计

构建双轮发展规划，精准定位发展方向。安徽发改委应该牵头，会同安徽省各个相关部门组成省际产业合作园区领导小组，根据安徽省每个地区的优势条件和相关发展需要，统筹全省省际产业合作园区发展的宏观规划，制定并完善省际产业园区合作一体化建设的总体思路、主要路径、突破重点和体制机制。各市（县）也需要根据安徽省出台的宏观规划，系统考虑当地“飞地合作”的战略目标、发展方向、重点产业、合作机制等相关内容，按照国家级省级综保区标准，高水平建设、高规格打造、高效率推进，尽快完善“飞地园区”的总体规划与建设方案。合作园区在确定发展方向时，应系统分析“飞入地”的经济、政策、区位等外部环境以及相关资源、能力等具体情况，判断园区的发展趋势，确定园区的发展思路。在选择重点产业时，要特别注重产业吸引力、区域拉动力等，在考虑资源禀赋与产业比较优势的前提下，形成指标体系，从而对相关产业进行筛选，形成园区适宜的主导产业。

2.聚焦招商引资策略，吸引卓越项目落地

全方位做好招商准备，构建完整产业链。各省际合作园区的招商部门制定年度招商计划，组织并实施年度各市专项招商行动计划，原则上每季度组织一次招商活动。在招商过程中，应明确省际合作园区的主导产业、发展方向和地区的资源禀赋，增强招商的针对性和实效性，确保招商项目按产业分类精准入园。对于主导产业，应该追求大项目，把主要精力用于谋划、发现、跟进大项目，把最优质的资源用来吸引、承接、服务大项目，同时围绕主导产业进行建链补链式的招商，密切跟踪园区主导产业链上下游，锁定细分领域内专而精、专而强的小巨人企业、隐形冠军企业精准出击，提升园区产业集聚度。为了有效拓展招商引资思路，提升专业水平和服务能力，招商团队应围绕“飞地经济”相关理论政策、发展规划、比较优势、合作目标、成功案例等内容，全市每季度开展“飞地经济”招商专项培训，做好针对性指导。

3.建立多元投资体系，促进社会资本参与

政府与园区各尽所能，拓展融资渠道。在政府层面，建议省财政部联合地区财政部建立省际合作园区支持资金，支持资金重点用于合作园区基础设施的建设、高端人才的引进和自主创新的发展等，为合作园区的可持续发展的打好稳固的财税基础。设立奖励机制，奖励“飞地经济”成效显著的地区一定数量的金额，同时固定奖励资金在合作园区中的用途范围，避免不必要的资金浪费。在园区层面，积极探索PPP模式，支持鼓励社会资本参与园区基础设施、公共服务平台项目等的建设和运营发展，拓宽社会资本投资渠道。于此同时，依托多层次资本市场，积极尝试企业债券、土地资产证券化、土地开发项目信托、项目融资等手段筹措建设资金，借助国家、省、市融资租赁和信托市场，以政府信用为中小优质企业寻求优惠融资租赁办法。