国家治理视域下检察机关提起公益诉讼问题探析

玉明建 张艳莹 刘元见

摘要：检察机关提起公益诉讼是一项具有鲜明中国特色的检察职能和诉讼制度，承载着重要的政治责任和公益使命。虽然近年来公益诉讼取得了一定的成效，但仍存在案源稀缺不足、人力架构不合理、履职角色被质疑、具体规范缺失和努力方向迷茫等问题亟待解决。这就需要重建以围绕完善规则为核心的科学方案，在助推国家治理体系和治理能力现代化的站位高度上发力，完善相关规范机制，着力破解实践难题。

关键词：国家治理；检察机关；公益诉讼

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）02-0097-05

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》中“国家治理”为高频词，共出现了27次，而“检察”出现了3次，“公益诉讼”出现了2次，纵观决定的精神主旨，可以看出中共中央已将检察机关提起公益诉讼的意义和发展路径纳入国家治理机制的高度予以考量。国家治理是通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现“公共事务有效治理、公共利益全面增进”的活动与过程[1]。《决定》明确提出的完善生态环境公益诉讼制度和拓展公益诉讼范围的要求是我国坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力；坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生目标的重要纲领性举措。各项检察公益诉讼制度的落地和实践的发展既是在为推动国家治理体系现代化提供法治供给，又已成为国家治理体系现代化的重要组成部分。回顾历史沿革，可以看到检察机关提起公益诉讼的制度从其发端就深度融合了政治责任和公益使命，自党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，检察机关就已被赋予了全新的维护社会公共利益和国家利益的使命担当，亦实现了检察权力在新领域的扩张。随着反贪反渎职监督职能部门转隶监察委，在传统的以针对个人个案查处为主的行政违法监督职能被剥离后，公益诉讼成为拓展检察辐射面，提升新的检察业务增长点的关键举措。《决定》的出台推动全国检察公益诉讼迈入了历史性新阶段，最高人民检察院于2020年10月发布的主要办案数据显示，2020年1至9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件109626件，同比上升19.4%；开展诉前程序90357件，同比上升21.8%；提起公益诉讼4781件，同比上升61.5%；法院作出一审裁判2982件，其中判决支持2961件，占裁判案件的99.3%。前三季度共挽回、督促修复和清理林地、耕地、湿地、草原、水域17.6万亩；督促处理生活垃圾、固体废物219.7万吨；索赔环境损害赔偿金2.3亿元[2]。在看到检察机关提起公益诉讼的上述成效的同时，我们也要对这项制度滞后于实践发展的问题展开更深层次的思考，及时审视国家治理视域下检察机关提起公益诉讼的困境和破解之道。

（一）检察机关提起公益诉讼案源立法不够明晰

当下检察机关提起公益诉讼能够直接援引的法律屈指可数，仅为《民事诉讼法》《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》《人民检察院组织法》和《检察官法》，条文规定比较笼统，法律的规范性指引作用发挥有限，难以起到对检察机关提起公益诉讼相关实践的纵向与横向发展的推动作用。在横向发展上，由于检察机关提起公益诉讼涉及的法律相互之间关联性较弱，没有形成一个统一的逻辑框架，尤其是在新领域提起检察机关公益诉讼的合理性、合法性、应然性的讨论空间较大，在拓展案源和立足自身职能的平衡中難以把握。在纵深推进中，相关的司法解释刚性约束力较弱，检察机关提起公益诉讼助推国家治理法治保障的价值难以完全体现。例如，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条对有关行政机关、组织、公民配合检察机关公益诉讼调查做出了义务性规定，但是在没有违法规定的不利后果且检察调查权的保障力度不足的情况下，这类条款易被实质架空。检察公益诉讼的个案进程因此易被延长时间甚至终止。

（二）办案质效受制于检察系统机构设置不合理，欠缺人力资源统筹保障

阻碍公益诉讼检察队伍专业化进程，阻碍办案质效最突出的内部矛盾在于机构设置与人员配备形成“倒金字塔”形状。一方面我国市级以上检察院均设置有独立于行政检察、民事检察的公益诉讼专业部门，且人员配备充足，但由于公益诉讼本身属于新型检察业务，拥有自行侦查取证经验的检察官人数稀缺，公益诉讼检察官职业化水平普遍不高，欠缺下沉基层办案的工作经验和工作意愿，在本级办案压力较小的情况下，遂将业务重心用于制定办案程序规范和指导基层院文书制作、排版、归档和绩效指标量化与排名，对基层院案件评查与评优评先等工作，其中统一业务系统操作规范过于烦琐而拉长了办案周期，案件审查各流程在具体执行中易流于形式；对于基层院检察建议落实效果的评价也存在因缺少公益诉讼办案经验和办案前思考、讨论与交流而难以落实到位，一定程度上出现了外行指导内行。另一方面广大基层院却是“三合一”模式，基层检察干警疲于应对上级大量材料报送要求，极难腾出精力钻研和深耕公益诉讼某一特殊领域的理论与实践问题，在人才储备本就不足，专业知识缺少积淀的局面下，大量办案人员办案精力严重透支导致工作成果粗糙，事倍功半。

（三）基层院公益诉讼进程受制于等外领域报批手续欠缺原则性而明显受阻

虽然检察公益诉讼是国家治理手段的重要组成部分和法治重要保障，中央是鼓励拓展公益诉讼范围的，但如何拓展？针对拓展的尺度和拓展的价值追求目标，各个省市的做法大相径庭。一方面，省级检察院在把握等外领域适格标准上没有统一的、公开的、可对标的尺度，甚至会出现考虑办案量的权衡时而持开放态度时而持保守态度的局面，让基层检察院无所适从，即使已在接到口头指示下布局前期取证工作，亦在统一业务系统上建立了行政公益诉讼线索案卡，但由于上级检察机关的报批风向标的变化而没有让案件进入一审阶段，从而将一些原本有望引领社会新风气的案件扼杀在诉讼前期阶段。另一方面，由于报批手续的烦琐、案件数量多，以及违反等外领域报批手续并非会必然产生不利后果，一些基层检察院则用打擦边球甚至彻底违反相关报批规定的形式新增案件，如此操作让另一些恪守报批规定的基层检察院不知如何在原则、指示和创新突破间选择。

（四）工作职能及办案程序法律规定不明晰，导致检察官在办理公益诉讼案件中易越界办理

检察机关的职能定位是法律监督机关，检察人员主观能动性的释放和发挥都应以机关职能定位的清晰为原则。检察公益诉讼参与社会治理，需要检察机关和行政机关等其他治理主体共同发挥作用。双方职能分工不同，但都是为了维护公共利益，在共同目标、程序规范、工作重点方面都具有耦合性[3]。但目前部分公益诉讼检察人员由于部门绩效考核排名压力，在案源探索和办案程序、策略、方法上越过部门分工，不仅仅是行政机关的法律监督者，更代替了行政机关尤其是环保部门等专业性较强的机关单位开展前期取证和调查核实工作；此外部分检察机关与行政机关联合执法的做法是否可取亦值得商榷，一旦事后出现了执法错误的官方认定，如何追责？检察机关是否需要承担监督不力的责任？如何解决司法公信力受损的问题，等等，目前尚未有统一法律规定。上升至国家治理的视域，就可见检察机关行使职能界限不清，导致司法权和行政权的交叉，检察机关自身法律专业性遭受质疑，法律监督的主要职能削弱。

（五）案件跑量现象降低了检察机关公信力和权威性

在检察公益诉讼办案量的要求上，各省市的态度和做法大相径庭，在对基层检察院的考核指标上对比突出。比如，北京一些城区检察院的公益诉讼案件数要求是一年10件或20件即可；而河北某市一些城区检察院的公益诉讼任务要求量是一年120件；再如，有部分西部省市检察院的公益诉讼案件数基本要求是今年比去年翻番，每月做案件数量对比报表并通报，形成的压力依然是在鼓励各基层院追求立案数的不断突破。由此，各地绩效考核要求不一样，形成了鲜明的办案地域特点。北京地区的检察机关由于立案数要求较低，就有精力和时间去做深度思考挖掘有价值的线索，做“慢工出细活”的公益诉讼案件。而年任务量定得过高或者搞动态量化排名的省市，则不可避免地出现类案群发和简单事情复杂化的案件跑量现象。比如，部分基层检察院疫情期间办理的口罩专用垃圾桶设置相关的系列案件，各个街道办事处需要做的只是新设一个垃圾桶或者在原有垃圾桶上粘贴特定标识这样简单的举措即可，但是检察机关却出于绩效立案指标的考虑而与多家街道办事处磋商，形成会议纪要，要求对方将整改情况做书面回复，等等，客观上拉长了问题解决所需时间，消耗了双方的人力物力资源，但社会效果和认可度却是微乎其微。又如，在水源地污染专项整治检察公益诉讼活动中，为了使得数字上达标和排名不致落后，部分辖区检察院就选择了将数个乡镇、环保局、住建局分别列为整改对象，发出数份内容高度雷同的诉前检察建议，虽然对于单个行政机关积极督促落实整改起到法律助推作用，但多头管理究竟是能形成合力还是加大了行政资源的过度消耗依然值得深思。类案群发必要性和合理性遭到社会的广泛质疑。此外绩效量化排名中片面追求立案数的突破将不可避免地使得基层检察机关在发现问题后，不能从深层次制度建设探寻解决问题的途径。毕竟在排名争先的理念驱动下，尤其是在“三合一”基层院与“三合二”基层院在一个绩效标准尺度内进行排名的前提下，“三合一”基层院办案资源缺乏现象更为突出。由于绩效评比规则不合理，对于公益诉讼检察业务发现一起再监督一起似乎更符合基层检察院实际。大量浮于表面的工作方式，已然降低了检察公益诉讼的公信力与权威性。

（六）履职能力强度与手段刚性不足，应然与实然错位矛盾突出

2020年1月至9月，全国检察机关提起民事公益诉讼4361件，行政公益诉讼420件；提起公益诉讼总数占同期立案数仅为4.4%[2]，虽然这与高检院倡导充分发挥诉前检察建议的功能有直接关联，但还有一个深层的原因依然无法回避，即检察机关提起公益诉讼的履职手段刚性不足，部分行政公益诉讼案件根本不具备起诉的必要性甚至可能性，只能以诉前程序终结，即并非因为诉前检察建议的内容得到整改落实而没有起诉行政机关的必要，而是检察机关在办案的初期压根就没有打算做起诉的准备，案件类型早已经经过第一轮难易程度筛选过滤，类似于“盲道案”“井盖案”的系列案还出现了行政机关在收到检察建议之前本已有自行履职的计划甚至已经履职完毕，但由于检察机关的介入，重新设置案件办理程序。公益诉讼一个应然的重大前提应当就是案件需具備可诉性，但同时由于检察公益诉讼部门调查取证能力不强，在面临部分真正损害了重大国家利益或重大社会公共利益的案件时要求其他机关、组织、个人配合作证的权力又缺乏刚性手段的保证，导致检察公益诉讼浪费司法资源，在推进国家治理现代化中无法发挥作用。

（一）践行以人民为中心的核心理念确定公益诉讼根本目标

公益诉讼的根本目标是要维护国家利益和社会公共利益，而只有深入践行以人民为中心的理念，使之内化于每个检察公益诉讼办案人员之心才能真正实现个案良好的社会效果、法治效果、政治效果的统一。以人民为中心不能仅浮于会议强调、材料报送和口头宣讲，而必须要以即使面临各种诱惑、各种干扰依然“不要人夸颜色好，只留清气满乾坤”的检察政治觉悟为依托，以勇于挑重担、敢啃硬骨头、敢接烫山芋的职业道德为支撑，以办好经得起历史和群众检验的案件为理念，决定每一个决策和行为。检察系统上下级之间是领导与被领导的关系，检察一体化的属性则决定着真正要破解检察公益诉讼行为与目标不一致的困境，必须要自上而下地重视意识形态建设的问题，促进以人民为中心的核心理念地践行，以及相关检察文化地传承和信仰重塑。

（二）以促进国家治理体系现代化为出发点确定公益诉讼案源拓展渠道和检察建议尺度

唯有坚守促进国家治理体系现代化的出发点，检察公益诉讼才能不忘初心、牢记使命。公益诉讼检察人员才能在推进公益诉讼各项工作制度、工作方法、工作形式、工作宣传的优化和变革中思想不僵化，举措不拘谨。在拓展案源边界中，检察机关应将检察公益诉讼放在国家治理体系中重要法治保障和法治推进成果的双重地位设置案源过滤器，评估在国家治理体系框架下检察机关介入的必要性、参与时机和深入尺度。既要深入了解民情民意和政治社会经济的发展方向，选取那些影响力大、辐射宽度广，时间延伸性长，与公众的利益密切相关的领域做探索突破，展现检察公益诉讼的时代担当；又要将检察机关对公益诉讼的参与视作国家治理的有力抓手，细致和敏锐挖掘精品小案，以点带面，争取以法治手段的杠杆撬动国家治理与社会治理现代化进程的深度变革。在做立案必要性评估上，必须正视发展与环境保护间难以调和的矛盾，有些污染情形的发生也不可避免，如果一律诉诸司法，反而会过犹不及，若由行政机关立足于宏观视角进行权衡裁量反而可能会相对更符合社会整体利益，例如，新的工艺、设备和产品试用期间引起的污染等情形[4]。力求以最小的司法成本带动专题专项整治活动的全面铺开，以个案监督推进综合治理，推动行政机关构建未雨绸缪、统筹管理、多维布局的监督管理系统观与全局观，提升依法行政的科学性和时效性。在发出诉前检察建议的内容把控上，尤其是在当下国内疫情虽已基本可控但并未消失，国外疫情严重蔓延的大局势下，更要有宏观视野，做好效果与形势的预判和相应的预案。以高度政治自觉审慎思考检察建议将引发的一系列民生效果和可能引发的社会矛盾，不能拘泥于法律字眼而使得案件最终的法律效果与社会效果发生严重错位。

（三）利用现代科技手段提高检察机关提起公益诉讼的效率

随着大量违法犯罪现象采用不断升级的科技手段，检察机关在挖掘相关线索，做数据分析研判时手段也应当随之升级。甚至应当有一定的超前意识，借助强大的科技变革力量。推动检察公益诉讼的现代管理模式变革，充分开发外脑、借助外脑和植入外脑，既要与大数据公司做深度交流，共同研发案件推送新渠道、新媒介、新形式；又要主动学习，做长远布局，研究检察公益诉讼手段升级的核心发力点，提高检察公益诉讼全过程的科技利用率和办案效率，实现能让计算机和其他软硬件设备完成的事项与程序流转不再浪费人力资源投入，将检察官和检察官辅助人员的精力聚焦回归案件的定性、本质界定和释法说理等关键法律技能的提升上。

（四）以推动依法治国稳步前进为落脚点确定检察公益诉讼程序正义推进方向

要保证检察公益诉讼的每个阶段和细节的程序正义，必须要在既定法律框架下积极、稳妥地审慎思辨与抉择，检察系统需要以系统论的观点保证这一新制度在实践中对于一些大胆探索适当容错，根本前提是在法有明文限制的前提下，对于违法乱纪现象绝不手软。对于部分取得了良好社会效果的案件，在进行扩大宣传和推广学习前需审视案件办理过程中可能隐含的廉政风险和程序违法现象；对于部分产生了消极社会影响的案件要以两分法辩证提取有益的推动依法治国稳步前进的检察公益诉讼经验，使检察公益诉讼的程序正义在依法治国理念下稳步前进，依法治国的基本方略亦在检察公益诉讼推进中实现内涵和外延的扩充。

（五）认真履行检察机关公益诉讼法律监督职能

针对公益诉讼实践中出现的有关检察机关的不当定位，检察机关应坚持“不越位、不缺位、不混同”原则，不能把自己当作行政机关去执法，这是一个重要的职能界限[5]。检察机关是法律监督机关的基本定位必须明确，检察系统的绩效考核标准的调整优化需要考虑到立案数据统计虚高的要求将导致检察办案人员偏离其监督职能的定位。不能盲目追求立案数量。在探索检察机关与行政机关联合执法的做法中要慎之又慎，做好执法错误的风险评估，避免损害司法公信力的现象出现。

（一）完善检察机关提起公益诉讼的法律法规

立法机关在总结和深刻剖析检察机关提起公益诉讼履职中遭遇的困境，探索完善检察机关提起公益诉讼的法律体系，面对当前法律规定难以满足实际办案需要的现实，改变检察机关提起公益诉讼引用法律过于松散和碎片化的问题。一是用细致和操作性强的具体条文规定规范化指引检察机关办案程序，缩小各地、各层级检察机关提起公益诉讼程序和办案水平上的差异。二是规范检察机关办案领域范围，减少不同地方的基层检察机关同时消耗大量人力物力探索相同案源处置方式。三是提升司法解釋刚性约束力，确保检察机关提起公益诉讼推动国家治理现代化法治保障的价值得以实现。即在设定义务性规定时应当同时设定违法规定的不利后果，改变公益诉讼检察调查权的保障力度不足的问题，防止义务条款在实践中陷入被架空的尴尬境地。

（二）整合检察机关内设机构及人员配置参与公益诉讼案件办理

公益诉讼由于其具有地域特殊性，尤其是在环境保护、国有资产保护、文物保护等领域，案件影响力与当地经济发展水平、政治生态、历史传承形态休戚相关。因此，应根据各地区实际，重新审视基层检察院公益诉讼部门设立的合理性，考虑在一些重点地域设置集中管辖，加强专业化、集成化的公益诉讼检察队伍构建。要加强上下级检察机关公益诉讼队伍人力资源流动，让办案经验丰富的人才有更多发展空间。推动上级院检察人员基层挂职硬性机制的发展完善。建议通过平调或遴选方式吸收原反贪反渎系统的人才加入检察公益诉讼队伍，拓宽办案思路和角度，促进自侦技术迁移至公益诉讼检察领域。以科学、多元、和实际需要相匹配的人力资源新架构充分体现检察机关提起公益诉讼应具备的优势。

（三）明确等外领域拓展边界，简化办案流转手续

弥补立法规定较为模糊的不足是等外领域的报批制度的初衷，但这项制度在现实中产生的统一性缺失和朝令夕改的弊端却日益凸显，省级检察院可以明确制度为主、典型案例指导为辅的方式明确等外领域的拓展边界。同时简化目前过于烦琐的报批手续和流程，废除部分冗余文书流转规定，科学更替流程监控手段，加大科技投入减轻实际办案人员大量手工工作负担。同时以明文规定杜绝个别基层检察院违反规定不按程序办案，盲目追求结果的做法，摆正检察公益诉讼在国家治理体系中的定位，推进国家治理体系现代化进程。

（四）以民法典颁布和实施为契机，强化学习型队伍建设

民法典的颁布和实施给了民事检察部门和公益诉讼部门工作横向融合的发展机会，民法典的学习和实践提供了一个拓展民事检察和公益诉讼事业的历史机遇，而公益诉讼检察部门在其中应当不断拓宽知识迁移能力，解放思想，探索惩罚性赔偿制度司法实践的方法论，充分运用民法典配套单行法转化、细化之前给法律人预留的审慎思考、理性抉择的缓冲时间和空间，从举证责任分配，惩罚性赔偿金的计算、归属及管理，环境法律责任的竞合等方面做出司法解释理论与实践的双向供给，精进探索并参与解答如何避免惩罚性赔偿在环境侵权中的滥用而造成过度赔偿、重复赔偿等问题[6]；深度剖析并研判解决行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的双向诉求可能衍生的重复评价与程序冗余等现实难题。在推动检察理论与实践的相互促进和协调发展中，建设并扩充学习型检察队伍，以民法典的公益保护基本原则为依据合理探索公益诉讼新领域。同时促进上下级检察院和平级检察院内部交流学习，突破信息和资源壁垒，推动公益诉讼检察在助推国家治理和社会治理中发挥作用。

[1]薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J].公共管理学报，2015（5）：3.

[2]重磅！最高检发布1至9月全国检察机关主要办案数据（全文）[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/ newsDetail_forward_9625006.

[3]易小斌.检察公益诉讼参与国家治理的实践面向[J].国家检察官学院学报，2020（6）：58.

[4]李树训，冷罗生.反思和厘定：生态环境损害赔偿制度的“本真”——以其适用范围为切口[J].东北大学学报（社会科学版），2020（6）：101.

[5]胡卫列.国家治理视野下的公益诉讼检察制度[J].国家检察官学院学报，2020（2）：13.

[6]陈学敏.环境侵权损害惩罚性赔偿制度的规制——基于民法典第1232条的省思[J].中国政法大学学报，2020（6）：57.

责任编辑陆莹