突发公共卫生事件期间基层社区管理对策研究

山东师范大学法学院 胡桂荣

一、引言

为了应对公共卫生事件侵害范围的扩大，全国上下积极投入到防范工作中，众志成城。国家为动员群众，大力支持社区防范工作的开展，全国大大小小的社区防范工作的力度加大。但在具体实践中，不免出现许多问题，本文的研究从基层社区防范引发的问题入手，结合社区管理的角色定位探讨解决问题的对策，为紧急状态下基层对突发公共卫生事件的处理提供建议。

二、突发公共卫生事件期间基层社区管理的优势

近年来，因环境、人为等因素所导致的公共卫生问题频发，国家为了应对突发性公共卫生事件，也颁布多项法律性文件，制定公共警告等相关制度，目的是为了更好地进行防范与治理。社区，作为层级治理的基本单位，如果在防范期间充分发挥其功能作用，便会有助于我国政府管理、法治目标的实现。

（一）关注基层需求，促进政府“维护公共利益、保障人权”的实现

“公共利益”是政府在进行管理或决策时普遍考虑的问题，管理过程中，最基本的便是注重居民的物资需求，保障基本生活。在政策支持下，全国社区在这一方面具有很大成效，时刻关注着居民需求。比如统一向居民发放生活物资和卫生物品，保障居民基本生存环境等。全国社区作为行政机关管理的辅助者，数量大、范围广，真正体现了“公共利益”的内涵。因此，加强基层社区在突发公共卫生事件期间的管理，关注居民的生活和诉求，呼吁社区内部和社区间的互帮互助，是保护公民生命权和健康权的需要，也是行政机关为人民服务、维护公共利益的需要。

（二）快速反映基层民意，提高政府管理效率

“公众参与”是政府在制定和落实政策必须要关注的方面，基层社区人员是社区配合政府管理的主力军，政府与社区机构对于社区的管理需要人员的配合。尤其是处于特殊时期，社区内管理政策的意见反馈、卫生安全知识的普及与宣传、管理队伍的工作都对“公众参与”提出了新的挑战，如若忽视了人民群众的作用，对突发性公共卫生事件的防控便会处于被动状态，不利于对公民基本权利和国家稳定的保护。

（三）面向基层，建设责任型政府的必然要求

责任政府是政府负责地行使公权力，除了对政府不负责行为进行控制外，还具有积极满足公民各种社会需求的含义[1]。从这一点来说，突发公共卫生事件成为我国政府向责任型政府转变的重要推动力，尊重并保护公民的权利成为责任型政府的重要表现。但是“公共参与”重在基层，社区便成为政府对公民负责的重要平台。对事件情形的监测、信息报送、宣传等任务，表明国家正采取各种政策措施加强社区治理，使社区防范工作完善到位，致力于对公民基本权利的保护和保障人权。

提出措施只是手段，对人民负责才是目的。国家和政府对基层社区工作的重视，是政府获得人民赋予的社会治理权力并以此权力为基础对人民生命健康、社会秩序稳定以及国家安稳负责的表现，有利于进一步推动政府向责任型政府转变。

（四）完善政府应急管理常态化机制

社区管理工作的开展为政府完善应急管理常态化机制提供了契机。虽然社区工作的主要力量是基层群众，但工作的依据却是来源于政府决策，因此，政府为了提高自身管理水平，更好地实施社区治理，以促进社会治理职能的实现，必须重视社区中应急管理机制向常态化转变。

从有关学者对社区在突发公共卫生事件中的方法建议来看，反映到政府应急机制的构建上无外乎是关于队伍、卫生治理和宣传三方面的分配。因此，保证这三方面的质量与效率，使其保持在稳定状态，有利于建立常态化机制，以此推动政府社会治理方式的优化。

三、突发性公共卫生安全事件期间基层社区管理主要问题

在公共安全事件的应急中，社区扮演着防止事件进一步扩散的重要角色。在本社区内高度重视事件防治工作，积极采取各种措施加强社区管控，也是必须要承担的责任。但是根据近些年来社区管理的表现，在取得成效的同时，相关工作中仍出现了一些问题，需要及时解决。

（一）管理队伍需进一步优化

1.社区管理人员有待增加

基层社区管理工作的开展，关键是人员的支撑。包括人体健康检查、信息登记、公共卫生安全知识宣传等在内的各项工作都需要大量人员的投入。就目前来看，社区防治管理人员严重不足，即便是加上物业的帮助，也只是在提供卫生物品、登记信息方面有所完善。如果有突发事件，仅依靠社区工作者和物业是不够的，志愿者工作也有待加强。在应对各种公共性事件中，志愿者是重要组成部分，其力量不可忽视。因此，在突发性公共卫生事件中重视社区管理人员的投入，是从基层战胜突发公共卫生事件的基础性因素。

2.社区人员专业素养有待加强

如果一些突发性卫生事件持续扩散，会对公民的心理健康带来挑战。社区工作者是社区管理工作中重要组成人员，其正确的专业素养关系到社区工作的质量，如果专业素质不过关，容易受到情绪波动的影响而产生心理问题，而导致社区的应对工作质量下降。专业素养的提升需要专业人员的帮助，而专业机构和组织提供的人员在突发紧急事件期间并不能很好地与社区对接，这就又从另一方面加大管理的压力。

（二）管理形式需进一步改善

1.宣传形式有待完善

在全国社区范围内，常见的宣传知识手段大多是贴横幅、发传单、人为广播等，这些方式无一不需要人员的参与，这就极大地增加了工作人员的工作量。况且，居民因宣传不到位而心理出现两种倾向：过度消极和过度乐观，一般表现为对突发事件过度的恐惧心理和极端的无视心理，这就涉及公众参与度，因此有必要通过改变宣传方式以提高社区人员的心理素质。从另一方面看，社区宣传大多都是基于传统的方法，而忽略了当今科技带来的便利。因此要注重传统方式与新兴科技手段的结合，充分利用现有资源，形成多样化宣传方式，在减少人员压力的同时推动宣传效果的最大化。

2.信息交流不畅，导致管理措施落实不及时

社区工作的进展与方法调整，信息交流极为重要。信息是保证整个应急管理体制有效运行的关键[2]。在突发性公共卫生事件中，因涉及民政部门、交通运输部门、教育部门等多个部门的防疫信息交流以及上下级政府之间、政府与社区之间的信息对接，没有形成一种相应的信息交流制度，不注重分工协作，导致在收集信息时发生的残缺、片面等问题，就会造成社区在实施或调整工作时行动不及时。

（三）社区纠纷时有发生

在一些较大危险等级的公共卫生事件中，如果采取非常极端的措施，容易引发公民对于人身自由基本权利的进一步关注。因为一些紧急情况下，一些民众会产生过激情绪，与政府机关或社区管理人员产生纠纷，比如殴打、寻衅滋事等，这些事情会存在于社区管理的整个过程。而此类事件的发生，从另一方面折射出一个法律问题：行政机关或社区在紧急情况时采取的措施中公共利益与公民生命权、人身自由的比例问题。这种问题应急状态下尤为突出，政府在对社区的管理中应注意双方之间的平衡，以避免纠纷的发生，法学界也正为此进行积极探索。

简而言之，突发公共卫生安全事件期间的社区防疫在相关文件内容、管理队伍、管理方式以及纠纷解决机制方面都存在一定的问题，若不及时解决，将会影响到我国应急管理体制的建设与发展，不利于我国现代化治理水平的提高。

四、突发公共卫生安全事件期间基层社区管理问题的对策

虽然事件发生期间基层社区防治工作产生诸多问题，但问题的产生却能够成为完善我国基层应急管理体制建设的契机，诸多学者进言献策，为我国应急管理体制提供建议。为了充分利用科技发展的便利，提高我国社会治理水平，我国现阶段的应急管理机制确实有一定发展空间。

（一）优化管理队伍

1.发挥基层党组织带头作用

突发性公共卫生安全事件是对基层党组织工作能力的考验，更应该重视发挥基层组织的作用，尤其是基层党组织中的干部群体，各类决策都要靠党员干部贯彻执行才能落到实处,进而提升城市治理效能[3]。因此，在社区防范工作中，党组织要充分认识到自己的角色定位，增强自己的责任感，积极组织、负责、分工、深入群众，了解社区群众的建议并及时做好部署，担任好社区工作的“领头羊”。

2.提高工作人员专业素养

在防治突发公共卫生事件中，工作人员的专业素养是关键的一环。美国学者恩斯特·格林伍德在他的《专业属性》中把“专业知识”列为专业必备要素[4]。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，明确要求为提高职业素质加强专业培训[5]。工作人员在社区防治管理工作中起表率作用，专业素养作为在背后支撑的知识储备和规则，对增强自信心有重大作用。故在突发公共卫生安全事件期间，可以选择借用网络互动平台为专业人员提供拓展性专业知识，提高社区工作人员的专业素养。

3.建立工作人员的物质奖励机制和业绩评价机制

关于合理增加工作队伍的问题，社区要建立适当的激励机制，在法律对社区赋权赋能的前提下，建立针对社区工作者的业绩评价机制和针对其他人员的物质奖励机制。社区可暂时接纳大学生志愿者作为劳动力投入工作，并辅之以一定的物质奖励，鼓励当代大学生肩负起社会责任；对社区工作者来说，因为工作的绩效涉及职业发展，故可以建立相应的业绩评价机制，充分调动社区工作者的积极性，提高工作效率。

要加强对志愿服务者的吸纳，社区志愿者队伍虽然在平常时期便存在，但在紧急时刻更能体现其价值。随着志愿者队伍的壮大，吸引了各行各业的技术人员加入，志愿者们要深刻了解自己在紧急时刻的作用，认识到志愿工作的性质，为社区防治管理贡献一份力量。

（二）改善管理方式

1.利用网络信息平台改变宣传方式

如今网络科技发展突飞猛进，传统的“标语、横幅、传单”的宣传模式虽然发挥了很大作用，但更适合在这种特殊情况下使用的还有电子设备，故应善于借助网络大数据进行宣传，减小工作人员压力。大数据使知识信息更易于获得，并且在知识延伸方面变得极为便捷，对人们来说更为方便[6]。同时要加强与专业机构的合作，包括医疗机构和网络技术企业等，及时了解知识和信息，促进社区工作效率的提高。

再者，为了减少专业人员心理辅导的压力，要充分发挥网络数据的优势，利用技术开发创设专门模块，为社区群众提供知识宣传渠道、心理咨询和问题反馈，安抚高焦虑人群的情绪，提高心理健康程度。

2.为充分落实政府应对政策做好信息对接

明确基层工作人员与政府对接的分工，充分利用网络条件形成“网络一条龙”工作对接模式。社区防疫人员，尤其是居委会等基层自治组织，要重视对政策落实的及时性，从政策的接收、信息的统计到防疫情况的报送、意见的反馈，每一步都需要职责人员的仔细谨慎；政府也应设立专栏，用于接受辖区内社区工作进程的信息，及时解决事件期间的紧急问题。如此一来，上传下达迅速，有利于社区根据政策适时地调整工作内容，充分展现社区防治管理的具体性和灵活性。

总而言之，社区管理方式的改变，要善于吸取科技发展的优势，足不出户的网购、健康码、电子医疗等，在突发事件期间都避免了人与人之间的频繁往来。平时对社区应急管理机制的完善也要关注科技的运用，借以创新应急管理方式，提升现代化治理水平。

（三）从源头避免产生纠纷，同时建立纠纷调解机制

社区在处理事件工作过程中出现的矛盾纠纷主要为两种：一是因人身自由受到限制引发的纠纷；二是因信息采集引发的个人信息权纠纷。社区在执行措施时应注意人身自由、个人信息权与公共利益相协调。

行为限制确实为公共卫生事件的防治提供了有效性和可靠性，但基层社区在采取该措施时应注意比例原则的应用，注意程序的完善和力度的适当性。所谓比例原则，德国学者毛雷尔将其法理内涵解释为“公权力行使对公民权利的侵害应当尽量最小”[7]，这里面包含了对国家权力的限制和对公民权利的保障两层方面的内容。有学者提出，比例原则在行政法领域内部可以用来审查行政行为的合理性、合法性和目的正当性三方面内容[8]，社区作为政府决策的辅助执行者，其工作体现了当地政府的意志，如不适用比例原则进行规制，容易在基层管理中因行为限制力度过大而导致群众产生过激反应，随之而来的纠纷也不利于工作的开展。

欲速则不达，对个人信息的过度收集会产生相反效果。收集信息时要做到“最小化原则”，即在从事某一特定活动时尽量不使用个人信息，必要时尽量少使用个人信息[9]。我国《民法典》第1226条规定任何组织和个人应在权利人明确同意时才可收集、处理他人私密信息；同样的，借助国家立法机关的权威，在第1039条对国家机关及其工作人员的“公权力”也作出了涉及隐私和个人信息的必要约束[10]。故社区在收集或发布信息时应注意对收集范围的控制，身份证号码、行动轨迹等是有必要的，因为这些号码对确定主体、追踪行迹是必须的；但有些如个人通讯录等是没有必要的，因为它不涉及传播途径的问题。

诉讼的解决，在事件期间不便诉诸司法诉讼途径，最有利的方式便是将纠纷止于源头，建立无讼社区。《中华人民共和国居民委员会组织法》中明确规定“居委会有调解民间纠纷的任务”，旨在强调发挥基层自治组织的作用。法律为社区赋权赋能之后，人手和经费都有了拓展空间，为解决社区纠纷提供的专门队伍有望完善，居委会应带领专门队伍妥善安排工作，提供调解阵地和调解平台，纠纷发生时将其解决在源头甚至避免其产生，实现居民在社区即可接受多元、便捷的线上、线下解纷服务[11]，构建真正的无讼社区。

五、结语

不论是立法的完善还是社区工作的落实，其最终目的是为了维护社会秩序、保障人权。为了提高社会治理水平，在为社区赋权赋能、落实相关责任的同时，注重对分工的明确；在解决纠纷方面，重视比例原则和最小化使用原则的应用，是将纠纷解决在源头的重要一环。突发公共卫生事件期间社区工作的良好效用，是我国社会治理能力现代化的重要体现，也是我国人权保障事业发展的重大进步。