食品安全溯源监管的实践发展与制度完善

刘 芳

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

一、食品安全溯源监管的研究前提

溯源，又称为“可追溯性”，是指用在记录信息和跟踪系统。[1]对于食品安全溯源，目前学界还没有准确的定义，国际食品法典委员会(CAC)2006年发布的《CAC/GL60-2006食品检验和认证系统中可追溯性/产品追溯的原则》将“追溯”认为：“追踪食物在生产、加工和配送特定阶段流动的能力。”在2010年3月1日实施的GB/T22005-2009中，我国将“可追溯性”定义为“追踪饲料或食品在整个生产、加工和分销的特定阶段流动的能力。”[2]有学者认为，所谓食品安全溯源体系，是指在食品产供销的全程环节中，食品质量与安全的相关信息能够被双向追踪追踪(生产源头 消费终端)。[3]对如何来进行食品安全溯源，有学者总结其涉及两个方面的内容，一个方面是从生产者、经营者角度来进行追溯食品安全的责任承担方，以此来确定食品安全出现问题的原因及环节，同时来确定彼此的责任划分，另一方面是从消费者层面来考虑，指从消费者追溯到食品供应链的发生地，进而降低损失，便于食品下架与召回。[1]

自2001年以来，我国便逐步开始实施食品安全溯源体系的建设，例如，2001年7月，在上海市政府颁布的《上海市食用农产品安全监管暂行办法》中，就提出在流通环节应当建立“市场档案可溯源制”，建立食品安全全程追溯体系的要求亦明确规定在《食品安全法》(2015年修订、2018年修订)中(1)《食品安全法》第四十二条：国家建立食品安全全程追溯制度。食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。国务院食品安全监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。，在该条法律规范中，明确食品生产经营者建立食品安全追溯体系的义务和要求，同时规定国家建立食品安全全程追溯协作机制的责任，对于食品安全溯源的法律定义，《食品安全法》没有明确阐述。

近年来，随着食品安全全程化监管、精准性监管不断加强，食品安全溯源监管也愈来愈被重视，例如福建省卫生厅在2013年发布关于推荐餐饮服务食品安全溯源试点单位的通知(闽卫法监函〔2013〕635号)，强调试点工作单位应尽量涵盖特大或大型餐馆、学校食堂、集体用餐配送单位、中央厨房。2015年国务院办公厅发布了《关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》(以下简称为“《追溯意见》”)，总结《追溯意见》可以得出，在该意见中明确提出要通过采集产品生产、流通、消费等环节信息，实现产品源头确定可查询、流通路径明确可追踪、责任承担清晰可归究，强化质量安全管理与风险控制的全局性。2016年丽水市人民政府发布了关于《开展食品安全溯源体系建设的实施意见》(丽政办发〔2016〕12号)，明确提出要逐步建成全市食品安全电子追溯系统，实现许可、生产、经营、监督各环节信息和各级平台信息互联互通，形成从原材料采购、生产、流通直至销售消费餐桌终端的全过程电子追溯链条。2017年12月14日，由沃尔玛、京东、IBM、清华大学电子商务交易技术国家工程实验室合作，成立了我国第一个安全食品区块链溯源联盟。通过运用区块链技术，加强食品追踪、可追溯性和安全性的合作，实现进一步提升中国食品供应链的透明度。[4]因新冠肺炎疫情防控要求，2020年2月10日市场监管总局办公厅发布了关于《疫情防控期间进一步加强食品安全监管工作的通知》，该项通知内容涉及食品经营者自查自纠、散装食品和冷藏冷冻食品安全风险、餐饮服务卫生和从业人员健康检查、网络餐饮服务食品安全风险、活禽市场及禽类食品安全风险等，例如对于活禽交易的农贸市场开办者，其要检查入场活禽销售者档案是否建立、入场活禽及禽肉销售者是否挂牌经营、活禽及禽肉生产地以及动物检疫合格证明是否明确等。

通过上述梳理，可以看出目前我国食品安全溯源监管呈现出如下几个特征：第一，全程性溯源监管覆盖链条不断延伸。食品安全溯源监管涵盖到整个食品产业链的全过程，从食用农产品的“产地准出”、农药以及兽药的农产品投入使用→牛、羊、禽类的屠宰监管、食品生产加工环节的关键控制点(HACCP)体系→物流运输涉及到的食品储存及流通的质量安全控制→食品退市以及召回，全过程的溯源监管可及性初步建立与形成；第二，溯源监管涉及范围与领域不断扩展，食品安全溯源监管的范围包括了食用农产品、农产品生产经营投入品、各类食品以及保健品、特殊食品等多领域，不仅如此，随着溯源管理技术与机制的不断发展及完善，其适用领域还扩展到了防伪、商标侵权、新能源汽车动力蓄电池回收利用、标准物质计量等多个领域(2)参见中国质量检验协会关于继续对“中国质量检验协会防伪溯源和物流管理服务系统”入网和服务工作进行推广的通知(中检办发〔2016〕1号)、工商总局办公厅关于印发《开展打击商标侵权“溯源”专项行动方案》的通知(办字〔2017〕165号)、《新能源汽车动力蓄电池回收利用溯源管理暂行规定》工业和信息化部公告(2018年第35号)、市场监管总局关于发布《标准物质计量溯源性的建立、评估与表达计量技术规范》等20个国家计量技术规范的公告(市场监管总局公告2020年第40号)。；第三，溯源监管信息化与科技化水平不断提升，根据《追溯意见》，我国将建立食品安全电子追溯系统，内容涵盖婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、肉类、蔬菜、酒类产品、保健食品等多方面，例如在婴幼儿配方乳粉和原料乳粉方面，要建立全国联网的婴幼儿配方乳粉和原料乳粉电子追溯系统，实现从奶源、采购、生产、出厂、运输直至销售终端全程实时追踪监控，例如山东威海，在2015年建立婴幼儿乳品追溯系统，在该系统中可以查询到产品信息、生产企业信息以及进货卖家信息等内容；第四，溯源监管的法律规范体系不断完善。从2001年上海市政府颁布《上海市食用农产品安全监管暂行办法》规定市场流通档案可溯源到2015年《食品安全法》修订明确建立国家食品安全全程追溯制度，2016年国务院办公厅《追溯意见》发布，2018年《食品安全法》修订明确食品生产经营者建立食品安全溯源制度体系，2020年市场监管总局发布关于《疫情防控期间进一步加强食品安全监管工作的通知》，进一步加强食品安全监管。由上所述可知，我国食品安全溯源监管的法律法规体系化基本形成，溯源监管基本上能够保证有法可依。

二、食品安全溯源监管目前存在的问题与困境

食品安全溯源监管虽然在我国已经构建起基本的制度体系，但在其具体的实施运行过程所暴露出的问题却不得不令人进一步深思与检讨，对于食品安全溯源监管，首先需要明晰食品安全溯源监管实践所凸显出来的问题，只有厘清与明确现存在的这些问题，才能够“对症下药”，进而形成一个全面与体系的解困之方。

(一)食品安全溯源监管的法律规范供给不足

食品安全监管溯源制度的法律规范供给不足可以从以下角度来分析：第一个层面可以从食品安全监管溯源对象来分析；第二个层面是现有的食品安全溯源监管法律规范本身。对于第一个层面，从目前笔者所搜集到的资料可以看到，食品安全溯源监管涉及到《农产品质量安全法》第24条(3)第24条：农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录，如实记载下列事项：(一)使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期；(二)动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况；(三)收获、屠宰或者捕捞的日期。农产品生产记录应当保存二年。禁止伪造农产品生产记录。国家鼓励其他农产品生产者建立农产品生产记录。、《食品安全法》第42条、《种子法》第36条(4)第36条：种子生产经营者应当建立和保存包括种子来源、产地、数量、质量、销售去向、销售日期和有关责任人员等内容的生产经营档案，保证可追溯。种子生产经营档案的具体载明事项，种子生产经营档案及种子样品的保存期限由国务院农业、林业主管部门规定。以及上文所阐述的其他法律规范性文件等。通过上述法律法规及相关规范性文件，我们可以得出食品安全溯源监管的对象主要是食品生产、经营者，然而随之科学技术的进一步发展，转基因食品的研发与生产经营已不再是一个可以忽视的问题，现实生活中到处可见的转基因食用油等食品迫使我们进一步追问对于转基因食品的研发者是否也应当纳入到食品安全溯源监管制度体系中就显得尤其必要，然而检索相关法律规范，法律对此并未予以明确规定。

对于第二个层面是法律法规关于食品安全溯源监管本身所存在的问题。这里主要体现为如下几个方面：一是，法律规范本身立法不明确。法律法规仅仅规定了溯源追溯，但是怎么启动追溯、哪些主体有权力进行追溯、追溯的内容包括什么、追溯需要按照什么样的标准、如何来进行追溯等这些涉及到追溯监管核心的内容，法律都没有进行明确规定；二是，溯源监管的立法规范供给不足。例如，在《种子法》第36条中明确规定了种子生产经营档案的具体载明事项由国务院农业、林业主管部门规定，在国家林业局关于印发《林木种子生产经营档案管理办法》的通知(林场发〔2016〕71号)以及农业农村部2019年修订的《农作物种子生产经营许可管理办法》中都没有进一步地明确如何针对生产经营档案进行溯源监管，同时对于特殊食品与普通食品的差异性溯源监管与具体要求也没有相关的法律规定予以明晰与阐述。

(二)食品安全溯源监管主体不明确

食品安全溯源监管的核心之一是监管主体的明确性，这不仅仅关乎谁来监管的问题，同时还会后续涉及并影响到如何来监管的问题。通过梳理上述的这些法律及相关的规范性文件我们可以发现，关于食品安全溯源监管主体并非明朗。例如，根据《食品安全法》第42条的规定，国务院食品安全监督管理部门需要会同农业行政等有关部门建立追溯协作机制，根据2018年第13届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定，组建国家市场监督管理总局，其职责包括食品安全的市场监督管理，而根据中共中央、国务院办公厅2018年7月30日发布的《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家市场监督管理总局与公安部、农业农村部、国家卫生健康委员会、海关总署等6个部门有相关的职责分工和协作，聚焦到食品安全溯源监管主体本身，那是否意味着这些部门都有食品安全溯源监管权呢？对于这一问题，法律并未予以明确，由于监管主体不明确，在监管过程中极易导致的一个问题便是“有利群至，无利皆走”的尴尬境地，这既不利于食品安全溯源监管的良性运转，又将会陷入后续监管责任界析不清的泥淖之中。

(三)食品安全溯源监管的内容不清晰

监管内容的明晰与准确是任何监管权力运行的基本要求，这对于食品安全溯源监管而言更是重中之重。根据从现有法律规定来看，食品安全溯源监管所涉及的内容，包括婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、生鲜农产品、食品、酒类、保健食品等；在具体的内容涵盖面上，以种子生产经营档案为例，涉及到田间生产、加工包装、流通销售等方面，如在流通销售方面，档案内容需要包括经办人、种子销售对象姓名及地址、品种名称、包装规格等，上述都是溯源监管所必须的信息材料与凭证，然而还尚有一个突出的问题，即确定食品安全溯源监管内容的标准是什么，目前还尚未可知。溯源监管内容的标准关系着溯源监管的追溯内容范围、追溯路径明确、追溯程序构建、追溯期限确定以及追溯协调等多个方面，食品安全溯源监管内容标准的确定是食品安全溯源监管的一项重要内容。

(四)食品安全溯源监管的机关协调机制不完备

食品安全溯源监管协调实质上需要探究食品安全监管机构之间如何实现协调。我国《宪法》第89条和第108条对政府间权力协调进行了原则性规定，例如，纵向层面上涉及到央地间政府协调的，需要中央人民政府来确定与承担，在横向层面上涉及到同一政府不同部门之间进行协调的，由共同的一级人民政府来实现协调责任。在食品安全监管领域，我国食品安全监管协调机构的组建与配置，体现了与食品安全监管法治建设与国家机构改革实践深化的关联性与协同性，通过梳理我国食品安全监管协调机构职能配置地发展脉络，可大致总结出其按照从“卫生行政管理部门(5)1979年《中华人民共和国食品卫生管理条例》第18条：规定各级卫生部门负责对本行政区内食品卫生进行监督管理、抽查检验和技术指导，有贯彻和监督执行卫生法令的权力。在1982年《中华人民共和国食品卫生法(试行)》，其第30条规定各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作。→食药监管局(6)2003年3月10日第十届全国人民代表大会第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，决定加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局(以下简称“食药监局”)，其职责包括增加食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职责。→卫生部(7)2008年3月15日第十一届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院机构改革方案的决定将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。→食品安全委员会(8)2010年国务院发布关于设立国务院食品安全委员会的通知(国发〔2010〕6号)，确定国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，职责包括分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。→食药监总局(9)2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院机构改革和职能转变方案的决定。组建国家卫生和计划生育委员会，将卫生部的职责纳入其中，同时组建国家食品药品监督管理总局(以下简称“食药监总局”)。为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责也整合到食药监管总局中，食品安全委员会的监管协调职能也转由食药监总局来承担。→市场监管总局(10)2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》(以下简称《机构改革决定》)，组建国家市场监督管理总局(以下简称“市场监管总局”)，将食品药品监督管理总局职责整合其中，同时不再保留食品药品监督管理总局这一机构。市场监管总局作为国务院直属机构，行使综合市场监管职权，食品安全委员会的协调工作也由市场监管总局来具体承担。”的配置路径。《食品安全法》中关于行政机关的监管协作与协调的规定覆盖食品安全评估机制、食品安全标准制定、食品安全溯源与食品安全协同监管等方面，基本上涵盖了从“农田到餐桌”的全过程。

《食品安全法》等法律法规为食品安全监管协调搭建起原则性的框架，实现了基本的有法可依。然而，如果深入研究我们可以发现，如何进行食品安全监管协调、监管协调的主体是哪一个机构、监管协调的方式有哪一些、监管协调的程序规则是什么、监管协调的责任与义务如何来承担等等问题，法律都没有进行明确的规定，这样的问题同样的适用于食品安全溯源监管上。与此同时，随着区域协作法治建设地纵深式发展，如何来实现食品安全溯源监管在地区与地区间、地区与中央间的监管协调法治化与有序化，如何避免实践中监管协调推进依赖地区政府、部门主要领导人之间的“私交”，如何打破政府间、部门间条块分割，实现食品安全溯源在产品准入、市场生产与流通等多环节的整体性、全链条式协调监管，便成为亟待重视的问题。

(五)食品安全溯源监管信息共享不充分

2015年《食品安全法》第6条首次明确规定我国要建立健全食品安全全程监督管理工作以及信息共享机制。随着“互联网+”、区块链技术、网络平台等新技术、新科技的发展，“信息监管”(11)关于“信息”与“数据”的区别，亦有学者进行了讨论与论证，例如梅夏英：《信息和数据概念区分的法律意义》，《比较法研究》2020年第6期，第151-162页；韩旭志：《信息权利范畴的模糊性使用及其后果——基于对信息、数据混用的分析》，《华东政法大学学报》2020年第1期，第86-88页；祝振媛、李广建：《“数据-信息-知识”整体视角下的知识融合初探》，《情报理论与实践》2017年第2期，第13页。笔者亦认同“信息”与“数据”具有区别性，但在本文中基于篇幅所限以及从监管功能主义的视角来看，这里的“信息”与“数据”对于食品安全溯源监管的相异性区别作用不大，故在此统一用“信息”表示。[5][6][7]俨然成为现代政府实现高效、有序、精准监管的一项“重器”。在国务院办公厅关于印发《国家食品安全监管体系“十二五”规划的通知》(以下简称“食安监管规划”)中明确要加强食品安全监管信息化建设和食品安全溯源技术研究。溯源监管共享信息生成与有效监管实现，需要全面、协调的制度性体系，例如信息的共享离不开信息的记录、收集与录入；共享信息的确定与识别离不开明确共享信息标准；信息共享机制的有序运行，离不开共享体系机制与程序的明确化以及现代化科学技术及平台建设的技术支持与保障。然而，我国在信息平台搭建与运行方面存在主体混杂、内容交叉重叠的严重现象，平台之间缺乏信息共享沟通与交流的机制，信息的录入主体与内容及责任分配问题都不清晰。

三、食品安全溯源监管的问题破解与路径优化

(一)推进溯源监管法律规范的立法与修订

推进食品安全溯源监管法律规范立法更新是加强溯源监管法治化的基础。实行依法治国，建设社会主义法治国家已被《宪法》所明确规定，我国在食品安全溯源监管方面已经原则性搭建起基本的法律规范体系，这初步实现了“量”的基础，但是法律规范体系“质”的提升与“量”的拓展是眼下需要着力解决的焦点问题。在“量”的拓展方面，应当区分特殊食品与普通食品溯源监管的差异性，加快推进在婴幼儿产品、转基因产品以及保健产品的食品安全溯源监管方面特别立法，在立法制定过程中同时要注意特殊食品与普通食品溯源监管的衔接，以此实现类型区分。如何提升溯源监管的“质”？第一，明确规定食品溯源监管的程序机制，包括程序启动的条件、程序启动的主体与溯源监管衔接程序等；第二，明确规定食品安全溯源监管的主体、溯源监管的内容以及溯源监管的责任承担，例如在溯源监管责任承担方面，应当明确各方责任承担的主体，包括食品生产及销售者、流通者以及监管者等的责任，在监管者责任方面还会涉及到主要监管责任以及协调方监管责任分配。

(二)明确溯源监管主体

确定溯源监管主体是食品安全溯源监管体系运行的核心之一。根据《食品安全法》规定可以得出，对于全国的食品生产经营活动，国务院食品安全监管部门进行负责同时还包括其他相关职能部门依据其职权进行食品安全监管，对于地方而言，本行政区域内的食品安全监督工作都是由县级以上地方人民政府来进行负责和监督。根据2018年机构改革的规定，食品安全市场经营监管由市场监管总局来承担，如此，食品安全溯源监管的主体应当是市场监管总局，然而根据上述，与市场监管总局存在职责协调的机关至少还有六个行政机构，那么他们是否也是食品安全溯源监管的主体，不无疑问。对于地方而言，食品安全监管是县级以上人民政府负总责，那么食品安全溯源监管的职责也应当由县级以上人民政府来承担，如此，地方食品安全监管部门与人民政府之间的监管职能如何来认识，亟需进一步明确。

(三)厘清溯源监管的内容

溯源监管内容，应当包括生产者、销售者以及研发者的生产经营及研发资质信息、食品的生产与销售信息、信息采集与录入的信息、食品流通环节的信息、食品监管方的信息，这些信息构成了溯源监管的基本内容，但是如何确定何种信息应当被监管，这便涉及到溯源监管内容标准，而这一方面常被忽视。如何来确定食品安全溯源监管内容标准？笔者认为，溯源监管作为一种以信息溯源系统作媒介将行政权力介入到市场的监管行为，在一定程度上体现着国家行政权力与市场之间的界限，如果食品安全能够通过以下几个方面实现良好监管，那么就可以不进行行政权意义上食品安全溯源监管。第一，只要是公民、法人或者其他组织能够通过他们自主决定实现有效食品安全的；第二，只要是能够通过食品生产者、销售者、运输者等市场主体沟通机制有效调节的；第三，只要是行业组织或者中介机构能够通过自律管理保障食品安全的；第四，只要是行政机关能够通过其他事后监管方式将食品安全合理有效监管的。

(四)完善溯源监管的机关协调机制

食品安全溯源监管协调，究其本质而言，涉及到食品安全行政监管部门之间就溯源监管协调如何实现合法、高效所进行的权力配置。在2018年机构改革之后，食品安全监管协调职责由市场监管总局来具体承担，溯源监管协调属于整个协调体系中的一部分。针对机关协调机制而言，根据《中央和国家机关部门职责分工协调办法》(中编〔2011〕39号)规定，在国务院部门之间职责分工的协商和协调适用本办法，同时部门职责分工协调坚持一件事情原则上由一个部门负责；确需多个部门管理的事项，应当明确牵头部门，分清主办和协办关系及其各自的职责。

第一，要将溯源监管协调组织形式予以制度化。协调组织的制度化实际上要实现组织法的保障，需要明确具体的协调主体、确定协调主体的标准以及协调组织形式。防止出现协调各方的责任不清、职能不明、组织协调随意、协调组织流于形式等问题，例如在协调组织形式方面，除了已在实践存在的“部门联席会议”外，还可以通过签订机关协调协助协议等方式来明确食品安全溯源监管具体协调事项与程序，与此同时这些组织制度化的措施都应当予以法律承认与保障，赋予相应的法律效力，明确各自之间的责任与义务。

第二，要将溯源监管协调行为方式予以制度化。在食品安全溯源监管方面，一方面应当明确溯源监管协调的内容认同、标准认同，在此基础上推进与加强监管机构之间的沟通与配合，另一方面可以通过建立食品安全监管信用承诺制度，通过信用承诺制度有效降低溯源监管的不必要成本以及简化与优化溯源监管程序，有利于实现市场主体的自我规约同时也弥合监管成效与监管成本的巨大张力。根据《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的内容可以总结出，我国要构建以信用监管为核心与基础的新型监管机制，加强推动社会信用体系化建设。信用承诺并不意味着“一纸承诺书，万事皆大吉”，而是需将信用承诺与失信惩戒衔接搭配，实现信用监管事前约束与失信事后惩戒的良好制度配合。

(五)加强溯源监管信息的共享

根据《食安监管规划》，我国要建立功能完善、标准统一、信息共享、互联互通的国家食品安全信息平台，同时在食品安全预警与溯源技术研究方面，要重点研发食品安全预警系统、溯源防伪信息数据系统和食源性疾病溯源系统。无论是食品安全平台建立还是溯源监管系统运行，都离不开监管信息共享。而在实践中，食品安全溯源监管信息共享却不尽人意。部分监管机构将溯源监管信息作为本机构或者部门的垄断信息利益，在信息共享平台搭建方面存在着内网、外网、局域网、专网、专线等多个不同接口，将在内网、专网所传递的信息局限在本监管机构或者部门，其他监管部门几乎无法通过正常途径进行访问，也更难谓实现信息共享，而在能够实现访问的外网平台，多为原则性、指导性信息，其价值性与可识别操作性不强。

推进溯源监管信息的共享，打破通过技术壁垒等人为原因造成的信息垄断，可以从如下方面着手：第一，明确信息共享的标准和范围。强调信息的共享与沟通，并非意味着所有信息都需要共享，无节制的信息共享不仅不会实现溯源监管的正向效能提升反而会因为“信息泛滥”以及“质量低下”造成持续性的负向效能加剧，因此应当明确信息共享的标准以及范围，以此实现溯源监管信息共享的精准与有效;第二，明确信息共享的方式，一方面要进一步推进数字化信息共享平台建设，加强信息共享平台的高效性、便捷性和共享顺畅性，减少重复信息、无效信息的收集；另一方面要强化共享信息的类型化区分，例如，将共享信息分为一般食品溯源信息与特殊食品溯源信息、主动公开食品溯源信息与依申请公开溯源信息等类别。