失信联合惩戒制度的法律规制

扬州大学 张若凡

一、诚信的概念社会失信危机

（一）诚信的概念及价值

在现代社会，诚信是一个道德范畴，是公民的第二张“身份证”，是日常行为中的诚信与正式交往中的信用的结合。中国把“诚信”作为社会主义核心价值观在个人层面的基本标准。尤其是随着经济和社会的快速发展，诚信与个人生活息息相关。它涵盖了公民道德行为各个环节，贯穿了社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德各方面，是每一位公民都应当树立的道德规范和价值追求，也是评价公民道德行为选择的基本价值标准[1]。

（二）我国面对的社会失信危机

当前，社会深刻变革、开放不断扩大，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性增强。培育和践行爱国、敬业、诚信、友善的价值准则，有着鲜明的现实针对性，顺应了时代需要，紧跟了实践步伐，有利于建设社会主义良好道德风尚，有利于推动经济社会持续健康发展。

诚信在现代社会主要体现为个人信用，由于信用并不能以具体的金钱价值来体现，更多地体现在道德方面的约束。有些人无度的消费自己的信用，导致自己债台高筑、负债累累，不仅损害了国家社会的利益，也损害了自己的信用价值。针对恶意利用信用价值的人，政府推出了相应的行政黑名单制度及配套的失信联合惩戒制度。

二、失信联合惩戒制度概述

（一）失信联合惩戒制度的民法基础

失信行为已经对经济社会的发展造成了一定的危害，失信惩戒制度建立就是为了有效地对失信行为进行惩戒，从而遏制不断发展的社会信用危机。该制度建立在诚实信用原则的基础上，双方平等自愿交易，遵循诚实信用原则，互相信任，才能使交易更加顺畅，社会信用体系建设更加完善。相反的，如果失信者失信所获得的利益大于守信者，那么守信者的活动就会不断减少，守信者无法通过守信的经济活动获得自己应有的价值，就会逐渐向失信者靠拢，彼时，社会将会变成人人“失信”的社会，经济活动无法正常开展，社会也会停滞不前甚至逐渐退步。

在大陆法系的民法中，诚实信用原则是一项虽然基础但十分重要的原则。虽然民法并未对违反“诚实信用原则”的后果做出明确规定，但是该原则的确是社会经济生活中许多交易赖以生存的基础。而诚实信用的本质是通过平衡个人、他人及社会的利益推动社会经济不断向前发展。在不损害他人利益的前提下自己也得到相应的利益，通过利益共赢来巩固社会信用体系，促进和谐社会的建设。其次，应通过实践的方式将诚实信用原则融入社会生活中，比如对失信人给予处罚，对守信人进行奖励等等。

（二）失信联合惩戒制度的基本内容及现状

顾名思义，失信联合惩戒制度就是立法机关、行政机关、司法机关联合起来对不遵守信用的主体（包括企业和个人）进行人身罚、声誉罚、财产罚的制度，维护正常遵守交易秩序守信用主体的利益，并告诫人们任何在经济活动中不遵守诚实信用原则且损害他人合法利益的人都会遭到惩罚，这种惩罚不仅仅包括道德上的谴责，还有经济上的制裁，甚至可能对子女后代的发展造成危害，以此构建良好的社会信用体系。

在我国失信惩戒制度的建设中，主要惩罚手段是对失信者的个人信息进行公示，并限制其高消费（如不得乘坐飞机，不得乘坐高铁一等座，不准其子女就读贵族学校等），利用互联网大数据进行公布，达到“声誉罚”的效果。并且，将失信者放在执行机关、行政机关及司法机关的对立面，将对立主体变成多个，惩罚手段也更加多样，使失信者在社会无法立足。在美国，社会信用制度已经十分成熟，无论是个人还是企业都非常具有诚信观念，因为他们知道一旦失信将无法在社会上立足，失信行为造成非常严重后果的企业将无法再进入原本的经济领域。目前我国社会信用体系还正在建设之中，其中主要针对的主题就是活跃在市场之中的企业和个人。对于失信者应进行严厉打击，同时也根据其失信的程度来让他承担相应的责任，有效的做到了权责统一。同时，建设社会信用体系有助于消费者和商家避免与信用记录差的主体进行交易而上当受骗，以维护自身权利。由此可见，诚实守信已然不只属于道德范畴，信用本身所体现的经济价值也变得越来越重要。

三、失信联合惩戒制度的现实困境

（一）法律漏洞尚未填补

我国当前对于失信惩戒制度并不存在高位阶的立法依据，这明显违反了行政法中“依法行政”的原则。而大多数地方性法规也没有对“失信行为”的概念做出明确界定，而是以“不良行为”等概念来形容失信行为。但有些规定大大扩大了失信行为的范畴，已经可以归属于违法犯罪领域了，将所有的社会问题都归结于信用问题，会导致公众对“失信行为”认识错误，不利于社会稳定健康发展，也会导致行政机关滥用公权力，不利于维持政府公信力[2]。而造成这种状况的原因，归根结底是因为没有统一的社会信用立法来约束行政机关，导致一些行政机关错误的将应当使用刑法来规制的行为使用失信联合惩戒制度进行规制；错误地将一般失信行为也纳入联合惩戒的范围。

（二）失信惩戒制度制定主体多

违约失信行为本应由民法规制，但由于“行政黑名单”制度的运用，行政机关也参与到规制失信行为内部。目前来说，能实施失信联合惩戒的主体主要为公权力主体，主要包括行政、司法、执法三个部门。而制定失信联合惩戒制度的主体就是行政机关，我国的行政机关层级众多且范围宽广，且并没有统一的划分规定，这就导致了上层行政机关认为某件事情不应当纳入失信行为进行失信联合惩戒，而下层行政机关认为该行为不属于失信行为，应当纳入失信联合惩戒范畴。上下行政机关身在一个主体却有不同的规定，也违反了一致性原则，不利于政府公信力的保持。并且，随着经济社会的发展，经济行为也会跨越好几个地域，当这些地域规定出现矛盾时，又当如何判定该经济行为是否属于失信行为，责任重还是轻，应进行的处罚大还是小？都是仍需解决的问题。

（三）救济路径少

一个制度只有惩罚没有救济是十分不科学的，行政机关可能存在误判的情况，失信人也可能存在误记的情况，也有银行出具不符合实际情况的个人信用报告的现象。如果缺乏有效的救济手段，就违背了我国行政法中“合理行政”的原则。但是由于目前我国对失信联合惩戒制度的概念还没有理清，因此也就无法将行政处罚的救济途径直接照搬照抄过来[3]。实践中多以行政机关进行消除信息、赔礼道歉而告终，当事人的声誉及个人信息遭到错误泄露已经是一种不可逆的事实，却无法得到赔偿，而且当事人的信用价值无法用金钱衡量。而对企业而言，错误的公示会导致将企业高管列入失信被执行人行列，这不仅会影响企业以后的经济活动，给公司的商誉带来无法用金钱衡量的损失。

四、解决失信惩戒制度困境的必要措施

（一）加强社会信用立法

在我国当前所面临的失信危机中，加快构建社会信用立法是一项迫在眉睫的任务，从实际出发应当从信用立法来着手制定：要从立法上明确权利和权力。在立法上要充分保护利益被侵害的经济主体的权利，这是毋庸置疑的。同时，失信人的权利也应当被充分尊重，比如知情权、申请听证和公示的权利、事后进行救济的权利。做出失信人决定的行政机关，也应当对其权力做出一定的限制，避免公权力的滥用，譬如：（1）失信人有关人身自由的失信联合惩戒制度应由公民进行听证后做出。（2）对于失信人提出异议的程序应进行特殊标记再进行公示，最大限度地减少对失信异议人不必要的损害；当查清事实确是程序错误或实体错误之后，也可随时对失信异议人进行澄清，以最大限度保障其声誉及个人信息。

（二）对失信惩戒制度施行主体进行法律规制

由于我国行政机关层级多、涉及范围广，且每个行政机关都有施行失信联合惩戒制度的权力，这就导致了施行混乱且水平参差不齐。所以应当对施行失信惩戒制度的行政主体进行法律规制，对于公布失信人个人信息及限制失信人人身自由的决定应由县级以上行政机关做出，力求做出的决定公平合理，有效减少公权力的滥用，也维护了行政机关的权威性，有利于社会信用体系的持续良好发展。对于罚款等事项可以交给基层行政机关一定的自由裁量权，既可以减少上层行政机关的压力，而且基层行政机关更贴近群众生活，可以更有效的遏制失信行为的不断发生，从基层构建信用制度。对于跨地区的经济主体的失信行为，应当运用“最密切联系”原则，明确规定管辖地为失信行为人经常住所地，避免了不同行政区域间的制度冲突。

（三）加强公民个人信息的保护

在对失信人信息进行公示前，一定要十分慎重，因为信息是不可逆的，而且现在网络传播速度十分之快。所以在进行公布之前一定要进行准确的核实，避免因为信息不实错误地公布经济主体的信息，而对其造成名誉、财产上的损失。主要可以采取以下措施：（1）在公布之前可以进行社会听证，遵循程序正当原则，以民主为前提。（2）对于错误公布信息的经济主体不仅应当公开赔礼道歉、消除影响，还应对其所遭受的负面声誉影响进行合理赔偿。（3）应对滥用公权力的行政主体进行追责，遵循行政法中的“权责统一”原则，遏制公权力与经济主体权利之间的冲突，维护社会稳定[4]。

（四）拓宽救济途径

作为一项法律制度，其不仅要有应用程序，更应当有救济程序。程序越严格，这项制度就越有效。救济途径越宽广，实效就会越明显。目前我国还没有明确规定失信联合惩戒制度的救济途径，这就使得多数人救济无门，还要背负着举证困难的压力。对于失信联合惩戒制度的救济途径，可以从以下几方面进行拓宽：（1）执行方面（如限制高消费，限制子女就读贵族学校）可以引用民法强制执行中的“执行异议”程序。（2）将行政复议列入失信联合惩戒制度的救济途径中，提高救济效率。（3）对于错误做出的执行决定，应由国家进行适当的赔偿，并尽可能地进行补救，以维护经济主体日后在经济活动中的行为不受影响。