基于国土空间规划背景下的收缩城市高质量发展路径研究——以东北老工业基地为例

上海道济建筑规划设计有限公司 何林飞

一、引言

第二次工业革命之后，城市化进程不断加快，城市人口、经济、土地规模等都快速增长。这使得人们沉浸在“无限扩张”的假象之中，对城市的发展建立在“可以长期增长或无限增长”的假设基础之上。然而随着部分城市出现资源枯竭、发展模式落后等问题，有些城市开始出现以人口流失为主要特征的城市收缩现象。20世纪70年代以后，城市收缩开始进入学者的视野，其主要特征为人口流失、经济衰退、环境破败。城市收缩（Die Schrumpfende Stadt）在1988年被提出后，德国、美国和英国等城市收缩的案例研究案例不断涌现，对城市收缩的概念界定和类型划分进行了持续的关注。2002年“收缩城市国际研究网络”（shrinking cities international research network，SCIRN）成立，城市收缩研究在国际上获得了较多关注。在广义上，城市收缩是指城市人口、经济、社会、环境和文化的衰退（徐博，庞德良，2014年）。狭义上，将城区人口流失水平作为衡量城市收缩的核心指标，有学者指出，城市收缩并不是指城市建设用地的物质空间的减小，而是指人口减少导致的城区平均人口密度下降（L.Lotscher，2005年）。

在国内，从建国开始，城市受国家政策的影响呈现出不同的发展阶段，在这些不同的阶段中，伴随着城市的兴衰更替。目前，中国的收缩城市可以大致分为四类。第一类是资源依赖性城市，因资源而兴起，同时也因资源消耗完而衰落，如石油重镇玉门、黑龙江双鸭山。据数据显示，2010-2015年间，玉门市市区人口密度的降低19.11%，人均GDP的降低26.96%，建成区面积的减少61.59%。第二类是产业政策变化导致的收缩。比如东北的很多重工业城市，由于产业的类型不能满足社会经济的发展转型需求而发展缓慢甚至衰败。第三类是由于地域偏远而收缩。这些城市由于既无港口便利，又无资源支撑，在城镇化进程中，人口不增反降。如甘肃定西、内蒙古呼伦贝尔、黑龙江齐齐哈尔、广西河池等城市。第四类是过于靠近大城市导致的虹吸。由于大城市具有更多的资源优势，导致周边城市人口不断流入大城市，如靠近北京的三河、高碑店，靠近成都的都江堰等城市。

以东北为例，东北作为我国最重要老工业基地，计划经济时代，党和国家重视重工业和国防工业发展。东北该阶段获得了国家的大量投资，从一五到五五计划期间，东北地区获得国家投资1044.16亿元，占全国的21%，此时的东北城市也领先其他地区迅猛发展。1978-2003年即改革开放以后到我国刚进入世界贸易体系期间，为经济发展的第二阶段。国家逐渐转变了重工业和国防工业优先发展的思路，经济发展方向逐渐以吸引外资等外向型轻工业为主。此时，东北由于自身的地理区位远不及东部沿海城市，再加上本身的产业结构单一且不符合时代发展要求，吸引投资的能力降低，这对依赖于投资重工业的东北地区产生了较大影响，经济开始下滑。2003-2014年，即从加入世贸组织到新型城镇化的提出，这段时间为经济发展第三阶段。进入21世纪，经过漫长的第二阶段，国家根据实际情况，战略性的提出东北振兴计划，有意识的通过国家手段加大对东北的资金投入。这一时期东北经济开始回升，且增速明显。但依托政府投资持续力不足，在2014年新型城镇化提出后，东北经济和城市再次出现衰落。

总结下来，东北城市收缩是一个历史过程，模式主要为第二类—产业变迁导致的收缩。但也涵盖了其他三种类型的收缩，基于前面的分析，笔者试图从城市规划的角度，结合国土空间规划背景构建东北收缩城市高质量发展的路径。

二、高质量发展路径构建

从2019年开始，中国进入国土空间规划的时代。新的国土空间规划将山、水、林、田、湖、草作为一个“生命共同体”，进行统一规划和管理。国土空间规划是现阶段收缩城市构建高质量发展路径必须要考虑的时代背景。

（一）城镇体系精明重构

城市收缩应放到城镇化体系中去考虑，不能仅仅停留在城市本身，需要纳入区域背景下综合考虑人口、产业、设施、交通、环境等条件。城镇体系的精明重构在综合考虑以上基本要素的同时，还要考虑三个基本原则：一、整体性：城镇体系是由城镇核心、联系通道（道路）和联系流（人流、物流、信息流等）等多个要素按照一定规律组合起来的有机整体。其中某一组成要素变化都可能交互反馈，打破原有的整体性与平衡性。二、层次性：城镇体系的各组成要素按其作用都有高低之分，相应的不同等级的城镇其所发挥的职能以及所获得的资源要素都是不同的，需要按照其等级划分层次，呈现基本的金字塔状。三、动态性：城镇体系是一种动态平衡的状态，只随着时间变化而发生阶段性变动。这就要求城镇体系要不断地修正、重构，适应不同的城镇发展阶段。

（二）空间布局有序调整

1.管制手段—刚性控制

现阶段的国土空间规划是在生态文明建设的背景下，为全面实现高水平治理，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活而进行的城市规划、土地规划和主体功能区规划等多规合一的融合模式，并打造数据信息统一平台，进行规划实施与管控，重点是通过统一平台和管制手段进行刚性控制。主要从两个方面入手，一方面控制规模：突破规划人口必然增长的传统观念，对于东北这些老工业基地，城市收缩已经势不可挡，我们应该遵循城市发展的客观规律。通过划定城市增长边界控制城市的无序蔓延，并锚固生态空间、划定生态廊道限制城市增量发展，合理划定规划人口与城市开发土地，做到土地规模与人口匹配，避免城市无序蔓延，由增量规划转变为存量或减量规划，提高土地利用效率。另一方面划定三区三线：科学合理地界定自然保护地范围，在国土空间规划指导下，统筹多规合一，科学布局生产、生活和生态空间，并通过法律法规手段进行严格的控制与约束。同时处理好矿产资源的近远期开发关系。近期需要开发的，管控中给予合理避让；规划远期开发的，可以考虑划入保护红线范围内，待有条件时再开发利用。同时，在空间上错位发展，地表以生态保护为主，地下合理开发利用矿产资源。总体来说，就是根据阶段需求进行开发利用和管控。

2.调整优化—内部整合

收缩城市除了外围刚性管控，更重要的是需要进行内部调整优化。城市收缩往往表现为城市住宅空置、基础设施荒废、商服设施萧条、土地集约利用度低。人口外迁和老龄化改变了家庭结构，本地劳动力供给降低，再加上经济结构转型、对工商服务业的需求降低导致就业岗位缩减，最终城市税收减少，财政预算不足。原有的以增长为导向的城市规划也就不再适于人口不断减少的城市，城市亟须内部整合来应对收缩。主要可以从以下三个方面进行优化整合：首先是城市结构，城市结构是一个城市的骨架，它决定着城市延展性，骨架过大，就决定了城市瘦身的不易，因此需要从根本上根据城市收缩类型进行城市空间的调整。其次是盘活存量，城市的增长和收缩可能是双向的，在城市增长的过程中需要注意优先发展存量空间，比如城市内部的工业用地调整升级、旧城旧区进行有机更新等手段，并考虑重新开发废弃、污染的工业用地、以节约基础设施和公共服务成本。最后是要素高效整合，整合城市零散用地资源，增加战略留白用地储备；并对城市中基础设施进行集中开发建设，实现要素的高效集聚与利用，保证城市收缩过程中服务质量与生活品质的提升。

（三）产业用地瘦身转型

产业功能瘦身是应对收缩型城市的另一个重点，需要企业和政府紧密配合才能完成。如今的转型升级，远不是扔掉几台老设备，买些高端设备就能完成的。需要进行整体的产业结构调整，通过建立企业退出机制倒逼劳动密集型企业转型升级，实现退二进三，淘汰低产值高污染产业，引进创新型、高附加值产业，提升产业活力，实现科学瘦身和可持续发展。同时，还需要整合工业企业用地，通过功能置换、混合开发、创新利用、战略留白等手段实现工业企业用地的布局整合，从而实现有序收缩。如，国外的一些收缩城市为了促进城市进一步的转型，在衰退城市注重培养小而精的高科技产业、创意产业等，同时结合地方文化特色培育创新文化产业，都取得了较好的转型效果。而东北老工业基地可以结合旧工业遗址将城市发展的切入点转向废弃地再利用，工业遗产再开发，生态环境整治，都市性农业开发，地方特色产业挖掘等方面，为城市可持续发展提供良好的契机。

（四）管理机制革新探索

在以上针对收缩城市在空间落位的基础上，通过对管理机制革新的探索，实现最佳的高质量发展路径。第一、城市收缩要时序进行，城市收缩不是一蹴而就的，不能不顾城市发展阶段和目标盲目的进行收缩，需要结合发展时序循序渐进的收缩。第二、建立指标体系，城市收缩不意味着全面的收缩，也不意味着全面的衰落。我们需要结合收缩时序建立可量化的收缩指标体系，实现分阶段收缩和精明收缩。第三、引入智慧管理，结合大数据和智慧城市，构建城市大脑，有效的监督及预测城市的发展。同时聚焦于城市管理精细化，利用智慧平台，赋能城市管控，更有效的实现城市收缩管理。第四、创新考核机制，改变以往唯GDP论英雄的标准，尤其是处在收缩过程的城市，应当改变城市发展建设的考核标准，给予城市建设者适当的弹性机制空间，更有效的设置收缩城市的创新考核机制。第五、加强公众参与，城市收缩的过程中不管是从城市空间还是就业环境，均与公众产生直接的影响。但我国自上而下的行政管理机制在根本上决定了规划公众参与程度较低，一方面应该完善城市规划中公众参与的决策机制，保证公众对于城市建设的参与度，在城市规划中体现公众意识。另一方面涉及公众利益和个人利益相冲突时，通过公众参与的方式保证决策的科学性和高效性。只有让公众参与到收缩城市的建设中，才能提高市民的公共意识和城市归属感，达到共同规划治理城市。

三、总结及展望

城市收缩是城市发展到一定阶段的必然现象，需要我们正确地看待这个问题，并积极地提出应对策略。本文查阅文献简要地分析收缩城市的特征、模式等，并梳理了东北老工业基地城市发展脉络，探究城市收缩的内在原因。并结合现阶段的城市国土空间规划背景，以东北老工业基地城市为例，构建了一套收缩城市实现高质量发展的路径，主要从区域城镇体系重构出发，到城市的空间布局调整、产业功能瘦身等物质空间优化，再到收缩时序建设、机制体制保证等几个方面考虑，为深入研究城市收缩未来发展提供思路与视角。