探析耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理

辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县自然资源局 暴晓林

我国要实现全面小康社会战略目标，必须处理好乡村发展问题。在十九大会议中，提出乡村振兴发展战略。自改革开放后，对于乡村经济发展的关注度比较低，环境污染、产业单一问题严峻。提出乡村统筹发展战略后，以城市带动乡村经济发展，以此缩小乡村城市发展差距。实现乡村振兴的第一条总体要求就是产业兴旺，发展产业必然离不开土地资源的科学合理使用。本文以我县公营子镇土地利用总体规划调整为例，浅析耕地占补平衡约束下实施乡村振兴战略的土地资源管理相关问题。

一、区域概况与数据来源

（一）区域概况

根据公营子镇2014年土地利用变更调查数据统计，土地总面积16926.1公顷，其中农用地9789.1公顷，占土地总面积57.82%，建设用地总面积1598.3公顷，占土地总面积9.44%。其他土地5539公顷，占土地总面积32.72%。

公营子镇在2015年被朝阳市确定为新市镇试点镇，现已成为国家发展改革试点小城镇，是喀左经济开发区的中心城镇，全镇总人口31347人。按照“做优一产、做强二产、做活三产”的要求，加大种养殖、加工与休闲旅游、文化科普、乡土经济等有机融合。第一产业经济效益大幅提升，全镇粮食、林果、设施农业、畜禽养殖等产业稳步增长，年实现产值6亿元；第二产业初现成效，年实现产值13.1亿元；第三产业发展良好，年实现产值15亿元。

（二）数据来源

采用数据包括地区人口、经济发展。土体利用变更调查数据库，可以获取地区用地面积、分布状态。通过耕地更新数据库，可以获取地区耕地自然、经济分布情况。注重实地调研数据，涉及基础设施调研、人口调研等。

二、占补平衡约束下促进乡村振兴用地保障方式

（一）全力保障产业用地

为了处理乡村经济发展落后问题，转变乡村经济发展模式，将产业发展作为乡村振兴发展基础，全面带动乡村经济发展。实行乡村振兴发展，必须落实产业融合政策，补充农业产业单一短板，同时大力发展二、三产业。

公营子镇作为喀左经济开发区的中心城镇，承担着招商引资，发展工业经济的重要任务。为此大力发展二、三产业，势必增加建设用地的需求。根据《喀左县土地利用总体规划（2006-2020年）》，公营子镇规划期内新增建设用地规模为539公顷，截至2018年公营子镇已使用新增建设用地规模523.2公顷，已不能满足经济社会发展对建设用地的需求。通过调整《公营子镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，土地利用结构和空间布局进行优化，在保障各类建设用地需求的前提下，对规划农村居民点规模、规划交通水利和其他用地规模的调整，将规划建设用地控制规模调整为1993.0公顷，占土地总面积的11.77%，比规划调整前增加了137公顷，比现状面积净增395公顷，其中城乡建设用地控制规模1725.0公顷，占土地总面积10.19%，比规划调整前规模增加247公顷，比现状规模增加388.9公顷。城乡建设用地规模中，城镇工矿用地规模791公顷，比规划调整前增加118公顷，比现状规模增加410公顷。通过规划调整，协调了经济社会发展的用地需求，实现了土地利用结构和布局的优化，推动了工业化、城镇化的快速发展，有效发挥了对全镇土地利用的空间引导作用，促进土地集约节约利用。

（二）确保公益性建设用地和农民住宅用地

生态宜居是乡村振兴的另一重要要求，集体公益性用地和农民住宅用地，是保障农民生产、生活的基础，因此合理规划、有效利用土地有助于促进乡村振兴事业。我国农村自然村数量高达数百万个，由于管理的粗放、规划的滞后，造成一方面农村宅基地闲置浪费现象严重，大量房屋闲置，甚至于坍塌破败，影响居住环境、村容村貌、环境卫生。另一方面，由于村集体经济薄弱等原因，集体公益性用地不足，尤其是特别缺少文体设施用地，对农民生活满意度影响比较大。

根据生态宜居的要求，在发展条件较好，环境影响较小的地区，建设配套设施完善的居民点。适当整合撤并规模过小、发展条件较差、处于环境敏感地区、住宅闲置率较高的居民点。截至2018年底，公营子镇城乡建设用地面积1520.2公顷，其中农村居民点用地1140.3公顷，占土地总面积的6.73%，占城乡建设用地总规模的75.01%。全镇人均农村居民点面积为523.67平方米，土地利用强度较低，远超《村镇规划标准》GB50188-93人均建设用地150平方米的标准。

因此，通过城乡建设用地增减挂钩等方式，整合农村居民点用地，将新增的增减挂钩周转指标，用于公益性建设用地和农民住宅的刚性需求切实可行。同时，建新留用区土地出让或节余指标流转产生的收益，按照政策要求用于返还拆旧区，可极大促进乡村振兴事业发展。

（三）加强耕地和基本农田保护，严格执行耕地占补平衡制度

近年来，粮食安全问题凸显，确保18亿亩耕地红线与经济社会发展对土地资源的需求之间的矛盾增加。为此乡村振兴事业更要与耕地占补平衡相衔接，通过多渠道补充耕地，促进乡村振兴事业。

公营子镇位于辽西丘陵地区，受到地形、水源条件限制，农作物产量比较低。在本次规划调整中按照耕地数量、质量、生态“三位一体”保护原则。尽量不占或少占耕地，并避让永久基本农田，确保耕地保有量和永久基本农田保护任务目标的实现。涉及规划建设用地调入地块占用耕地的，确保规划建设用地调出地块退出的耕地数量和质量不低于规划建设用地调入地块占用的耕地数量和质量。补充耕地的总面积为78公顷，其中农用地整理补充耕地6.0公顷，农村居民点和工矿废弃地复垦补充耕地23公顷，宜耕后备资源开发补充耕地49公顷。

实现耕地占补平衡亦可以采用实施县域内城乡建设用地增减挂钩项目方式解决。目前我县通过立项实施城乡建设用地增减挂钩项目，为公营子镇解决了7.3769公顷增减挂钩周转指标，在县内补充农用地6.4929公顷，其中耕地6.3827公顷。

三、乡村振兴战略土地资源管理的未来展望

为保障乡村振兴战略顺利实施提供土地资源要素保障，同时严格执行耕地占补平衡政策。在土地资源管理工作中，可从几个方面入手。

第一，实现耕地占补平衡，必须严格进行规划管控。目前，原有的土地利用总体规划（2006-2020年）已到期。现在各地正在按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》开展国土空间规划的编制工作。县级、乡镇级国土空间规划，在划定“三区三线”即根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线时，加强调研、根据当地经济社会发展的要求，处理好哪里该开发、哪里该保护，开发多少、保护多少，怎么开发、怎么保护的问题，保证国土空间规划在实施过程中的科学性、合理性和可操作性。

第二，推进农村土地整理和农用地科学安全利用，加强农田水利等基础设施建设，改善农业生产条件。通过农村土地整理和农用地科学利用，达到坚守耕地红线，藏粮于地、藏粮于技，提高粮食产能，保障占补平衡补充的耕地数量不减少、质量不降低。

第三、优化建设用地布局，节约集约用地。建设用地的土地供应，要在优化建设用地布局的前提下进行。按照“增存挂钩”的要求，盘活利用批而未供和闲置土地。

第四，加大国土空间治理力度，保障占补平衡。优化国土空间开发保护格局、实施国土空间用途管制、国土综合整治和生态保护修复等。补充耕地主要有以下三个途径：通过农用地整理，提高耕地质量，增加耕地面积；根据经济社会发展的需要，有计划实施城乡建设用地增减挂钩项目，提供增减挂钩指标或采取异地流转节余增减挂钩指标的方式，达到占补平衡；通过宜耕后备资源开发补充耕地。

第五，科学合理开展农业产业结构调整。在农业产业调整过程中，要限制为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地、种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施对地表耕作层造成破坏。避免因产业结构调整造成的耕地减少。

四、结束语

综上所述，本文围绕土地资源管理展开讨论，在耕地占补平衡约束下，促进实施乡村振兴发展战略。以项目实况为例，讨论和分析占补平衡约束下用地保障方式，展望了乡村振兴战略与土地资源管理的未来发展，希望通过本文，可以为相关人员提供参考性价值。

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福建省将试行占用征收生态公益林地异地占补制度，对本县（市、区）范围重点生态区位商品林已全部调为生态公益林或补进确有困难的地方，允许通过跨县异地在重点生态区位内等面积有偿补充的方式实现占补平衡。省政府办日前下发《关于开展生态公益林布局优化调整工作的通知》（以下简称《通知》），提出我省原则上在本县范围内优化调整，个别在本县范围内确实无法平衡的，允许在设区市内根据区位情况进行少量调剂。