大数据驱动下的政府数据开放：过程、困境与路径

广州大学公共管理学院 郑满玲

一、政府数据开放（Open Government Data）

关于政府开放数据的定义，目前尚未有统一的标准，国内学者从不同的维度进行探析。沈亚平等（2014）将其定义为一种物理符号，这种符号运载着关于公共利益的各类事实，由国家机关和具备公共管理职能的社会组织经合法程序将数据信息进行公开于公众。[5]刘晓洋（2016）将政府数据公开分为“以政府为中心”和“以公民为中心”两个阶段，。[6]汪雷等（2017）对政府数据开放的解读把关键点放在了数据的开放共享上，重点强调数据在政府对其进行挖掘、开发、利用时所带动经济价值、社会价值的激发。他认为政府数据开放的实施过程是这样的：在大数据背景下，政府借助网络平台，依靠相关技术手段，将政府原有数据向社会公共公开，以便社会对数据进行挖掘、利用创造价值，进而推进政府数据的增值和再开发。[7]

二、政府数据开放过程周期

（一）政府数据的形成、加工

数据的形成、加工，是政府数据开放的首要步骤。黄如花等（2018）将这一阶段分为：（1）数据创建。政府部门对日常业务产生数据进行质量、内容、准确性的严格筛选；（2）数据采集。对数据类目、数据格式等加以规范组织，进行数据存储与发布。[8]才世杰等（2017）注重数据的风险防范。收集与生产阶段需进行身份验证，更新与储存阶段需构建安全防护系统。[9]政府在数据的形成中要充分发挥主观能动性，要学会在鱼目混珠的信息中学会如何筛选出所需信息，在数据加工时应运用技术创新提高效率，政府要扮演好信息处理者的角色和职责，为数据开放的后续过程有序、有效进行做好基底建设。

（二）政府数据的公众理解、分析

在数据加工完成后，政府通过数据开放平台将相关信息如政策文件、工作报告等向社会公众开放，公众通过对政务信息的查看、见解与分析形成公众意识中的政府形象。对此过程的研究中，黄如花等（2018）将数据发布视为政府数据开放中最为实际和关键的一步。利益相关用户可充分利用开放获取的数据资源产生政治、经济、文化价值。[8]此过程的重要之处。不仅是公众在接收信息时传达出对政府部门的认知以及信任度，而且政府也可在信息传达的过程中了解公众的信息接收手段、信息认知能力等相关方面的内容，为与公众进行互动奠定基础。

（三）政府与公众的互动

政府与公众的互动是指数据被公众所接收、理解、分析后，对这些数据分析结果所从中发现的问题和改进方案，向政府部门进行反馈与建议，而政府在收集这些反馈建议后，对其做出回应与处理，并将结果与效果反馈于众。针对此过程，黄如花等（2018）的观点是政府应重视对用户的个性化服务，降低使用门槛。[8]才世杰等（2017）则强调政府利用公众反馈信息，发掘其潜在价值。[9]赵需要（2017）认为此过程是公众对政府行为的一种监督。[10]在我国，“政民互动”不仅强调政府的回应力，而且强调公众具备参政议政与的意识，主动了解政府数据平台上发布的信息，认知政府的政务动态、办事能力，以发现政府部门存在的问题并进行反馈建议。

三、政府数据开放存在的困境

（一）数据共享能力不足：“信息孤岛”

实现政府部门间的数据共享与融合，需要打破部门之间存在的“信息孤岛”的现象。对于此现象解释，张述存（2015）认为“信息孤岛”产生于上下级、同级部门间信息共享与沟通的缺失。[11]樊博（2018）将其归咎于“部门本位”思想的存在，数据开放平台间互通受阻，产生“平台孤岛”。[12]马文（2017）从法律层面进行阐述：缺乏相关法律法规的保障，未形成一种刚性约束和管理机制，政府部门担心数据公开会造成机密信息的泄露。[13]政府要解决“信息孤岛”问题，说到底是解决数据共享意识不强、能力不足的问题。“信息孤岛”可能短期内会形成政府自身对掌握独有的信息资源而处于优势。但长期下来，则会造成不愿共享资源双方在这场信息博弈中都没有一方受益，成为信息的“井底之蛙”。

（二）政府监管能力不足：数据安全

信息技术和互联网的发展，在带来信息红利的同时，由于政府在数据监管方面仍缺乏先进技术与专业人才支撑，出现信息盗取、信息贩卖等数据安全问题。在政府数据开放安全问题上，樊博（2018）认为缺乏大数据分析团队、数据资源的统一管理与法律制度保障所致。[12]刘克江（2018）把根源归结于缺乏构建科学的、规范的、协调的信息管理制度。[14]数据安全关系到政府乃至国家的信息机密与利益，而当前我国的数据安全隐患根源于政府监管能力的不足，缺乏一套完整的法律监管体系，在先进技术研发与专业性人才培养也存在较大提升空间。

（三）政府数据管理体制不够完善：数据开放无效化

有效开展政府数据开放，还需关注“信息公开”外的部署信息战略、构建一体化数据网络体系等管理环节，保障政府搭建数据开放平台提供运行。现今我国政府数据管理体制仍不够完善，造成了数据开放无效化。对于此问题的研究，沈亚平等（2014）认为是安排政府信息公开工作时缺乏科学规划和全局观所致。[5]蒋余浩（2017）认为目前我国“多头管理，对口负责”的数据管理模式，使得政府部门在信息数据开放、共享上不能有效地开展，在实施监督时也难以对各部门追查责任。[16]综上，我国政府数据管理体制主要问题在于“多头管理”，这种管理模式容易造成管理的不到位与不统一，导致数据开放无效化。

四、大数据驱动下的政府数据开放优化路径

（一）推动技术创新

大数据时代，先进技术有助于信息的开发与利用。对于政府数据开放的建设，技术的自主研发与创新，是其重要保障。推进技术创新方面，苏云等（2016）认为需要政府拥有较强的技术资源和专门人才队伍。[17]李文彬等（2016）把政府对大数据核心技术的研发和掌握作为技术支撑的关键。[18]杜孝珍（2018）以技术创新驱动基础设施建设，降低政府数据运行风险。[19]综上，在政府数据开放中技术创新至关重要，我国要继续推进科技与人才强国。

（二）搭建信息平台

数据开放平台政府是数据开放的运营载体。大数据驱动下信息爆炸式的增长，信息处理难度加大，需要政府搭建高效化、一体化的政府数据开放平台，这个平台需具备全面性、便利性与互动性。搭建信息平台方面，于浩（2015）将平台搭建的基准定为用户需求。[15]杜孝珍等（2018）从国家层面阐述：打造一体化的全国大数据中心和跨地级、跨层级政务中心，推进政府信息共享与信息惠民政策开展。[19]黄如花等（2018）从平台顶层设计探析：门户功能按方块式划分，注重个性化服务，及时更新、反馈和回应。[8]高效的政府数开放平台，有利于改善政民间的信息不透明与不对称问题，保障公民的知情权与建议权，缩小政府的“距离感”，进而提升政府公信力与公众参政议政的水平。

（三）重视隐私保护

随着信息安全意识的加强，隐私保护成为焦点。我国政府数据开放因技术、制度等多方面的缺失引发一定的安全隐患。重视隐私保护方面，苏云等（2016）重视对数据残屑的保护、回收与再利用，以防信息盗取与泄密。[17]在此基础上，隐私保护还应着重在政府收集、加工和传达等处理数据环节[18]。张毅菁（2013）建议明确公开范围与完善立法保障。[20]政府数据开放在享有大数据带来便利、效率的同时，需警惕信息安全问题，要不断加强技术、人才、制度等方面的建设，让不法分子无机可乘，保障国家的机密不被盗取与泄露。

（四）强化法治建设

推进政府数据开放法治建设，完善相关法律法规，规范化界定在数据开放、共享过程伴随的相关权限、义务与方式，加以法制化管理。强化法治建设方面，于浩（2015）认为需依靠数据管理者与数据使用者的共同参与，依靠技术和法律共同推进。[15]马文（2017）注重立法层面上“度”的把握，结合现有法律，避免立法冲突。[13]完善相关法律规章保障，加强政府在数据开放的法治建设，一方面，在大数据驱动下保障国家、政府和公众的隐私安全与相关权利；另一方面，法治建设是对政府治理能力的考验与提升。

（五）建设透明政府

透明政府的建设，是政府数据开放的必然要求和结果。前面所提及的路径实现后，政府数据开放最大化，透明政府逐渐形成。建设透明政府，在权力行使方面，政府部门及其工作人员行使公权力时，所产生的信息能够被有效地向公众进行公布和传达。在服务供给方面，建立一个融合数据开放与政务服务，配套相关透明管理工具的政府。建设透明政府，是政府对公众的一种责任，也是提升政府公信力和可信度的保障。

五、结语

本文以CSSCI数据库为数据源，通过对大数据视角下政府数据开放的相关文献进行综述，得出以下结论：当前，我国政府数据开放仍存在“信息孤岛”、信息安全、体制缺失等发展困境，同时，大数据作为一种思维、技术与手段，在技术创新、信息平台、隐私保护、法治建设等维度上对政府数据开放进行驱动。我国政府数据开放制度的推进是一个长期的、渐进的过程，结合中国实际情况，需要政府与社会公众的共同参与、共同建设。