式微与重构：后城中村时代“村改居”社区治理困境的社会学阐释——以日照市3社区为例

尹 雷

(中央财经大学 马克思主义学院，北京 100081)

一、问题的提出

改革开放40多年来，中国城市化、工业化发展进程不断加快。在当前社会大变革背景下，推动城乡均衡发展成为社会建设的主要方向之一，并逐步上升为国家意志，各级政府逐步建立起促进城乡融合发展的体制机制和政策体系，城区规模不断扩大，城中村及城郊村在政府的指导下完成改造，“村改居”社区就是在此进程中出现的一种特殊类型的城市社区。这类社区的出现，是城镇现代化建设进程中“城市扩容提质”[1]、“扩展城市空间”[2]、“增加城区面积”“提高城镇城市化水平”的重要成果。现如今，随着城中村及棚户区改造进入尾声，在发展中衍生出的诸多问题呈现复杂化特征，逐渐进入后城中村时代。

自2018年起，笔者及研究团队在围绕日照市城市社区建设开展实证研究过程中发现，当地在具体实行城中村和棚户区改造工程的过程中，在地方政府主导下新建成社区居委会，但原有村委会并没有随即消失，因而呈现出社区居委会与村委会并存的状态。前者受到体制制约表现出行政力量和行政化趋向，后者受长期“熟人社会”的影响，代表着群众力量与自治化形态，双方独立运行、地位平等，不存在领导与被领导或指导与被指导的关系。这种状态与矛盾的存在，使得社区建设和治理出现了诸如“自治职能异化”“多元治理主体相互掣肘”[1]等许多难题和困境，严重制约了“村改居”社区的发展，并对城市稳定和城乡一体化发展产生一定程度的影响。

首先，以社区居委会为代表的社区自治主体“行政化治理”倾向严重。我国现行的法律中规定，村民委员会和居民委员会均属于基层群众的自治组织，对当地居民的管理、教育和服务享有充分自主权，基层政府及其派出机构——街道办事处——只能对其进行业务上的指导和帮助，无权干涉其自治职能的发挥。但现实中，受到多重因素的影响，基层自治单元的自治管理职能并不突出，其扮演的角色更像是基层政府的“派出机构”[3]。基层政府受到上级政府行政任务的派遣压力，进一步将任务压力传输至基层自治组织身上，诸多具体、详细的行政任务依靠新建成的居委会和原有的村委会来执行和完成。由于我国“村改居”政策实行时间尚短，具有针对性的政策文件较少，“村改居”改革的体制和机制尚不成熟，基层政府对此类城市社区管理干预性较大，新型“村改居”社区的情况相较于纯粹的农村社区和城市社区来说更为复杂，对社区内的自我管理、自我教育、自我服务造成了障碍。

其次，原有村集体组织力量对社区治理产生制约。虽然“村改居”工作形式上已经完成，城郊的几个自然村或行政村已经合并为一个社区，但是原村集体组织力量依然存在，原村委会成员的个人威望依然存在，普遍存在“村改居”后的社区居民依然更依赖村委会的现象。由于居委会与村委会之间的平等关系，加之“熟人社会”对村委会的进一步“赋权”，导致社区居委会在开展工作时也要依赖原村委会在居民中的威信力。这种情况下，原村集体组织就有很大的力量和资本来对村改社区居委会的工作进行制约，双方关系更加复杂，难以形成合力助推城市社区治理水平和治理能力的提升。

本文以日照市城中村改造后期“村改居”社区治理为研究对象，在充分体现典型性的基础上，选取日照市东港区中盛社区、滨海社区、沙墩社区3个“村改居”社区为分析案例。从结构社会学的视域出发，以帕森斯AGIL模型为理论分析框架，对后城中村时代“村改居”型社区内组织的角色定位、各类主体进行功能调整与实现进行系统和动态的分析，期冀厘清“后城中村”时代村改社区组织和村集体组织的关系，就目前情况明确二者管辖范围与职责，在动态、平衡的观点下，推动村改社区逐步实现“社会与共同体一体化”“行政化与自治化一体化”和“社会成本与社区福利一体化”[4]，从而推动城市辖区“村改居”事业的可持续发展。

二、日照市“村改居”典型社区的治理失衡分析

本研究所选取的实证调研地山东省日照市东港区，主城区共设置4个街道，有139个行政村、44个城市社区，纳入改造计划的城中村共97个。2016年，东港区区委、区政府在综合分析当时政策形势和城镇化进程后，制定了“三年攻坚、五年收官”的城中村改造目标，即在3年之内对剩下的68个村进行拆迁，涉及37 422处房屋，在5年内全部改造完毕。同年，东港区政府印发《关于深入推进城市社区建设的意见》(日政发〔2016〕14号)，《意见》对日照市城市社区的规划布局、用房建设、社区工作者队伍建设、社区管理业务建设及社区建设保障等内容进行了具体规定，为之后日照市城市社区建设提供了重要政策依据。

为了更好地了解“村改居”社区，本研究对日照市东港区部分社区采取问卷调查与访谈结合的方法，对日照市东港区部分街道3个社区展开实证调查，总结出当前日照市东港区市辖区“村改居”三种主要类型：(1)“两”委并存型，即改居后社区居委会与村委会并存，双方不存在隶属关系，职能存在重叠；(2)下设“物业”管理型，这类社区已经由村委会成功过渡到居委会实行社区自治管理，为了更好地服务原村村民，社区居委会下设附属组织“小物业”，单独管理原村村民事务；(3)村委会退出转向管理集体经济型，即村委会直接退出，简单完成村委会与居委会工作的交接，新成立的居委会成员由原村委会成员直接担任，这类社区也是最为普遍的“村改居”类型。

(一)滨海社区：“两”委并存型

滨海社区属石臼街道，自2009年开始城中村“村改居”建设后，石臼街道在16个村庄的基础上成立了13个城市社区，滨海社区就是其中之一。近年来，日照市东港区各街道均在进行股份制改革，石臼街道于2019年基本完成股份制改革。在这过程中，滨海社区原村委工作人员或者村领导班子改成经济合作社，顺利实现了经济管理与政治服务的分离，加快了村集体经济的发展，进一步解决了村民上楼问题，推动了“村改居”的进程。社区居委会相应地出现，履行起社区的服务和管理职能。但是，在社区逐渐接管各项服务职能的过程中，原石臼三村、石臼四村、石臼五村三个村庄并未进行村庄合并，石臼五村仍有城中村存在，村委会并未退出，保留后仍为本村村民服务，村委会与居委会双方关系并不清晰。

“村改居”社区建制完成之后，居民的社区意识相对薄弱，甚至根本没听说过社区居委会，绝大多数人更倾向于寻求原村委会领导班子的帮助，社区工作人员难以进入居民的生活当中；另一方面，滨海社区的小区多且杂，不仅包括一部分自然村庄，还包括开发商投资的商业住宅，这其中掺杂的经济事务、服务需求以及居民来源等各方面的问题都需要解决，这也加大了社区履行职能的难度；除此之外，滨海社区以及其他社区的划分并非严格按照地域进行划分，滨海社区管辖的小区遍布石臼街道的各个地方，地域辖区内还有其它社区的村庄，管理难度大大增加。而街道派出通知与任务会同时下达到村委会和居委会，村委会依然存在并且服务于原村庄大部分村民，这在一定程度上表明原村委会与现居委会在实际作用和地位上的对等。根据职能划分，目前滨海社区的居委会主要负责处理本社区外来人口的各项事务。因此，服务对象的不同成为当前滨海社区居委会和村委会的区分之处。这样一种管辖、服务对象的模糊划分暂时维持了社区与原村庄之间的稳定关系，双方相互协作，但却不利于居委会的进一步发展，也不利于“村改居”社区建设的向前推进。

当双方在涉及到自身利益时，由于受到职能重叠的影响，容易出现推卸责任、出于自身利益考虑而难以为群众解决实际问题的情况。

访谈对象14：给大家举两个例子，一是涉及证明类的管理，当前整个日照对于开具证明要求非常严格，不敢随便乱开，现在村委会往往会让居民到社区来开，最夸张的是一个村的村民要来开家里老人的死亡证明，这个老人一九五几年就去世了，社区这才搞了几年嘛，具体情况我们根本就不清楚！第二是一些外来人口的组织关系管理，一些党员租住到一些村委管辖范围的辖区，在就地登记参与组织生活时，村委会往往不会让这些党员落关系，因为村委选举时这些外来人口会是很不确定的因素，这时候就会往社区推。(访谈编码：01-14-20190714)

此外，由于涉及到原村集体成员的利益分配，滨海社区保留的村委会的选举依旧受到宗族、亲缘关系的影响，在日常的人员管理过程中，对于外来人口参与政治生活、组织生活往往存在较强的抵触心理，对外来人口的政治生活产生了不良影响。

(二)中盛社区：下设“物业”管理型

中盛社区位于日照市东港区上海路，主要包括中盛南区、北区、东区三个社区。从最开始的自然村石臼九村到海滨二路居委，再到现在的中盛社区，中盛社区整个发展历程中，原村委会伴随原石臼九村的发展而自然过渡、消亡，原村集体领导班子自然承接社区居委的工作。

由于涉及村改范围较小(仅石臼九村)，加上原村民居住较为集中，为更好地服务原村民，中盛社区在原村民集中居住地成立次一级居民服务组织“小物业”，作为中盛社区居委会的下设单位，直接为原村民提供服务。中盛社区居委会与“小物业”是领导与被领导的关系，“小物业”人员由原村年龄较大、身体残疾或经济较为困难并热心为群众服务的村民构成。“小物业”代表居委会面向改制前村民行使社区服务职能和管理职能。这种下设“物业”型的附属组织服务对象主要是原村村民，其工资及福利待遇完全由改制后的社区集体经济承担。

中盛社区的“小物业”三年进行一次换届选举，选举权由小区住户(即原石臼九村居民)行使，选出的工作人员主要为各小区住户服务。而街道办事处会派出专门工作人员作为社区居委会成员来提供服务，这类工作人员的工作机构被称为“大物业”，行使基本的社区服务职能。由于人员构成简单、服务对象单一，工作人员与服务对象相熟悉，中盛社区的“小物业”几乎解决了居民日常生活中的所有问题，社区居委会这个“大物业”则更加顺利地为外来人口服务。

(三)沙墩社区：村委会退出转向管理集体经济型

沙墩社区位于沙墩河以西、海曲东路以南、萃阳路以东、兴海路以北(萃阳小区除外)，共有沙墩生活一区、二区，太阳公元一期、二期，迎宾小区等11个居民小区。沙墩社区是由原来的沙墩村转制改设而成，原村委会成员直接转为居委会成员，履行社区服务职能。沙墩社区作为“村改居”社区的典范，于2019年2月完成城市社区改造，原沙墩村拆迁上楼，居住环境大大改善，原村委会“两套牌子、一套班子”中经济管理组织独立出来变成了理事会，管理原村集体的集体性经济事务，村委会直接转接成为居委会，工作人员由原村委会成员直接担任。当前，沙墩社区内的行政类服务事务由社区居委会进行管理。

沙墩社区的组成成分并不复杂，是由之前完整的一个自然村转制而成，其居委会的成员由原村委会成员直接转变。相较于前两个社区，沙墩社区变革历程较为简单，后期效果和成就也更为显著。当前，沙墩社区秉承网格化管理、组团式服务、信息化支持的管理理念发展和建设社区，踏实落实社区的服务职能，真正将社区建设成为服务型机构。在实地走访过程中笔者了解到，沙墩社区现已建成一个现代化水平较高的社区，社区内普遍实现智能化管理，成为当前日照市“村改居”智能社区建设的典型。

三、结构分析：日照市城中村改居社区治理困境的社会学阐释

西方结构社会学经典理论——结构功能主义对于日照市“村改居”社区治理困境的生成、变迁和重塑具有较强的理解力和阐释力。首先，从理论的系统概念来看，结构功能主义强调从系统、结构的角度阐释社会问题的生成与解决，强调从社会结构的整体出发，审视问题产生的社会系统与各子系统之间的相互关联关系。城中村改居社区的社区治理难题，并非是社区居委会或保留下来的村委会这类单一社区管理主体的社会行动，而是涉及政府、市场和社会等多重主体的共同作用，这也与结构功能主义所强调的要素互动整合观点相契合。其次，从分析框架来看，帕森斯AGIL模型意在探究社会系统存续与稳定的社会运动结构如何动态运作，这与当前城市社区治理提出的治理能力现代化目标不谋而合。综上所述，笔者认为，可以借助结构功能主义的AGIL模型，从动态和静态两方面，宏观分析后城中村时代“村改居”社区的治理困境。

结构功能主义理论强调，社会系统中的某一要素发生变动，将进一步导致整个社会系统的“紧张”，打破社会系统原有的稳定局面，形成系统要素的动态变迁[5]。日照市城中村“村改居”社区建设过程中，由于村委会和居委会的同时存在，加剧了城市社区内部“治理机制调整与自身适应力不足”(Adaptation)、“社区治理工具失能与善治目标实现困境”(Goal Attainment)、“利益相关者多元化与社区内外资源整合问题”(Integration)、“社区治理压力加剧和内在文化认同维持困难”(Latent Pattern Maintenance)等矛盾，使其功能无法有效发挥，形成了A→G→I→L的动态矛盾变迁。

(一)村委会未能完全退出，社区自治功能发挥存在障碍

“村改居”改革实施之前，原有村庄管理体制下，各城中村原有的村民委员会既是本辖区内基层群众自治组织，又承接辖区集体经济管理组织的职能，还是协助上级政府开展工作的准行政组织，村委会的“社会治理”“经济管理”和“行政代理人”职能合一。但城市社区居民没有土地等集体资产，因而作为社区自治组织的居委会自然在现实中不存在对集体经济管理的职能。因此，“村改居”过程中就面临集体资产处置和集体经济组织改制的问题，涉及到了原村民的实际集体利益和集体收益分配的管理问题。

在“村改居”初期，为进行村集体的经济管理，村委会得以暂时保留，管理本村的经济事务。许多社区居委会难以立刻承担起原村委会的全部职能，当涉及到多个村庄合并到一个社区进行社区建制时，出现多个村委与一个居委的相互制衡。治理现代化的背景下，要求“村改居”社区居委会实现工作职能与城市基层社会管理和服务接轨，在协助基层政府及其派出机关面向本辖区居民开展社区管理工作的同时，组织居民开展自我管理。但受集体资产改制进展缓慢、体制掣肘、政策落实不到位等因素所困，再加上长期以来形成的农村管理的惯性影响，原村民对新建居委身份认同感不足，在保留原村委的同时，居委会难以为社区居民提供有效、优质的服务。

此外，在“村改居”后，居委会的身份并未完全得到承认与接纳，社区组织结构所赋予的功能没有得到高效发挥。就居委会的人员任职来说，滨海社区原村委会班子依旧存在，居委会与原村委会职能仅服务对象不同，职能完全相同，在涉及一些双方均可管理的服务类事务时容易出现推诿现象，最终影响城市管理考核与社区建设。尽管沙墩社区新建居委会主要由部分原村委会成员组成，充分发挥了原村委会的人力资本和社会资本，但工作方式、工作方法大多还沿用过去的经验，工作效率和效果并不理想；居委会班子成员的年龄偏大，与治理现代化背景下提出的“互联网+社区治理”所要求的治理能力无法达成匹配；社区管理人员更新机制没有建立起来，55岁以上的社区管理人员比例较高，社区居委会成员的整体素质有待提升。同时，根据调查显示，当前日照市城市社区工作者人均工资维持在1 200元/月，工资和福利待遇较同等劳动强度工种相对较低，社区居委会吸引优秀人才的能力不足。

(二)社区治理工具失能与善治目标实现存在困境

施行“村改居”后，撤销原村委会，组建新的社区居委会，管理体制上发生了转变。“村改居”后建立起的居民委员会，往往是承担本社区内的公共管理与公共服务供给，侧重于居民的“自我服务”。由于“原子化”的社区人际关系，公共舆论对居民的约束力较弱，加之缺乏强有力的社区治理工具，因而社区居委会往往是以“柔性化”“非强制”的劝导手段对社区居民的不当社会行为施以规范。而未进行“村改居”之前，城中村的村民委员会职责往往侧重于“有关集体土地的使用、乡村事务的管理及乡村整体发展的决策”[6]，因而村委会和村民之间存在着隐性的利益联结，加之熟人社会公共舆论的强约束力，村委会对村民的管理更具优势。

对“村改居”型社区来说，其居委会的主要职能应为处理社区公共事务和提供社区公共服务，居委会管理的范围和对象除开原先村落的村民外，还有居住在社区里的外来人员[7]。双方职能发挥上存在的偏差给改居后的居委会带来巨大考验。当前，很多“村改居”型社区的居委会还未实现由行政职能向服务职能的转变，同时受保留村委会的影响，居委会服务对象被限定，在原村民与新居民混居的状态下，对居民区公共区域的管理成为村委会与居委会之间矛盾的主要发生场域。

以沙墩社区为例，这些完成“村改居”的社区虽然挂上了居委会的牌子，但是新组建的社区居委会的职位仍由原村委会班子担任，而原村委会的成员多是因为家族地位或个人威望被纳入组织，有些成员的个人文化及综合素质同社区管理要求的水平和标准还存在较大差距。调查显示，只有少数居民表示社区管理方面同“村改居”之前相比有了较大的变化，而绝大多数居民认为除了村委会转变为居委会外，社区管理方面变化较小，甚至有部分居民表示没有变化。

就本文所选取的三个典型社区来看，在实行“村改居”后，即使村委会及时退出新社区的管理，但在社区治理的过程中居委会和原村集体的经济管理组织尚未完全独立，双方在行使职能时仍存在重重矛盾。以中盛社区和沙墩社区为例，两个新成立的社区均有效地过渡到居委会单独行使管理职能的状态，但从村委会到居委会的转变，带来了整个辖区治理体制的变化。在社区治理的组织框架方面，“村改居”社区的居委会、基层党组织、对原村集体实行经济管理职能的村属组织、社区服务中心等存在职能的部分交叉和执行交集，受到社区集权、分权的职能制约，各社区组织难以实现高效运转。例如，“村改居”后，经济管理职能的剥离，本质上是为了实现居委会更好服务辖区居民的目的，但这种职能的剥离，实际上是一种“事权”和“财权”的分离。一方面，居委会对于社区管理的相关费用的使用需要征得经济管理组织的同意，职能分工降低了居委会的管理工作效率；另一方面，当涉及到多个村庄合并为一个社区，多个村庄的经济管理是依旧沿袭单个村庄的管理，还是与社区服务一道合并为一个组织实行统一管理，仍是一个需要在实践中进一步探索的问题。

(三)利益相关者多元化与社区内外资源整合问题突出

社区管理的高效运转需要社区管理主体对可调动的各类资源进行有效的整合，而对资源的有效整合则离不开对多元利益相关者的统筹与协调。当前，随着国家治理的现代化建设，社区事务呈现出复杂化的趋势，且这一趋势在发展中不断加深。对社区内外的各类资源进行有效整合、做好社区内部利益的公平分配已成为当前社区管理工作的重要内容之一。通过对需要协调的各类利益相关者进行分类研究发现，当前“村改居”社区最为突出的利益纠纷主要集中在新居委会与旧村委会、新居委会与社区居民之间。

在居委会与原村委会之间的利益协调上，以中盛社区为例，“村改居”后，原村委会消失，在居委会的层面上，由社区居委会成立下派机构，居民称之为“小物业”，“小物业”成员直接管理原村民事务，权利较大。但滨海社区在保留各村村委会的情况下，村委会和居委会对于社区范围内公共事务的管理是存在矛盾的。

在居民与基层自治组织的利益协调上，即使村委会随着改制而取消，但仍存在诸多矛盾。以沙墩社区为例，改制前，村民有需求随时都会来找村委会；改制后，居委会因承接了大量的行政工作，再加上自身资源的局限，对于居民的事务大多是采取劝导、引导等形式，这种单调的工作逻辑很容易使居委会成员在居民利益诉求面前缺乏主动性、创新性。长期下去，会使居委会组织出现目标错位与功能缺失，弱化居民与居委会之间的互动关系，造成居民对社区居委会的信任缺失。

(四)社区治理压力加剧和内在文化认同维持困难

社会资本与经济资本一样，对于社会发展具有显著效益。既有研究强调，社会资本是社会组织的特性之一，其在社会中往往表现为组织成员或组织之间的信任关系、组织运转的互惠规则和成员之间的良性社会关系网络[8]，在对社会进行有效管理或干预过程中，管理可以通过充分发挥社会资本的作用，从而推进社会组织内部的相互协同，推动社会效能的有效提升和社会治理成本的有效降低[9](P201)。而这种社会资本往往构建于良性的社会关系之中，既有的乡村社会就是其中的典范。但对于“村改居”的社区来说，改居后的社区内部社会资本严重流失。一方面，村民上楼后，邻里之间原本的社会交往被打断，在社区发展过程中，原有的成员信任关系断裂；另一方面，随着城市建设的发展，人员流动加速，原本不属于旧有组织的成员进入，与旧有成员组成新的社会组织，导致“村改居”之后的社区成员结构日趋复杂，成员之间的异质性增强，又进一步造成了组织内部成员个体间的接触和交流减少，降低了社区居民之间的凝聚力和组织认同感，社会资本大打折扣，改居后的社区管理难以依靠社会资本整合社区成员力量和各类社区资源，社区治理成本加大[10](P18)。

此外，随着社会资本的消弭，“村改居”社区的新居民群体整体的公共意识淡漠，居民参与公共生活的责任意识和主人翁精神缺失。调研数据显示，新建成的三个村改社区居民公共事务参与度普遍不高，多数受访者表示“社区事务与自己并无关系”。同时，村改社区的居民分化较大，年龄、学历、收入等人口特征差异较大，对社区公共服务的需求呈现较大异质性，导致社区内部分化严重，难以构建起新的社会资本。并且，“村改居”型的社区由于社会资本的匮乏，又进一步消磨了以往的社会资本，形成了社区治理的不良循环。

四、结构功能主义视角下“后城中村”时代社区基层行政与自治关系优化路径

结构功能主义强调，任何社会系统都是内部分工与相互依赖的整体，社会系统在实现“AGIL”功能模式的条件下，得以保证自身的维持和延续。围绕结构功能主义的两大体系，提出进一步推进“村改居”型社区建设的对策建议。

(一)功能实现的基本内容

基于“村改居”社区建设AGIL功能系统，就“村改居”社区治理水平提升路径，优化“村改居”社区内外资源配置，调适改居社区内部关系，规范新建居委会、旧有村委会等利益相关者的行为，重塑“村改居”社区内部的社会资本，总结概括出提升环境适应、落实目标实现、优化资源整合、强化文化维持四部分提升路径。

1.适应(Adaptation)：提升环境适应

改造后建成的社区，其新建的社区居委会与单纯意义上的城市社区居委会所处的社区环境仍存在着本质上的差别，因此在思考“村改居”后的居委会建设时，不能简单地按照城市社区居委会的建设和管理办法来进行，需要立足自身独特的社会结构，进行既有城市社区居委会管理体制的创新。这就要求“村改居”后的社区居委会必须提升自身能力，厘清自身与旧有村委会的关系，充分承担居委会的社区建设和管理职能，更好地为辖区居民提供优质的社区公共服务。

首先，关于厘清“两委”关系方面。“村改居”后的社区，处于由村向城市社区过渡的前期，当出现“两委”并存时，原村委会与居委会之间的职责划分不明确。以滨海社区为例，在城市治理、外来党员接洽、开具居民相关证明等涉及双方利益方面，二者存在相互推诿现象。在当前这种情况下，居民对居委认同感不强，原村委不会立即退出。在原村委会未完全退出的情况下，以区域为界划分管辖范围，村委会管理原村庄范围内事务，居委会管理其余外来人口所有事务，这样的职能划分会暂时厘清双方关系。这也就要求，在过渡时期，需要政府的公权力的支撑，由政府出台相关政策帮助二者厘清关系，逐步实现村委退出转为经济合作社管理原村集体经济的理想状态。

其次，关于“两委”过渡后居委会自身工作能力提升方面。学界既有研究发现，居委会社区管理的任务重、人员少，居委会与原村民之间尚未建立起良性的信任和服务关系，因此需要居委会自身革新，提升服务质量。其一，可以将原任职于村委会的工作人员吸纳进新建成的居委会中，借助其与辖区居民的良好社会关系，尽快构建起服务组织与被服务群众的良好关系；其二，推动居委会工作人员高质量的更迭，进一步推动“聘用合同制”在社区工作人员聘任中的应用，并充分利用街道办事处或社区外其他优质教育资源，加强社区居委会成员的培训；其三，进一步借鉴公务员队伍建设经验，充分借鉴外部制度制约机制，对社区居委会成员的工作进行全方位、多层次的服务满意度测评，将测评结果与社区居委会成员的工资待遇相挂钩，由此在社区居委会内部建立起奖惩和淘汰机制，在此基础上，建立明确的工资差异制度；借鉴公务员制度改革，为社区工作者构建起良性的晋升渠道和职位等级。由此，借助高质量、高水平的社区服务，从客观上缓解社区居民对旧有村委会的依赖，提升居委会的群众认知度[11]。

2.达鹄(Goal Attainment)：落实社区治理现代化目标实现

城市社区的自治代表社区居委会和村庄基层自治代表的村委会首先要实现社区治理的权力过渡，其次是完成作为公共事务管理代表的居委会和作为村集体经济管理代表的经济管理组织权利的调和，实现“村改居”社区“事权”与“财权”的协调统一。本文的核心观点就是，必须要明确“村改居”后社区治理的权力主体是居委会。本研究所调研的日照市东港区沙墩社区在权力平衡这方面就做得比较好，给相关的“村改居”研究提供了宝贵的实践经验。

在调研中沙墩社区工作人员谈到：

我们村的政经分离做的还是比较彻底的，社区的理事会负责村集体经济，原来的村慢慢的过渡就没有这个村了，也就是说这个村以一个经济集团的形式存在了，因为他们都股权固化了，那么这个村所有的行政这块都是交给社区的，我们社区更多地负责行政性的和提供公共服务这些事情。(访谈编码：01-11-20190801)

沙墩社区在“村改居”过程中，其原村委成员直接转变为居委成员，留小部分人成立经济合作社，管理村集体经济。经此转变，村委会完全退出，过渡到居委会和经济合作社。为此，“村改居”后的社区居委会需转变社区居民有办事需求找原先村委会解决的思想观念。如居民社会保障卡的办理、社会保障费用的缴纳、社会医疗保险的办理等等，这些行政类的工作都应由社区居委会来承担、负责。除此之外，居民出现重大灾难以及居民之间的纠纷都应该转向社区居委会提出相关诉求。由此，基于落实目标实现层面提出村委会完全退出的任务目标。但在滨海社区可以发现，当涉及多个村庄的“村改居”时，首先要对原村进行有效合并，实现多村到一村的转变，再由一村到一社区的跨越。同时，原村委成员应当优先进入居委工作，缓解居委用工紧张，有效避免居委成员均为外来人员、难以服务村民的局面，最终达成新熟人社会的构建。同时，旧有村委会成员分离成新建居委会成员和经济合作社成员，在坚持居委会的社区管理主体原则的基础上，两个组织的工作人员联系密切，这在保证“政经分离”的基础上，推动了双方在执行管理、服务职能过程中的有效配合。

3.整合(Integration)：优化社区内外资源整合

需要明确的是，对社区内外资源的有效利用，是居委会长足发展、做好服务的重要基础之一，因而就需要居委会完成对社区内外资源的有效整合。居委会作为社区治理的主体，需要积极整合可以勾连的资源，秉承“人尽其才、物尽其用”，从而更好地发挥服务职能。

首先是对社区内部的各类资源的有效整合。社区居委会在日常开展工作的过程中，应充分掌握居委会成员的情况，了解每位成员的工作特点、性格特点和职业技能，进而实现居委会成员的高效调配，使居委会更快承接好原村委会的工作职能，促进其个体服务职能的实现。此外，居委会要在开展日常服务的过程中，密切联系社区内的居民，了解居民个体的特殊需求，从而实现公共服务的有效对接，让居民在遇到问题时能够在社区内部及时解决，进而达成居委会的职能实现。

其次是对社区外部的各类资源的有效整合。作为城市居民的基层群众性自治组织，居委会除了完成对居民的自我管理、自我教育和自我服务之外，还需协助地方政府及街道办事处做好各项行政任务和工作，在国家力量下沉至基层社会的过程中，需要城市社区居委会做好行政部门与基层群众之间的桥梁和纽带[12]。网格化治理下网格员往往由居委会成员兼任，并且“开展政策法律宣传”已经成为网格员的一项基本工作任务，将国家的政策以通俗易懂、群众喜闻乐见的方式传递给不同类型的基层群众，这是新时代赋予居委会这一群众自治组织的新任务。此外，作为社会大网络中个体与其他社会组织的联结之一，居委会同时与企业、其他社会组织等主体保持着紧密的联系。这些社区外的主体往往具有丰富的社会资源，可以从不同方面为社区居民的公共生活提供便利，这就要求居委会与之保持联系的同时，以社区居委会为载体，积极构建居民个体与其他社会资源的有效对接，由社区居委会和其他社会组织多方协同，为居民提供优质服务，推动社区治理良性发展。

4.维模(Latency)：强化社区文化认同

“村改居”社区完成了由农村村庄到城市社区、从村民个体到市民个体这两个层面的转变，因而在改制后，新建的居委会必须抓住乡村原本丰富的文化资本、社会资本要素，发挥乡土文化这一强大的组织力量，在乡村原本的熟人社会基础上，强化新建社区的文化维持力[13]，进而强化社区的凝聚力。在调研中笔者与滨海社区的工作人员讨论过这一问题，该社区居委会工作人员也谈到：

我们正在加强这一方面的工作，积极为居民提供服务，潜移默化地影响着居民，增强居民对社区的认同感，也增强我们社区在居民中的地位，提高居委会在社区管理中的主动权。(访谈编码：01-13-20190721)

因此，社区居委会可以以社区建设为契机，做好两方面的工作。一是，深度挖掘旧有村集体内部传统的村规民约，在此基础上，结合新时期的社区工作任务，构建新的社区生活规则，建立起新的集体文化，形成新的社区文化约束力。二是，社区居委会在“新时代文明实践”这一基层文化工作的基础上，在日常生活和特定的传统节日中，培育本社区内部的独特文化与活动，强化居民的社区共同体意识。通过上述两方面的努力，通过强化文化维持力，使得社区居民进一步深化对新时代城市社区管理的认识，推动社区管理有序推进。

综上所述，在解决“村改居”社区原村委会与现居委会职能重叠、相互掣肘问题的过程中，村委会逐渐退出后转型成为经济合作组织，充分发挥管理集体经济的职能；通过提升环境适应、落实目标实现、优化资源整合、强化文化支持四项措施，充分发挥社区居委会的高效、便捷、智能化服务。原村委会人员部分向社区转移，缓解社区居委会用工紧张，发挥居委会服务全体辖区居民职能，并依托原有村委会成员保证社区居委会了解原村民相关信息，以构建熟人或半熟人社会。同时，应尽量避免多个村庄直接过渡到一个社区的现象，多个村庄涉及村民数量更多，辖区自然更大，原村庄事务、原始老旧资料众多，直接过渡往往加大社区居委会压力，造成服务质量下降。当涉及到多个村庄的转制工作，地缘相近、居民职业同质性强的多个村庄，可考虑先进行“大村庄制”的合并路线，然后逐步转变为一社区的形态。

(二)功能实现的支持系统

以结构功能主义AGIL建设视角分析“村改居”社区居委会功能实现的新路径，强调通过系统化、动态化的观念分析“村改居”后社区居委会的功能体系与建设逻辑。但为了进一步加强居委会在社区管理中的主体地位，不仅需要妥善解决改居后对新情况、新环境的情景适应、目标实现、资源整合、文化维持等问题，还要充分重视社区管理外部系统的支持作用。

1.转变政府职能

当前的“村改居”工作，是为了实现城市建设进一步加快的行政目标，因而是一个政府推动的结果，政府对于此类城市社区建设仍处于“一家独大”的状态。近年来，随着政府体制改革的推进，基层社会“政社分离”“政经分离”改革正在深入推进，因此在“村改居”社区治理过程中，需要进一步强化“小政府、大社会”的治理方式，剥离不属于政府的社会职能，充分尊重社区自治，合理减少向城市社区分配的行政任务，同时应加大对城市社区建设的体制资源倾斜[14](P18)。

对于“村改居”社区来说，要求政府转变职能，充分发挥社区居委会这一基层自治主体的力量，推进城市社区自治建设，还需要在社区治理过程中，强化对社区治理涉及的各相关管理主体的约束和监督，规范各类管理权力的行使。作为我国社会事业建设的指导者，民政等相关政府的职能部门需要促进自身与社区治理主体的关系，明晰各自权力，政府职能部门更多地承担监督职能，而并非直接参与到社区治理过程中，尊重社区管理主体的自主性，在政府指导下依法合规地拓展其他社会主体的社区治理参与渠道，进而形成全社会参与的社区治理新格局。

2.明确制度导向

政府除了做好职能转变之外，还应在新时期“村改居”社区改革中，做好社区转制工作的制度保障工作。“村改居”社区建设工作，往往涉及到“市——区(县)——街道办事处”两级政府和一级政府派出机构，各政府主体必须坚持做好先行规划工作，针对本市域城市经济社会发展的总体规划和城区建设规划，做好对“村改居”社区建设工作的短期——中期——长期规划工作，为“村改居”社区建设的实际操作提供科学的政策规划。在调研中发现，日照市的“村改居”建设工作仍处于滞后状态，村委会依旧存在政策规划中“走一步看一步”的滞后思想，对整体的城中村社区转制造成不良后果，影响转制后社区管理工作的正常开展。

此外，城中村“村改居”社区改制的过程中涉及到多级政府的协调问题，涉及到一系列公权力使用和专项建设资金的使用问题。因此，在制定改居工作的配套政策中，需进一步强化监督机制，确保资金使用规范，严禁各类违法乱纪的行为发生。同时，“村改居”产生的各类社会问题，已不仅仅是一个区域性的问题，而逐渐在实践中变成一个具有普遍意义的问题，因此相关问题的解决，需要从中央顶层设计出发进行再规范。目前实行的《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》等相关法律法规在涉及城中村“村改居”社区的相关管理问题上仍存在一定程度的滞后，而一些地区已经对相关问题出台了一系列地方规定，为解决相应问题提供了可借鉴思路。

3.增强社区财力

“村改居”社区转制是一项涉及多个主体的系统性工程，这其中最重要的部分即是政府财政支持。政府作为国家意志机器，理应承担面向大众的公共设施建设成本，因此在相应的转制工程中，需要政府加大专项资金的投入。而对于转制的新建社区，也需要从多方位筹措发展资金，健全自身在执行管理服务职能过程中产生成本的支付保障机制。以沙墩社区为例，一方面，日照市人民政府为推进相应的转制工作开展，设立多项资金支持，推进“村改居”工作的顺利实施；另一方面，社区层面也积极与辖区内的市场企业展开多方面的合作，以社会筹款的方式，为社区建设“造血”，减少对政府财政支持的依赖。需要注意的是，在拓展多元化的建设资金筹措过程中，保持“村改居”社区自身资金运作和使用的独立性是根本，从而使得改居后的居委会在提供服务时免受任何组织或个人的干预。

4.提供技术支撑

伴随着互联网技术的兴起，信息化技术得到最大程度的推广和普及，新改制的城市社区往往基础设施较好，因而在发展过程中，社区管理应注重向智慧社区转型。正如日照市新建成的沙墩社区，在政府的引导下，社区逐步建立起智能化的信息平台，逐渐在社区内部建立起政务信息的交流与共享平台，有效将各类信息资源汇入智慧平台，在社区内部构建起信息共享的机制，社区正朝着“智慧社区”发展。而智慧社区的建设，将能有效地实现政府职能部门——社区居委会——社区居民的信息互通，经由社区居委会为社区居民提供更加便捷的公共服务。

五、讨论与思考

当前城市建设水平不断提升，城乡之间的人口及各类生产要素流动不断加快，“村改居”社区内部居民利益诉求复杂，外来人口管理、老年人口社区养老、失地农民再就业、集体资产经营管理等社区矛盾突出，各种社会问题向社区转移，对社区治理提出了更高的要求。城中村、城郊村“村改居”社区极具独特性，其社区结构更为复杂，治理矛盾更加突出，就当前现有的人力、物力、财力等治理资源尚不足以满足城市社区治理水平和治理能力现代化建设的需要。以日照市为例的城市社区建设仍处于由行政村向城市社区转变的过渡阶段，仍面临着由村民委员会治理向居民委员会治理的社区治理主体的转变，社区内部成员村民身份向市民身份的各类社会保障机制的转变，这一转变过程实际上是在政府的强干预下完成的，因此就必须注意后城中村时代“村改居”社区基层行政与自治关系的过渡与调整。改居后的社区居委会在职能上与普通的城市社区所处的外部社会环境、内部治理环境存在较大差异，改制的过程涉及到村委会各类治理权力、各类治理资源过渡给居委会等多个环节，为了尽快推进后城中村时代“村改居”社区的有效治理，不仅需要居委会强化主体意识，提升自身对社区治理环境的适应能力，落实各类治理目标的实现，优化对社区内外各类资源的整合，通过重塑组织内部文化提升组织维持力；也需要各级政府和职能部门尽快在社区管理这一突出问题上实现职能转变，通过出台政策、法规的方式规范好改居社区的各主体权责边界，理顺各主体之间的关系，充分发挥多元社会力量参与的治理优势，为改居后的社区居民提供更高质量、更高水平的社区公共服务，推动“村改居”社区实现更好的发展。