“双碳”目标下全球气候治理新形势与中国担当

同济大学 吴函霏

一、全球气候治理与碳达峰、碳中和目标的确立

自19世纪始，全球科学家围绕温室气体影响大气温度问题陆续开展理论和观测研究，通过长期跟踪观察与实验，目前可以确认气候变暖是客观真实的。联合国高度重视气候变化与全球气候治理问题，并于1988年同世界气象组织共同创立政府间气候变化专门委员会，评估气候变化科学研究最新成果，分析气候变化及其潜在的环境和社会经济影响，推动全球气候治理合作。

随着人们对气候变暖所造成威胁的认知逐步加深，全球气候治理刻不容缓，亟须确立气候治理制度，统筹全球温室气体排放。经过多方利益协调，1992年缔约方达成了框架性的造法条约《联合国气候变化框架公约》。

1997年，《京都议定书》正式订立，形成了以南北二分减排义务分配体系为核心的京都模式。在京都模式有效性持续下降的情况下，缔约方又先后缔结《马拉喀什协定》《坎昆协议》等气候制度文件，还积极探索多边框架外气候治理机制，如建立小多边论坛与合作机制，拓展气候治理领域的多元参与主体[1]。

针对国际文件协议存在的量化标准不足问题，近200个国家和地区经多轮协调签订了2015年《巴黎协定》，提出把全球平均气温升幅限制在比工业化前水平高2℃以内，并努力把升温控制在1.5℃以内。《协定》还首次提出全球碳中和目标。所谓碳中和是指在一定时间、空间内直接或间接产生的温室气体排放总量，借由林草碳汇、节能减排等方式进行互相抵消，从而达到零碳排放的状态。目前有54个国家已经实现碳达峰，超130个国家和地区提出碳中和愿景。欧美大部分国家均将碳中和实现时间设定在2050年，冰岛、奥地利、瑞典等国则计划提前于2050年实现碳中和。这些国家也分别通过政策宣誓、法律规定及提交联合国承诺的方式公布碳中和承诺。《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》以及《巴黎协定》凝聚了国际社会共识，逐步构筑了全球气候治理体系的基本框架,为各方加强本国气候治理及国际气候治理合作奠定了制度基础。

二、“双碳”目标下全球气候治理的新形势

随着全球化进程的不断加快，全球气候治理也在向纵深发展，形成了包括多元行为体和多维治理机制的全球气候治理体系[2]。全球“双碳”目标的提出，促使全球气候治理领域产生了一些新变化。

首先是国际谈判重点议题的转变。自《巴黎协定》签订以来，大多数缔约国相继达成碳中和共识并确立碳中和愿景。在后续的国际气候谈判中，重点议题将发生改变，各国不再着重于减排力度和目标，而是围绕各类低碳标准制定、低碳技术研发应用、绿色金融、减排监测报告核查机制等领域展开激烈博弈。这些重点议题将主导国际气候谈判，成为各国争取国家话语权、谋求未来发展机会的重要契机。

其次是多元治理主体的更广泛参与。由于气候变化的影响不分国界和行政边界，因此国家与地方、国家与全球之间的传统治理边界是模糊的。在“双碳”目标的实践过程中，多元主体日益广泛深入参与气候治理，国家行为体继续发挥着最主要作用，但超国家行为体和次国家行为体也在积极补位，客观上完善了全球气候治理体系。

在超国家行为体方面，欧盟在2018年11月提出2050年实现碳中和愿景后不断完善碳中和政策体系，相继出台《欧洲绿色新政》《欧洲气候法》草案以及能源战略，为长期性碳减排提供法律保障和发展指南。在次国家行为体方面，一些世界主要城市制定了地方气候政策，采取措施促进低碳经济发展，如对建筑实施新的能源效率标准，引入先进的固废管理，从而降低温室气体的排放总量。跨国城市网络也愈加完善，帮助城市横向互动交流，推动先进技术与治理经验的系统[3]。地方气候行动日益融入区域、国家和全球气候治理框架，为国家制定更宏大的温室气体减排目标、实施更具雄心的可持续低碳战略提供可能。

最后是一些世界大国气候治理立场的不确定性。全球碳中和目标的实现离不开世界主要国家的总体引领、技术援助、经验分享和资金支持，世界大国对气候治理的立场，影响着气候谈判未来走向。如美国基于自身利益选择退出与重新加入国际气候条约，增加了气候变化谈判的不确定性。2017年6月，美国宣布退出《巴黎协定》，导致一定程度上的“治理真空”[4]，引发国际社会对全球气候治理未来发展方向的担忧。2021年2月，其新一届政府又签署行政令重返《巴黎协定》，为饱受新冠肺炎疫情冲击的“后巴黎时代”全球气候治理注入新动能，推动全球绿色复苏[5]。

三、“双碳”目标下全球气候治理的中国担当

自2020年9月以来，中国国家主席习近平在联合国大会、二十国集团领导人峰会等国际重要场合发表讲话[6]，提出中国将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。中国的“双碳”承诺既是中国在应对气候变化行动、推动构建人类命运共同体方面的主动担当，也是中国促进经济社会发展全面绿色转型的必然选择[7]。

（一）中国新目标的提出推动和引领了全球行动

中国“双碳”目标是经济社会发展的全新变革，需实现国内能源产业结构的低碳转型以及生活方式的低碳化转变，还需不断推进并深化同国外的碳减排交流与合作。中国坚定维护多边主义，主张通过多边机制共同应对全球气候变化问题，首先是积极开展南南气候变化合作[8]。发展中国家限于资金、技术、人才，无法有效应对气候变化。中国通过设立中国气候变化南南合作基金，赠送光伏发电系统、新能源汽车等应对气候变化相关设备，提出并践行“十百千”计划，培养应对气候变化领域专技人才等方式[9]，帮助发展中国家适应气候变化，从而推动全球行动的开展。

其次，中国引领全球多边气候治理合作。中国作为多边主义的拥护者、倡导者，肯定联合国在全球气候治理中的核心地位，积极推动国际气候谈判，引领全球气候变化多边合作。2020年新冠疫情的爆发及后续的疫情反复，直接冲击经济全球化进程，导致全球价值链、产业链恢复受阻，各国将施政重点放在抗疫和恢复本国经济，全球气候治理的合作意愿及资源投入不足。在此背景下，中国主动承诺“3060双碳”目标，提出中国倡导、中国措施，彰显了负责任大国态度，推动“后巴黎时代”多边气候治理进程，重振国际社会对世界经济绿色复苏的信心。

（二）中国实现“双碳”目标需要付出艰苦努力

进入21世纪以来，中国的碳排放总量快速增加，但温室气体排放总量与碳汇吸收能力之间仍存在很大的逆差，为缩小两者差距直至实现平衡，中国进行了多方努力。在增强碳汇吸收能力方面，中国深入推进大规模国土绿化行动，增加森林与草原碳汇。2020年全国完成造林677万公顷、森林抚育837万公顷、退耕还林还草82.7万公顷、退牧还草168.5万公顷，天然草原综合植被盖率达56.1%[10]。

尽管中国通过植树造林等方式增加碳汇的工作取得长效进展，但在较长一段时间内，中国碳汇吸收能力增长空间有限，为实现碳中和目标，还需从降低温室气体排放总量入手[11]，调整产业结构、发展绿色金融、推进节能提效等多项措施并举控制碳排总量。

中国为实现“双碳”目标，着力推动能源供给侧结构性改革，加大淘汰产业落后产能力度，支持绿色低碳循环经济发展，形成了以服务业为主导的产业结构。但中国国内地区发展不平衡现象依然存在，基础设施建设仍存在明显不足，这使得以“土木钢石”为主的经济结构仍将持续。受资源禀赋、产业结构、发展阶段等因素影响，我国的能源消费还将继续依赖煤炭。中国应重点突破零碳电力技术，加快零碳非电能源技术研发、超前部署增汇技术以及大力发展资源产品循环利用与节能节材技术[12]，推动产业结构的转型升级。

在发展绿色金融方面，中国已经初步构建并完善绿色金融体系，建立了碳排放权交易市场，并积极探索绿色金融改革创新试验区、跨区域绿色金融协调发展试点等发展模式，但仍存在资金投入和金融支持缺乏、系统性金融风险隐忧等问题[13]。中国还需完善绿色金融体系，鼓励绿色金融工具创新，优化绿色金融风险监管机制，在发挥政府主导作用的同时，利用好市场力量，促导企业凭借经济手段主动进行碳减排，既控制碳排放总量，又推动低碳经济发展。

“双碳”目标战略对中国气候变化治理体系中的法律体系完善创新提出新挑战与新机遇。目前中国正加速形成推进碳达峰、碳中和行动的政策体系框架，成立了碳达峰碳中和工作领导小组，正在制定碳达峰、碳中和1+N政策体系[14]。针对应对气候变化的国家专门立法缺失、减污降碳协同增效的基础性规则缺损、相关立法目的之间缺乏协调等问题[15]，中国政府也在加速推进法律体系的完善和法律制度的靶向改革，以补足国家气候治理体系的法制短板，为碳中和全周期提供法律保障。

四、结语

在“后巴黎时代”，《巴黎协定》将继续作为凝聚最大国际共识的具有法律约束力的气候协议得到执行。《协定》所提出的全球碳中和概念为各国推动碳减排和建设气候适应能力行动提供了新目标，也为全球气候治理提出了新要求。而中国“3060双碳”目标的提出既是一个国际负责任大国的担当，也需为此付出艰辛努力以实现经济社会发展的全面绿色转型。