江苏省地方金融组织监管改革问题探讨

■ 钱仁汉 成 楠 侯 瑞 巢 铭

（1.江苏省镇江市地方金融监督管理局 江苏镇江 212000；2.中国人民银行镇江市中心支行 江苏镇江 212000）

2015年以来全国各地P2P、交易场所等地方性金融机构风险事件频频发生，地方金融监管缺位、错位、越位等问题逐步暴露，在“强监管”的主基调下，江苏省以机构改革为契机，各地相继挂牌成立了地方金融监督管理局，围绕强化地方金融组织监管采取了一系列措施并取得了积极进展和成效。但在当前地方金融组织监管任务吃重和风险处置压力加大背景下，亟须顺应地方金融发展趋势，继续深化地方金融监管体制改革，统一地方金融监管立法，提升地方金融监管水平，促进地方金融组织更好的服务地方实体经济。

一、改革前江苏省地方金融组织监管暴露的“短板”

（一）防范处置各类地方金融组织风险的压力增大

2008年以后江苏省以小额贷款公司为主体的地方金融组织步入快速发展期，数量不断增多，行业规模不断扩大，部分地方金融组织甚至走向混业经营、交叉经营。但是受宏观经济环境、自身发展周期、外部监管政策的影响，2016年后各类地方金融组织发展大多步入瓶颈期，部分经营主体特别是典当、融资租赁和商业保理等机构在规范经营方面存在较大不足，普遍存在财务制度不健全、风控部门不独立、客户档案不完善、内部制度欠缺、钻空子和打擦边球，甚至直接违规经营等问题，经营状况持续恶化，不良率持续在高位运行，市场退出风险明显上升，部分机构直接被终止经营资格或实施破产清算，多重因素叠加导致地方金融监管面临的风险防控和处置压力明显上升。

（二）地方金融组织监管机构框架设置不够清晰

本轮机构改革前，江苏省虽然普遍设置了金融办并承担了一定的地方金融组织监管职责，但是不同地市、层级金融办的部门性质、层级设置、人员编制等均存在较大差异，没有统一的体制安排和设置规范。如江苏省金融办属于省政府直属事业单位，南京市金融办属于政府工作部门，镇江市、扬州市、宿迁市等地的金融办则挂靠在市政府办公室。区、县两级金融办的性质差异更大，大多挂靠在当地政府的政府办、财政局等政府职能部门，仅有少数地市将金融办单独设置到区、县一级，地方金融监管机构设置缺乏统一、独立的组织框架。导致在机构设置上难以独立承担地方金融组织监管职能。

（三）地方金融组织监管权力较为分散

尽管自2008年起中央及有关部委已先后将小额贷款公司、融资性担保机构、典当行等地方金融组织的监管权如机构审批设立、日常监管和风险处置等下放至地方。但是从江苏省情况看，作为地方金融监管主体的金融办并未获得全部监管权力，部分下放的监管权力分散商务、经信等部门，比如由商务厅（局）负责管理典当行和商业保理公司、经信委（中小企业局）负责管理融资性担保公司等，地方金融组织监管整体呈现“九龙治水各管一头”的局面。地方金融监管权力分散，导致“好管的大家都想管，棘手的大家都不想管”的问题突出，不利于形成监管合力，一定程度上增大了监管成本、降低了监管效率。

（四）地方金融监管部门主责弱化

虽然自2011年起《金融业发展和改革“十二五”规划》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》等文件意见多次提出要强化地方政府金融监管意识和责任、强化地方政府的风险处置责任、界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任等，但是具体到哪个地方部门承担监管职责、承担哪些职责，国家层面并无明确的法律规定和统一要求。因此，本轮机构改革前各地基本处于各自探索的状态，并无统一的规范性文件或者法规对金融办的法律地位作出明确规定，也没有统一制度规范金融办的职能。江苏省各地金融办基本同时承担监管部分地方金融组织、促进地方金融发展和协调金融领域央地关系两种职能，一定程度上导致强化地方金融组织监管、防范地方金融风险、维护地方金融稳定等主责弱化。

（五）地方金融监管资源有待增强

突出表现在监管地方金融组织人力资源严重不足。本轮机构改革前，江苏各地市金融办大多设置处室2-3个，配置编制10人左右，其中多数人员日常主要负责协调地方银行保险金融机构服务地方经济发展、上市公司培育和服务等工作，真正承担金融监管任务的工作人员仅2-3人，而需要监管的小贷公司的数量大多在40家左右。商务、工信等承担典当、融资担保等地方金融组织监管职责的部门情况基本类似，绝大多数没有单独设置处室承担监管任务，而是与管理其他行业的处室共用管理人员，如原镇江市经信委承担融资担保机构的监管任务，但是将物流处与融资担保处合署办公，1人要负责全市20至30家融资性担保公司监管任务，监管质量根本难以保证。此外，专业性监管人员偏少也是地方金融监管部门面临的一大难题，从事地方金融组织监管任务的人员普遍没有金融从业经验或非经济金融会计等专业出身。

二、江苏省强化地方金融组织监管采取的措施及成效

（一）完善了监管机构组织体系

针对本轮机构改革前，江苏省各地各级金融办部门性质以及职能定位不一的问题，江苏省统一规范了地方金融监管部门的设置。自2008年10月起，以原各级金融办为基础，在江苏省、各设区市以及部分区、县相继挂牌成立了地方金融监督管理局，同时仍加挂政府金融工作办公室牌子，并扩充了人员编制。从部门性质看，此次成立的江苏各级地方金融监管局成为政府工作组成部门，机构独立性明显增强。而且普遍将内部处室设置增加到5-6个、人员编制增加到20-30人之间，全省初步建立了覆盖省、市、县三级的地方金融监管机构体系，地方金融组织监管资源得到明显增强。

（二）实现了监管职权归口管理

此次改革，江苏省将此前分散于多个政府职能部门的典当行、融资租赁公司、商业保理公司、融资担保公司和从事信用互助的农民专业合作社的监督管理职责（比如规划制定、行业转入、行业监管、行业自律组织指导等）统一划转至各级地方金融监管局，实现了对地方金融组织的统一归口管理。同时为保证监管工作延续性，在工作职责划转的同时强调“人随事走”，实现了人员统一调动。通过改革初步解决了地方金融组织监管主体繁多、监管边界不清、监管职权交叉重叠等问题，形成了监管合力，降低了监管成本、提升了监管效率。

（三）进一步明确了地方金融监管职责

从统计情况看，江苏省和各地市地方金融监管局网站公布的部门职责主要有9项，大体可以分为履行地方金融监管职责、推进地方金融改革创新工作、推动落实金融风险防范处置属地责任等三个方面，其中明确由地方金融监管局负责对小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、区域性股权市场、地方资产管理公司等地方金融组织监管。与机构改革前相比，发展与监管职能进一步分离，地方金融监管部门的职责范围更加明确，职能定位更加清晰，地方金融监管局的工作职能实现了由以服务协调为主向以地方金融监管为主、兼顾协调发展的重大转变。

（四）强化了日常监管力度

江苏省各级地方金融监管局实体化运作以来，地方金融即刻步入“强监管”状态。一是细化了地方金融监管制度办法。江苏省地方金融监督管理局先后印发了《关于加强地方金融监管体系建设的指导意见》等制度办法，部分地市参照制定了具体实施细则，完善了监管程序，明确了监管方式，提升了监管可操作性。二是行业监管力度明显加强。按照分类监管原则，严格市场准入，通过实施年度监管评级、年审、市场清理清退等措施，探索构建以风险监管为本，以资金、市场行为、机构治理监督为重点的监管框架。近两年仅镇江市一地就有18家机构被取消经营资格、6家机构被勒令停业整顿。三是监管和风险处置手段有所增加。探索建立完善了地方金融监测分析制度，全省统一的“互联网+监管”的监管信息系统、非法金融活动信息监测平台等监管信息化建设稳步推进。

三、进一步强化地方金融组织监管亟需解决的几个问题

（一）法律保障尚存不足

目前中央层面尚未制定关于地方金融监管的法律和行政法规，江苏省地方金融监管条例也尚在制定之中，地方金融监管局对地方金融组织行使监管权的法律保障尚存不足。目前江苏各级地方金融监管局对各类地方金融组织开展监管的依据大多为规范性文件和部门规章。由于部分规范性文件和部门规章涉及地方金融监管的条款表述多为原则性和框架性的规定，在具体实施过程中缺乏可操作性，各个地市层面虽然也参照制定了一些监管实施细则，但是法律效力存疑。各级地方金融监管局在履行监管、检查处罚、风险处置等职责时，很多情况下，面临执法依据欠缺、执法权、执法手段不足等问题，即使在监管工作中发现问题，大多也只能对监管对象采取警告、约谈、罚款等处理处罚手段，约束力、强制力、威慑力不够。

（二）监管队伍力量仍然薄弱

尽管以此次机构改革为契机，江苏省以及各设区市建立健全了地方金融监管组织机构体系，并给予了较为充分的机构编制保障，但是相对于监管对象、监管任务，当前配置的监管队伍力量仍然薄弱。一是人员数量少。与银证保等传统金融机构相比，地方金融组织数量众多、形态多样，不仅涵盖“7+4”类机构和场所，有时还涉及由此衍生出的金融风险处置工作等。但是从统计情况看，江苏省13个地市中设置两个地方金融监管处的仅6个（其中个别地市如盐城市金融监管一处还同时承担金融稳定处的职能），工作人员仅5-6名，虽然较前期有较大幅度的增加，但是面临的监管对象基本都在100家以上。此外，地方金融组织大多分布在区县，而地方金融监管力量集中在市级，区、县层面力量薄弱问题更为突出。二是业务水平有待提升。从调查情况看，当前各地地方金融监管局的工作人员大多来自政府综合部门，大多属于“半路出家”从事监管工作，缺乏财务、金融、法律和审计等专业知识储备，以及组织开展现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等金融监管实战经验，导致对地方金融组织的监管出现“不是不想管，而是不会管”困境。

（三）监管手段相对单一

一是现场监管方式为主。与银证保等传统金融机构相比，地方金融组织创新更为活跃，不同类型地方金融组织经营业态差异较大，难以制定相对统一的监管标准和采取相对固定监管方式，因此当前地方金融监管部门更倾向于将监管重点放在“进、出”环节，更多依赖于看台账、查凭证、审合同等现场监管方式，但是对各类机构存续期间的资金运作、市场交易、内部治理监督等方面介入较少。二是非现场监管手段严重缺失。当前人民银行地方金融组织综合统计工作尚在试点，各级地方金融监管局尚未设计、建立覆盖各类地方金融组织的规范性金融监管数据采集上报制度，仅仅依赖于地方金融组织设立前置审批数据、地方金融组织定期上报月度季度常规性数据以及不定期现场核查获取的数据等，数据时效、层次、质量尚不能满足非现场监管工作需要，地方金融监管部门难以通过数据监测分析对地方金融组织潜在风险进行有效识别、评估、预警，导致很多可以提前发现的风险变成了被动处置。

（四）监管权责还需明确

虽然江苏省通过此轮机构改革，将地方金融组织的监管统一纳入“组织”序列，实现了由地方金融监管局归口监管，但由于部分领域仍然缺乏法律法规支撑，地方金融监管权责还需明确。突出表现在如何处置各类非法金融活动导致的衍生风险。当前除了监管地方金融组织，由于地方各类非法金融活动时有发生，一些难管理、难处置的金融风险都按属地管理原则归口至地方政府，而地方政府再明确由地方金融监管部门牵头，由此衍生出来的各类金融风险让地方监管部门逐渐落入“横向不着边、纵向不见底”的窘境。比如由于缺乏法律依据和监管协调，各级地方金融监管局对独立处置一些因各类商业主体财务或信用问题导致的风险事件、地方法人金融机构和保险公司分支机构的风险事件往往力不从心，需要协调公检法、市场监管、人民银行以及银保监局等部门共同参与。

四、政策建议

（一）坚持党的领导把准地方金融监管方向

全国金融工作会议明确提出加强党对金融工作的领导，地方金融监管应通过体制创新，在强化监管职责的同时探索加强党对地方金融组织的领导和管理。一是建议完善地方金融组织党的建设。探索建立地方金融组织的党组织关系体系，针对当前地方监管权责分离较为突出的领域，通过组建党建联盟，采取“党建+业务”等形式实现地方各级党委，党领导与地方金融组织公司法人治理相结合。二是明确负责金融系统党的工作的领导机构。建议明确领导机构，有效落实地方各级党委对地方金融组织的领导工作，对地方金融组织的日常党建工作进行指导和协调，实现党组织对地方金融工作的领导和管理，支持和协助有关方面查处金融违纪违法案件，并对本地区的金融业发展和监管提出意见和建议。

（二）加快地方金融监管立法

《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确指出要“依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置职责”，因此应当秉持依法治国理念，在制定江苏省“地方金融监管条例”的同时，推动国家层面加快地方金融监管立法工作。一是合理界定地方金融监管部门的职权范围。明确各级地方金融监管部门责任和分工，防止地方金融监管泛化和过度执法。重视监管问责，压实地方政府在属地监管职责和金融风险处置、维稳处突等方面责任。二是统一地方金融组织的监管标准。从目前四川、天津等省份颁布的地方金融条例来看，由于缺乏高位阶法律法规的授权和规范，各省围绕地方金融组织监管制定的监管措施和风险处置措施存在一定差异，建议推动统一监管规则和标准，有效防范地区之间监管竞争、监管套利。

（三）继续政策倾斜引导地方金融组织规范发展

地方金融组织的规范发展不仅对地方经济发展发挥着重要的促进作用，而且有助于减轻地方金融监管部门自身压力。因此，应处理好抓监管和促发展的关系，继续给予政策倾斜推动地方金融组织高质量发展。一是当前小贷、融资租赁、商业保理等机构尚没有“金融业务许可证”这张“身份证”，在纳税、诉讼执行、抵押登记等方面都没有享受到金融机构的待遇，建议尽快给予身份明确，协调法院、税务、金融和财政等部门，在依法合规的基础上做到一视同仁。二是对服务三农、小微成效突出机构，给予更高的财政补贴和一定的风险补偿金，以提升地方金融组织发展的积极性，为机构发展创造一个良好的发展环境。三是建议在完善地方金融组织的市场退出机制、明确风险处置责任、损失分摊办法的基础上，借鉴存款保险制度筹建地方金融稳定基金，用于地方金融组织的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，为地方金融组织提供征信服务、风险资产化解、优化股权结构、经营资金调剂等方面的服务，缓解制度上对地方金融发展的排斥。

（四）借助金融科技提升监管效能

一是加快地方金融组织监管信息化建设，提升非现场监管水平。非现场监管是地方金融组织监管的重要组成部分，也是提升监管效率的重要手段和方法。建议针对当前地方金融组织监管信息化建设相对落后的现状，主动对接央行组织推动的地方金融组织统计工作，建立健全覆盖全省的地方金融组织数据统计、监测、预警平台，对地方金融组织信息实行统一汇集、统计和分送，有效避免信息不对称、监管地域分割，逐步构建以全省统一数据库为基础平台的非现场监管体制，为有效提高日常监管稽查工作的效率和水平打下坚实的基础。。二是加快推动地方金融征信体系建设。在建设江苏省联合征信公司的同时，建议同步推进地方金融组织征信体系的建设工作，参照央行统一征信标准, 制定地方金融组织的征信标准,将未纳入征信系统的地方金融组织的信用信息统一纳入，做好与江苏省金融综合服务平台的对接，即发挥对地方经济发展的支撑作用，也为地方金融风险防范提供数据支持。

（五）提高地方金融监管队伍的监管能力

一是强化监管队伍配置。进一步充实地方金融监管人员编制，通过有计划、有目标的定向培训、挂职交流等方式提升现有监管人员的专业水平和业务素养。针对当前监管人力资源分布呈现“倒金字塔”型的现状，适当增加区、县地方金融监管部门的人员力量，充分发挥其贴近一线、熟悉情况的优势，着重加强对辖内地方金融组织的现场监管、日常监管，力争做到风险早发现、早处置。二是善于借助外部力量助力地方金融组织的监管。探索构建集行业组织自律、行业分类监管加外部监督的地方金融组织监管方式，充分发挥行业协会（学会）“上传下达”的作用，加强监管政策的传达与学习，及时反映行业动态。对部分专业性较强、自身监管力量不足的工作，善于借助驻苏中央金融监管部门、专业审计公司和评级公司的力量，快速提升监管工作水平。