土地财政依赖时空变化研究基于脱钩模型的我国287个城市实证

同济大学经济与管理学院 瞿世欣

一、引言

中国在20世纪90年代中期实行的分税制改革使地方政府的税收收入大幅减少，财权减少但事权没有相应减少，地方政府转而谋求预算外收入。土地使用权制度的改革使土地财政自觉作为地方经济发展的主要资金来源，并形成土地财政与地方经济的紧密依存关系。同时，致使房价不断升高，面临泡沫风险。

中国知网关于土地财政与经济增长的相关研究约有2619篇，研究的方向主要集中在五个层面：土地财政形成的原因、土地财政对经济增长的影响机理、土地财政对经济增长的影响方向、土地财政对经济增长的贡献度和土地财政与经济发展的时空规律。

学者对土地财政对地方经济增长的影响机理基本形成共识，认为主要表现为实现资金筹集，提高地方政府的积极性，增加地方政府的收入，推动基础设施等固定资产投资，实现经济进一步增长等方面[1]。政府通过招商引资出让土地，改善产业结构，促进投资增长和经济规模的扩张。通过土地市场带动房地产业及其他产业繁荣，促进城市空间扩张与城镇化发展，推动经济增长。在定性层面，很多学者对土地财政影响地方经济发展的作用机制从不同角度，如长短期影响、积极和消极影响等方面展开了深入的研究。在定量层面，现有研究主要针对土地财政与衡量经济增长的几个指标之间的关系构建计量模型。土地财政对经济增长影响方向的研究主要通过不同年份的省级或者地级市数据选取土地财政、地方财政收入、固定资产投资等变量构建计量模型，表明土地财政对地方经济增长具有显著的正向作用，但也有学者提出了相反的观点。

目前国内运用脱钩理论将土地财政和经济增长进行时空研究的成果数量还较少。本文基于脱钩理论，分析各个城市土地财政与经济增长之间的依赖关系在时空上的分布规律及其影响效应，从而为减弱土地财政与经济增长的依赖关系，消除土地财政带来的负面影响，以及为不同地区经济发展方式和地方政府收入来源的转变提供依据。

二、理论分析与模型

脱钩（Decoupling）一词最早来源于物理学领域，物理学界通常将其定义为“解耦”，就是使具有响应关系的两个或多个物理量之间不再相互影响。参照OECD对脱钩的定义，资源脱钩（Resourcedecoupling）是指打破资源消耗和经济财物之间的联系，在一个给定的时期内，经济增长速度快于资源消耗速度。脱钩的测度方法有多种，其中Tapio[2]提出脱钩模型得到广泛应用。Tapio用交通产生二氧化碳排放量的变化率与地区生产总值的变化率构建弹性指数E来评价交通与经济之间的脱钩关系。

参照Tapio构建的脱钩模型，构建土地财政与地方经济的依赖弹性指数e，用来衡量两者之间的依赖关系。测算公式如下：

表1 土地财政与地方经济的四种依赖类型及弹性数值区间

强依赖是指地区发展进程中，土地财政和经济规模都在保持增长，而土地财政的增速要快于经济规模的增速。弱依赖是指土地财政的增速与经济规模的增速基本保持同步。弱脱钩是指土地财政和经济规模都在保持增长，而经济规模的增速要稍快于土地财政的增速。强脱钩是指地区发展进程中，在经济规模增长的同时土地财政出现了缩减的趋势。地区经济发展水平较高且土地财政占比相对较小，或者地区经济发展水平较低且土地财政规模占比也相对较小，说明这些类型的地区经济发展对土地财政依赖度小，土地财政对地区经济增长的推动作用显著，地区经济对土地财政的依赖明显减弱，对于当今中国而言，这无疑是一种理想的可持续发展的状态。

三、实证结果与分析

（一）数据来源说明

为了保证数据的准确性和研究阶段的连续性，考虑到在实际情况中土地财政的决策主体是市、县一级地方政府，以地级市为研究样本更能刻画出地方政府土地出让行为的决策影响，因此本文选取了2003年—2017年全国287个地级（及以上）的土地出让金来考察土地财政与经济增长的依赖关系在时空上的分布规律。土地出让金和土地出让面积数据来源于相应年份《中国国土资源年鉴》，衡量经济增长的相关指标来自2002年—2017年的《中国城市统计年鉴》中的有关GDP、人口等数据，另有部分数据来自万德数据库。在样本分类方面，有研究指出在地理相邻权重、地理距离权重和经济距离权重维度方面，土地财政和经济增长之间存在正的空间相关性，邻近地区地方政府对土地出让有攀比心理，因此本文在对287个城市分类时并没有采用传统的东、中、西三部分，这种方法只考虑到空间距离的相关性，对于研究城市问题来说较为简单。事实上，当前我国已经逐渐形成了三大国家级城市群和七个区域性城市群。属于国家级城市群的第一类城市一般在经济和城市发展方面都比较成熟，并且已经形成了彼此间产业互相促进的动力。属于区域城市群的第二类城市也处在较快增长阶段，而其他未纳入城市群的第三类城市则相对落后。按照这种方式划分出来的3个组别，与按照东、中、西划分有相似之处但不完全相同，尤其是中东部一些欠发达的群外城市被归为第三类，而西部一些较大城市又进入第二类。这样的分组方式与城市发展阶段契合，更有利于研究城市问题。

（二）地方经济与土地财政依赖弹性指数测算及依赖关系时空分析

1.依赖弹性指数测算

本文采用2003年—2017年的数据，将所选时间序列以3年为一期划分。选择时期而不是年度为时间尺度，主要考虑到土地开发时间较长，土地从占用到投入到生产活动中为经济增长作贡献具有一定的滞后性，同时整个数据的统计也存在滞后性，所以在选取数据时使用时期的经济增长数据和建设用地数据进行依赖关系分析更为合理[4]。同时，考虑到土地开发周期一般为3年至4年，将最终的时期尺度定位每3年为一期，选取3年的土地出让金均值增速和GDP均值增速来计算依赖弹性指数。在2015年-2017年，大多数国家级城市群的城市已经摆脱强依赖的模式，转入弱依赖、弱脱钩和强脱钩（68.75%），而区域型城市群只有部分进入到弱脱钩的发展模式（67.19%），其他城市群仍然有相当一部分城市处于依赖的发展模式（74.43%）。以国家级城市群为例，在2003年—2005年，京津冀、长三角和珠三角城市群落在强依赖区域，在2006年—2008年，依赖城市的数量明显减少，脱钩城市的数量在增加，即使有的城市土地财政与经济增长仍然表现为强依赖关系，但依赖弹性指数明显下降。之后的三个时期，弹性指数下降趋势保持不变。

区域型城市群大多呈现出由脱钩走向依赖的趋势，在2003年—2005年，区域型城市群落在强依赖区域的城市数量略多于落在脱钩区域的城市。在2005年—2017年，依赖城市的数量明显减少，脱钩城市的数量增加。之后的三个时期，弹性指数下降趋势保持不变，地区经济与土地财政重新向脱钩的趋势演变；在2015年—2017年，落在脱钩区域的城市达到49个，脱钩比重由最初的6.67%上升到81.67%，说明地方经济与土地财政的依赖程度在减弱。虽然脱钩城市比重与国家级城市群相差不大，但强脱钩仅占比40%，弱脱钩占比为41.67%。

2.分异结果的分析与评价

（1）“依赖+脱钩”共存。在2003年—2005年，国家级城市群由于政策、地理位置、资源禀赋等优势率先发展，凭借数量效应即大规模出让土地引致工业化进程加快，实现城市的扩张，从而推动经济增长，因此绝大多数城市表现出较强的依赖状态，区域城市群紧随其后，但依赖程度稍弱，其他城市群对于利用土地资源发展地方经济的意识尚未觉醒，因此呈现脱钩状态。

（2）国家级城市群脱钩趋势加强，其他城市群前期依赖趋势加强，后期转向脱钩。粗放式的经济发展方式逐渐转变为集约高效式的发展，伴随着产业结构升级国家级城市群进入高速城市化阶段，此时土地出让面积的增加并不能使地方经济有效增长，因此地方政府利用价格效应即“高地价—高房价—高地价—高房价”的循环，出让商住用地，推高城市用地价格，主要促进建筑业和房地产业的发展，增加税收，从而获取更多的地方财政收入。其他城市群则明显滞后，开始依靠原始的依赖效应，重复国家级城市群之前的路径。对此的合理解释为：政府的税收收入随着产业结构的转型升级将逐步增加，可以慢慢摆脱对土地出让金的依赖。由于财政分权体制和不动产税制的逐渐完善，制度建设可以使地方政府降低土地出让金收入比重，避免地方政府过分依赖土地收入而带来的财政风险。

（3）复钩重现。2015年-2017年，三个国家级城市群个别城市同时出现了复钩现象，考虑到我国地价、房价在大中城市持续偏高的不正常现象，例如频频出现的“地王”，由此带来的土地出让收入大幅增加，使得依赖弹性指数大于1.2，表现出强依赖的状态。

四、结论与展望

本文基于2003年—2017年间中国287个地级市（及以上）的动态面板数据，以地方经济与土地财政之间的依赖关系为研究对象，对依赖度的时空分布及影响效应进行了研究。结果表明，时序演变上，地方经济对土地财政的依赖度总体上在减弱，并表现出阶段性变化的特征。空间演化上，国家级城市群、区域城市群、其他城市群空间差异明显，主要表现为向脱钩演变的速度依次减缓。日后可以对本文采集的动态面板数据进行回归分析，深入探究各影响因素在时空上的分布，这将有利于地方政府更为准确、系统地制定摆脱地方经济与土地财政依赖关系的措施、政策及战略。

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土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。

中原地产数据显示，2020年全年，上海卖地金额2952.36亿元，同比增长47.96%；广州卖地金额2563.69亿元，同比增长50.67%；南京卖地金额2093.90亿元，同比增长23.4%；佛山卖地金额1356.76亿元，同比增长74.7%；西安卖地金额1058.37亿元，同比增长45.45%；深圳卖地金额1053.7亿元，同比增长53.25%；南昌卖地金额578.6亿元，同比增长112.15%。