央地关系变化逻辑与政策实践的微观机理
——兼论项目制的定位

2020-12-31 15:14:12张向东

四川大学学报(哲学社会科学版) 2020年5期

张向东

以个案切入，对一项制度的实践尤其是一项政策执行的过程进行研究，往往丰富而生动。但是如果一直拘泥于政策过程的微观机理，而对该政策的宏观理念和功能定位不清晰，相关研究结论便容易出现偏差乃至误导。以分税制为核心的现代公共财政体制改革以来，它一直被认为是央地关系发展的决定性因素。相关研究认为，以财权上收、事权下放为重要特征的分税制，导致了中央与地方财权和事权划分的不对等和公共服务的缺失；以项目制为代表的专项转移支付，标志着中央政府由总体性治理向技术性治理的范式转换。然而，从我国现代化宏观发展逻辑来看，发展主义导向的非均衡发展道路决定了政府的生产性选择偏好,而非公共服务偏好。央地关系的主调仍然是政治集中、经济放权的发展主义逻辑，专项转移支付政策的设计恰恰是以中央控制地方为目的，而不是项目制研究者所谓的“技术治理”。真正体现技术性治理的机制安排则是在财权上收的同时，中央赋予地方相对较多的经济发展和资源配置的自主权。同时，中央政府倡导的非均衡发展模式决定了我国现代化进程呈现为阶段性的动力机制转换和政策调整。因此，分税制与央地关系有非常强的相关性，但它不是原因，而是结果。项目制不是技术治理的标志，真正的技术性治理只有在现代化进程的宏观逻辑中才能理解。只有把握住现代化宏观转型的动力机制，我们才能对制度和政策过程有一个准确的定位和判断，才能对微观政策过程的丰富性和多样性实践有一个根本性的规律认知。

因此40年的经济发展中，以GDP增长为核心的非均衡发展模式，是理解我国央地关系不断变化发展的关键，分税制、项目制等财政领域的制度设计应该是这一发展逻辑的结果，而不是原因。

一、央地关系及其与项目制之关联研究述评

在学界，制度变迁对于我国经济发展的影响一直是研究的核心，其中分权式改革和财政政策的变迁成为研究经济增长和政府行为(包含央地关系)的关键变量。分权式改革(财政联邦制)的主要特点是中央放权地方，以推动GDP增长为标志的经济发展。“M型层级制”、地方财政联邦主义和地方行为联邦制的提出，中央有效领导和县级区域相对自主发展的框架分析等都是这一管理模式活力的体现和理论总结。(1)相关分析参见钱颖一、许成钢：《中国的经济改革为什么与众不同》，《经济社会体制比较》1993年第1期，第29页；郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，北京：东方出版集团，2013年，第86页；张五常：《中国的经济制度》，北京：中信出版社，2009年，第56页。不过仍然有持西方自由主义立场的分权论者认为，纯粹的分权带来地方政府行为的理性化和经济增长，并用分税制后的数据证明了中央集权使地方政府从“援助之手”演变为“攫取之手”。(2)陈抗等：《财政集权与地方政府行为变化：从援助之手到攫取之手》，《经济学》(季刊)2002年第4期，第111页。但是这一分析无法解释分权条件下地方政府同样存在攫取行为。如在分税制之前，地方政府已经极力扩大预算外资金；分税制以后“省直管县”的分权性实验改革中，地方政府提高的仍然是基础建设支出，而非民生性支出。(3)陈思霞、卢盛峰：《分权增加了民生性财政支出吗？》，《经济学》(季刊)2014年第4期，第11261页。

因此，分权并不一定带来经济增长，强大的政治集中是分权得以有效推动经济增长的前提，也是规范中央和地方政府行为的前提。(4)王绍光：《分权的底线》，《战略与管理》1995年第2期，第37页；Blanchard，O．and Shleifer，A．“Federalism with and without Political Centralization：China versus Russia．”IMF Staft Papers，2001，48，pp.171-179．傅勇指出，由于相对的财政自主权和经济决策权下放，使地方政府获得了地方经济发展的自主性，同时官员的任命、考核、晋升和激励由上级政府来进行，又保证了地方官员在决策时受上级宏观政策的制约而不至于偏离中央的发展导向，因此，政治集中与财政分权的有机结合是中国式分权的重要特征。(5)傅勇：《中国的分权为何不同：一个考虑政治激励与财政激励的分析框架》，《世界经济》2008年第1期，第16页。张军则指出，经济增长是中国式分权的主要目标，地方政府推动的区域性竞争是经济增长的主要动力，但以增长为目标的竞争会导致地方政府的生产性支出和基础设施建设选择偏好；这是中国式分权发展道路的代表性特点，为增长而竞争的地方政府在财政支出方面具有选择性偏向，恶性竞争、重复性建设和民生服务的缺失，是地方政府理性选择的结果；但是国家宏观发展目标和激励结构的调整可以改变这一局面。(6)张军：《为增长而竞争》，上海：上海人民出版社，2008年，第10页；傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期，第4页。

强有力的中央政府、发达而成熟的政治组织体系，保证了在政治层面中央对地方的绝对领导权威，这是分权的前提。中央在经济层面赋予地方经济发展和社会建设的自主权，区域间有效分权和竞争，并将地方寻租行为有效控制在可承受范围内，这是经济增长和保持活力的关键，(7)杨其静、聂辉华：《保护市场的联邦主义及其批判》，《经济研究》2008年第3期，第99页；张向东：《场域、边界及其产生的条件：评“项目制”研究》，《华东师范大学学报》2018年第1期，第121页。也是中国式分权的基本逻辑。分税制对央地关系的影响，必须要在中国式分权这一语境下来理解，甚至可以认为，分税制是中国式分权阶段性发展的一个结果，至少是对上一阶段经济发展进行的有机调整。在“财政包干”的政策激励下，各地方“藏富于民、藏富于企”，同时预算外资金急剧膨胀，导致中央财政捉襟见肘，对宏观经济发展和调控力不从心。于是，中央在强有力的政治权威保障下，开始以分税制的方式构建我国现代化的财政体系，既保证了中央财权的集中，实现了对地方发展的宏观引导，又保证了地方的经济发展决策权和自主权。在分税制下，中央实现了财权的集中，地方承担了主要的事权，地方政府辖区内的经济发展决策权和资源配置的自主权没有被消解。至于土地财政和地方政府负债风险，以及地方政府公共服务能力相对下降而引发的民生问题等，尽管与分税制实施过程有相关性，但分税制并不是诱因。这些问题的产生是发展主义政策导向的结果，根植于现代化进程中动力机制的阶段性转换。以分税制为核心的财政体系对央地关系和地方政府行为的改变也确实具有推动、激励甚至扭曲作用，但这些作用必须定位在我国分权的逻辑下来理解，而不能无限放大。多数研究者都认为导致地方政府土地财政的扩张、高负债率和公共服务不足的原因是分税制，(8)周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期，第101页。这是一个认识的误区。

在进一步的财政政策研究中，专项转移支付——项目制——成为研究热点，更为重要的是项目制研究已经超越了公共财政的领域，上升为对国家治理和政权运行内在机制的研究。有学者将项目制作为一种新的国家治理方式进行定位，认为作为国家资源再分配的、新型的现代公共财政机制，项目制意味着一种新的技术治理方式对传统整体性治理的替代，也是对既有央地关系、国家与社会关系的重新塑造；但在政策执行过程中对中央政府的利益部门化、地方政府自我利益指向等问题如何有效规范，他们又表现出一种无力感。(9)渠敬东和周飞舟的文章最具代表性。渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期，第113页；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期，第1页。周飞舟等通过分税制改革以来政策实践的考察认为，以“土地财政”为核心的地方政府自主性扩展行为是以中央集权为特征的分税制改革带来的意外性后果，它造成了新的“二元财政格局”。(10)孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第40页；周飞舟：《分税制十年》，《中国社会科学》2006年第6期，第100页。

学界普遍认为，项目制的运作出现了结果与政策目标的偏离。如“行政发包制”的研究者指出，项目制在上下级政府之间的运作体现为一种“行政发包”特征。其中，以县级政府为主体的地方政府，对各种项目进行整合打包，重新规划实施，出现了地方自主性和自利性的行为，很多项目在这一实施方式下偏离了原有政策目标。(11)折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑：对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期，第126页；周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第1页。周雪光则指出，面对上级的政策压力，基层政府间以自身利益为指向，形成了策略性应对的“共谋”行为，这种“制度化了的非正式行为”有其存在土壤，即“政策一统性与执行灵活性的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化”导致了执行过程对政策初衷的偏离。(12)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期，第1页。在此基础上，由于项目制的专项性特征，产生了中央部门的控制权和地方政府为争夺剩余控制权的上下级 “正式谈判”“非正式谈判”和“准退出”的三种博弈模式。(13)周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期，第80页；周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期，第69页。

总体而言，对分税制的考察，尤其是项目制研究，学界聚焦典型个案，运用叙事的方式呈现出了实践的多样性，凸显了项目制的微观机制，并借此阐释了我国上下级政府间的互动模式。学者们将制度和政策规定的普遍性和实践过程的多样性，尤其是二者之间的张力揭示了出来，开拓了一个研究的新空间。但是对某项政策研究，以个案的方式进行微观切入时，必须要对这项政策的运行边界、相关政策体系和宏观背景有一个明确的交代，所得出的结论才能具有普遍解释力。分税制的中央集权效应是毋庸置疑的，但是如果据此认为它导致了地方政府自我指向的政策执行，尤其把土地财政、攫取之手等行为归结为分税制改革的意外性后果，理由显然不够充分。因为分税制改革虽然加强了中央集权，但集权的仅仅是宏观调控的能力，分权式发展依旧是主要特征，如地方经济发展的决策权、资源开发和配置权依旧归属地方政府，地方政府之所以具有与上级政府之间的博弈能力也在于此。因此，经济建设和发展的政策体系不仅仅体现在公共财政领域，还有招商引资等围绕经济增长这一根本目标的一系列政策安排，也正是这一系列分权式政策安排保证了地方政府的自主性。也正是自主性保证了地方政府在现代化动力机制上从工业化驱动转换到城市化驱动的阶段，自主地选择了土地财政的发展道路。因此土地财政的发展模式与分税制有密切的相关性，但不是它的意外性后果，而是城市化驱动发展阶段的必然选择。

项目制是中央在保证经济增长的前提下，为实现政府间、区域间和城乡间财政平衡，而采取的宏观调控手段。只有在分税制改革为中央政府提供强有力的财政汲取保障前提下，国家才能具备这一能力。同时作为公共财政转移支付的一种，它和税收返还、一般转移性支付是相配套的，而后两者与其他经济发展政策一起保证了地方政府的自主性。至于在执行过程中出现了偏离，其主要原因在于地方政府的选择性执行，而这种选择性执行的原因和驱动却是因为发展主义政策导向下，以经济增长为主要目标的中央需求。因此，就宏观经济发展而言，地方政府的自主性发展既源自国家的分权式改革，也实现了国家这一发展要求。政策执行的偏离、中央利益部门化、地方政府的自我利益诉求是这一阶段发展的负效应，但发展并没有脱离主要方向，而且中央也在不断进行调整。更为关键的是，政策执行的偏离是现代各国都面临的共性难题，即按照委托-代理理论，无论是市场还是国家的公共管理都面临这一难题的困扰。但是阶段性的宏观政策改革都在主要层面对其进行了有效克服，从而有效保证了现代化进程的发展方向。发达国家的自由主义、国家干预主义、福利国家到新公共管理运动和新公共服务运动的改革，以及我国从财政包干制、分税制到供给侧改革，都是在积极推进对这一问题的克服。

因此，对项目制这一具体政策的定位，必须放在我国分权式现代化进程中来，根据现代化进程的阶段发展及其发展动力机制的转换逻辑加以理解，才会更具有解释力。

二、发展主义导向与土地财政偏好及公共服务意愿不足

相关研究认为地方政府的土地财政和公共服务意愿不足等政策偏好是分税制的“意外性后果”，(14)孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第40页。笔者对这一结论持有疑问，认为地方政府的土地财政等微观政策偏好是中央政府发展主义宏观导向下，我国现代化进程进入城市化驱动阶段的必然选择。

中央政府一直强调，发展才是硬道理，经济发展、经济现代化首当其冲，是重中之重。而经济现代化发展有一个从工业化驱动，促进资源要素规模化集中，推动城市化发展，当城市化达到一定规模之后，又由城市化驱动推动工业发展和经济现代化的过程。在这一过程中，按照比较优势原理，要素和资源禀赋结构不断发生阶段性变化，经济发展的结构也随之演变，这是我国经济发展政策不断调整，从而体现为阶段性特点的根本原因所在，它决定了地方政府在生产性政策选择中，因不同阶段而对不同要素和资源有着选择性偏好。

(一)城市化驱动推动了地方政府的土地财政偏好

在改革开放初期，工业化驱动是我国经济增长的主要方式，在资本和技术要素奇缺的非均衡结构下，低价的劳动力和低价甚至无价的土地投入成为工业化起步和发展的比较优势，加之利改税和分权让利的改革，促进了工业化持续性的高速增长。这一时期，劳动力、自然资源和土地充裕，通过政策安排下的低价投入弥补了资本和技术奇缺的制约。这是地方政府对土地要素的初期依赖，即通过低价甚至无偿的土地供应弥补资本的缺失。工业化的高速增长带动了产业的空间转移和结构调整，人口和各种资源要素的空间集聚推动了城市化的发展。继而，在城市化进程中，人口和资源集聚效应导致土地要素价格上涨，资本和技术也逐渐成为发展的核心要素。空间资源配置机制推动经济增长日益凸显，空间的集聚推动着技术进步、知识溢出和人口的集中，高新技术产业和服务业逐渐取代制造业而成为经济增长的主要支撑。地方政府在发展的要素选择中，再次表现出对土地的依赖。但土地已不再仅仅服务于制造业，而是融资的重要渠道。至此，城市化逐渐替代工业化，成为经济增长的主要驱动力。

上世纪90年代末开始，我国城市化进入了加速发展阶段，当时城市化率已经达到了30%，城市空间的集聚效应凸显，地方政府不断以优厚的土地政策打造工业园区、开发区等产业发展空间，土地成为城市化的主要推动力量。这就是土地财政产生的背景和内在逻辑。到2011年，我国城市化率已经达到51.27%，按照国际经验，这是城市化驱动进入了以规模效应为基础的空间集聚推动经济增长的阶段，如果顺利的话，集聚效应将会“推动人均国民收入迅速提高和产业结构优化，完成增长方式的转变，顺利进入可持续的轨道；如果进展不顺利，也可能导致城市化高成本抑制产业调整，降低国家竞争力，从而导致经济增长与社会发展脱节，易陷入‘中等收入陷阱’”。(15)张自然等：《中国城市化模式、演进机制和可持续发展》，《经济学动态》2014年第2期，第58页；中国经济增长前沿课题组：《城市化、财政扩张与经济增长》，《经济研究》2011年第11期，第4页。显然，土地财政可以促进地方政府扩大公共基础设施的投资，推动城市化和地区经济增长；但是，对土地财政的过于依赖则造成了房地产价格上涨和各种公共服务成本上升，导致对人口和资源集中的排斥，进而抑制了工业化和产业发展。上述两种效应目前在我国都有突出的体现，这也正是土地财政受到诟病的原因。

不难看出，地方政府土地财政的出现是中央政府在发展主义导向下，经济增长进入城市化驱动阶段的结果，它的影响效应与分税制正相关，但不是分税制的“意外性后果”。在中央政府以增长为目标的激励考核机制下，地方政府在政策执行的选择上已经包含了生产性选择的偏好，而不具有公共服务职能的履行动力。(16)张军等：《中国为什么拥有了良好的基础设施?》，《经济研究》2007年第3期，第4页。这一结论在省管县改革，实现扩权强县的财政自主改革中也得到印证——即使县级政府在省管县改革中获得了较大的财政自主权，也没有明显的履行民生服务动机和行为。(17)陈思霞、卢盛峰：《分权增加了民生性财政支出吗？》，《经济学》(季刊)2014年第4期，第161页。地方政府税收动力不足不仅仅表现在分税制的中央集权效应这一阶段，在财政包干时期地方政府也有加强预算外的非税收入，藏富于地方的行为偏向。只是在分税制阶段，地方政府利用了土地财政推动地方官员在任期内的经济增长，而没有选择有利于长期发展的经济行为，以“租税替代”方式消解了税收动力。(18)黄少安等：《“租税替代”、财政收入与政府的房地产政策》，《经济研究》2012年第8期，第93页。

非均衡发展也是我国政府的现实选择，为了摆脱贫困必然要选择具有比较优势的资源和要素来推动经济增长。加之，我国又是从计划经济转型而来，正是全能主义的福利导致了政府沉重的负担和社会缺乏活力，所以改革初期便必然选择减轻政府负担，激发社会活力的放权让利，作为提升中央与地方活力的路径。就政府自身而言，首先的政策选择偏好就是“甩包袱”的机构精简和公共服务社会化、市场化，这是导致政府公共服务职能履行不足的历史惯性所在，也是政府改革过程中的理性选择。这不仅仅局限于地方政府，中央政府的公共服务职能的履行也正在不断地调整完善过程中。

(二)以增长为目标的发展导致了地方政府公共服务能力不足

在贫困的生存压力下，政府的理性选择首先是发展经济(生存基础的重建)，而发展经济就需要市场化和行政自身的“甩包袱”式改革，这就是改革开放的背景。农村联产承包责任制和财政包干制的推行首先在农村撬动了传统体制。联产承包责任制直接给农民在集体化之外开拓出了新的生存空间(自留地)；财政包干制为地方提供了自主性生存空间和资源，生产和发展开始在自身领域里摆脱行政控制，按照自己应有的发展方向行进。在城市，则推行企业市场化改制，并促进体制外的市场空间的形成。这些新兴空间为经济和社会的自主发展提供了基础，强有力的经济发展又助推国家政权建设和掌控能力提升。适当的行政放权助力经济发展，经济发展又反哺政权建设，行政与市场力量实现了共赢。

但在市场化进程中，政府为精简机构，企业为盈利发展，都会将公共服务的责任推向事业单位。然而，事业单位自身也是政府的沉重包袱，是政府“甩包袱”式市场化改革的对象。于是，政府的公共服务功能便逐渐淡出。公共服务供给和市场天生有距离感，当我们把它完全交给市场时，问题便不可避免。市场化在实现效率最大化的同时也带来了公共服务供给的贫富分化，即公共服务供给的承担者国企和事业单位都成为了市场化中的逐利者，公共服务的公平性被利益最大化替代，这种贫富分化与市场机制一起推动并造成了公共服务的不均衡。

具体过程是，为了增强事业单位的活力和自我发展的能力，充分发挥其积极性和创造性，我国社会保障性和民生性的公共服务基本上推向了市场，办公经费和各项职能开支部分或全部断供，实行服务收费制，自收自支、自负盈亏。这导致了公共服务供给的分化：垄断性市场化供给和公益性公共服务体系和能力的衰败。在地方政府尤其是县级政府层面，七站八所公共服务功能迅速萎缩甚至停滞，主要表现为：一是公益性公共服务经不起市场的冲击，技术人员流失严重，只有老弱病残留守；二是具有垄断性服务的部门，如房管站等收益较好，但也很快被政府安置人员所替代，技术性人员也急速萎缩；三是加剧了站所对本级政府的依赖，增加了本级政府的负担，最终形成了经费来源与上级财政脱钩(线断)、各地站所职能衰退(网破)和技术人员流失(人散)的局面。而在放手公共服务功能的同时，政府则积极把主要精力放在把控与生产性有关的土地等垄断性资源，推动经济增长上。正是这一行为逻辑，导致了我国公益性公共服务供给缺失，社会发展失衡。

不难看出，政府的生产性选择偏好，在改革开放初期就已经存在，而且是中央和地方共同的行为特点，这是我国经济发展非均衡结构决定的。因为从全能型政府向有限政府转变是推动市场和社会空间产生的前提，也是我国改革开放的现实起点，发展是首要的选择。以增长为目标的发展必然驱动政府选择决定推动增长的要素和资源进行有效配置，只是在不同发展阶段，随着要素地位和作用的转换，政府进行了选择的转换。因此，在城市化驱动阶段，土地成为决定性的稀缺资源，土地财政自然而然就成为政府的首要选择。中央政府在利益部门化的过程中，同样也存在这一行为逻辑。至于为什么国家多次政策调整，以公共服务为导向的发展理念并没有有效引导地方政府甚至中央部门改变自身逐利行为，主要原因在于以增长为目标的发展导向没有根本性转变，相关的考核机制和激励机制没有转变，因此地方政府生产性选择偏向也不可能发生根本性转换。所以，地方政府的土地财政等政策偏好体现了现代化阶段性发展的必然逻辑。分税制作为一项政策强化了这一偏好选择，而不是决定或引导性产生了这一偏好，它们之间只有正相关关系，没有必然性逻辑，更不是“意外性后果”。

三、央地政府之间的博弈和共谋：试图缓解非均衡发展的项目制

以分税制为核心的公共财政政策体系的建构，意味着我国公共财政体系现代化的开始，国家与社会、政府与市场、中央与地方的关系进入制度化的稳定阶段。因为在此之前的财政包干制等政策一直都是讨价还价式的规定，尤其在中央与地方关系上，各地财政包干的基础都不一样，都是各自商议后确定的，不具有统一性。同时带有集权性质的分税制也正好解决了由于地方自主性过强而带来讨价还价过程中中央的地位被动的问题。而专项转移支付项目制则属于在公共财政支出方面，中央对地方宏观调控的补充手段。

中央政府为了缩小地区经济社会发展的差距，推动整体社会和经济的均衡发展，以及实现公共服务均等化的发展目标，在公共财政制度设计中采取了两种宏观调控的政策手段：一是“消极均衡策略”的一般性转移支付，由中央政府按照公式化进行财政分配，地方政府具有很大的资金使用自主权，也称无条件转移支付(unconditional grants)；二是“积极均衡策略”的专项转移支付，为了实现中央政府的宏观目标导向，要求地方政府专款专用，也称有条件转移支付(conditional grants)，根据公共服务和发展是否具有溢出效应，有时还要求地方政府提供配套资金。专项转移支付通过资金用途的限定、严格的申报、审批、执行和验收程序以达到中央政府宏观调控发展的目标，同时中央政府可以借此直接影响地方政府的发展规划和方式。“因此，上级政府不论是为了均衡经济发展还是民生发展，均倾向采取积极均衡策略”，(19)吕冰洋等：《分税与转移支付结构：专项转移支付为什么越来越多》，《管理世界》2018年第4期，第25页。即中央政府自身在选择宏观调控措施时，更倾向于专项转移支付，以便更加直接和快捷地实现宏观目标。专项转移支付仅仅是公共财政支出调控体系的一部分，它的应用范围还只能局限在财政政策空间之下，与地方经济建设和发展的相关政策相比，如对地方政府发展经济积极性予以激励的自主性政策安排和官员晋升的激励措施等，影响有限。因此，学术界以财政专项转移支付为基础的项目制研究，将这一政策定位为新型技术治理对传统整体性治理的替代，显然是没有搞清项目制有效边界，也偏离了国家对专项转移支付的政策初衷。(20)相关分析参见张向东：《场域、边界及其产生的条件：评“项目制”研究》，《华东师范大学学报》2018年第1期，第121页。

与此同时，在项目制执行过程中所体现出来的政府间共谋(上下级之间和基层之间)现象，尤其是地方政府与中央政府之间的利益博弈带来的政策执行结果与政策目标偏离的意外性后果，是属于我国现行央地关系的常态，因而是体现我国政府间关系的代表性特点；还是仅仅属于这一政策过程的结果？现今部分项目制研究的目标无疑是想得出具有普遍意义的解释结论。但是对项目制过高的定位导致了对这一政策本身的误解，甚至是根本不了解这一对象，因为多数项目制研究者没有对这一政策进行解释性的分析。本文认为，项目制之所以出现意外性后果，主要还是和这一制度自身设计和管理过程不完善相关，正是这些不完善放大了央地政府之间的博弈和共谋，这是本文要讨论的核心问题。至于政府间的利益博弈则是委托-代理模式下政策执行的共性问题，就我国常态化的政策执行而言，这些博弈存在，但没有脱离中央宏观政策的方向。由于这一问题的复杂性，需要另文论述。我国非均衡性发展的逻辑决定了无论是中央政府还是地方政府在政策执行上都具有选择性特征，当以增长为目标的发展路径确立之后，无疑生产性资源和发展方式就成为他们共同的选择偏好，政府间的利益博弈也是围绕这一逻辑展开。项目制这一政策的问题主要有以下方面：

1.涉及领域过于庞杂，尤其是干扰了竞争性领域的市场秩序。在分税制实行之初，项目制主要源自先前的国家政策性补贴，其主要目的是通过政府干预引导，鼓励市场主体按照既有政策导向发展。因此，竞争性领域的安排占据主导地位，1994年用于政策性价格补贴的支出占51%，到2005年仅占6%，企业挖潜改造资金从3%降为零，而文教科卫专项从4%提升到7%，基建则从8%增到21%，支农资金则从5%增到14%。(21)王广庆等：《我国专项转移支付变迁及动因分析》，《中国经济问题》2011年第2期，第68页。专项转移支付作为积极均衡策略，中央政府更倾向于以之进行宏观调控。同时，地方政府由于增长而推动的竞争，更倾向于生产性政策选择，而公共服务的积极性则不高。因此项目制竞争性领域的内容安排迎合了中央与地方政府两方面的需求：中央政府增长需要的发展导向和地方政府增长需要的生产性资源。这是为什么在2010年前后中央开始打压驻京办等机构，因为以项目制为主要资源竞争引发了“跑部钱进”的腐败行为。

自2006年前后，国家一直都在强调项目制的内容安排要逐渐从竞争性领域退出，重点关注民生领域，但是竞争性领域的介入一直存在，同时基础建设的投入也不断增长，这就导致了地方政府对项目制的竞争。直到2014年国务院发文(国发〔2014〕71号)明确要求“逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境”。中央政府由干预性的政策引导转向，以税收等其他市场政策，保证以市场机制而不是干预机制来解决竞争问题，这些负面影响才逐渐得到有效控制。

2.项目管理存在诸多弊端，造成政策执行与目标偏离的隐患。对此问题，学术界相关研究较多，郭庆旺、吕冰洋的总结相对全面：“项目种类和数量繁多，金额小，由于专款专用和资金分散，难以集中财力做大事；拨款的审批时间长，资金不能及时到位，不利于地方政府在预算年度内的资金安排；财力均等化效应弱；资金分配不透明，易于产生腐败、项目包装、虚报冒领以及多头申请等不良现象……中央政府与地方政府间信息不对称问题比较突出，专项转移支付难以反映实际。”(22)郭庆旺等：《中国分税制问题与改革》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第141页。同时由于中央各部门的自我利益指向和项目多头化管理，极易造成上下级政府间共谋。针对项目制实施过程中的问题，中央政府除了采取严厉措施打击这一制度引发的“跑部钱进”腐败问题外，还对制度本身加以了及时调整和完善：如逐渐退出竞争性领域，注重投入民生领域；坚决撤销、合并重复交叉和无效的项目。财政部“加大清理整合力度，取消了一批政策到期、预定目标实现、绩效低下等已无必要继续实施的专项，包括竞争性领域专项以及以收定支专项，整合归并了一批政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项。与此同时，从严控制新设专项。凡是新设专项必须经过严格论证，履行必要审批程序。2016年，专项转移支付数量已由2013年的220个大幅压减到94个，压减率达57%。”进一步压缩专项转移支付比重，增加一般性转移支付比重，提高地方政府的积极性和自主性，“一般性转移支付占全部转移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%”。(23)肖捷：《国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告》，http:∥www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201612/t20161226_2504987.htm，2019年8月16日。

由此可见，项目制作为中央政府调控的财政手段，其运行过程一直局限于公共财政领域，即使在其实施效果不合初衷时，对之的调整也是局部的，甚至仅仅是财政政策内部的调整，远没有上升到国家治理的高度，其影响远未达到整个国家层面。至于发生了执行结果对政策目标偏离的意外，主要是因为项目制自身制度存在问题，它为地方政府和中央部门的共谋提供了政策空间。在政策调整之后，这一现象得到了有效的抑制。所以这一过程所体现的央地政府间的关系，尤其是所谓的“共谋”和意外性后果，只是项目制早期推行阶段的偶然现象，而不是我国央地关系的常态，不具有普遍性。