发挥中医药健康扶贫特色与优势的路径研究

姚 远，王高玲

(1.南京大学医学院附属鼓楼医院，江苏 南京 210008；2.南京中医药大学卫生经济管理学院，江苏 南京 210023)

2020年是我国全面建成小康社会目标的实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。习近平总书记强调:“要科学谋划好‘十三五’时期扶贫工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫”[1]。中医药扶贫作为健康扶贫的重要内容之一，对提高贫困地区人口健康水平、降低因病致贫率、帮助贫困人口顺利脱贫具有重要作用。2016年，国家卫生计生委员会等15个部门联合印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》指出，在健康扶贫工作中要“积极提升中医药(含民族医药)服务水平，充分发挥中医医疗预防保健特色优势”[2]。前期扶贫工作中，中医药服务已发挥了较为积极的作用，但其在贫困地区发展水平还不够高，发展范围还不够广，还存在一些制约其发展的问题。因此，如何在收官之年更深入推进中医药健康扶贫工作，充分发挥中医药服务优势，帮助贫困地区顺利脱贫，是当前应充分考虑的问题[3，4]。本文在分析中医药服务参与健康扶贫的特色优势和现存问题的基础上，从宏观、微观层面出发，设计中医药健康扶贫的总体框架和路径选择，从而为更好的发挥其作用提供参考。

1 中医药服务在健康扶贫工作中的特色优势

1.1 中医药服务在健康扶贫中具有较好的可得性和经济性

首先，中医药服务在贫困地区的可得性较好。目前我国大部分贫困地区医疗资源比较有限，一些贫困地区的诊所只拥有简单的医疗器械，医疗条件简陋，无法提供复杂的诊疗服务。而中医药服务恰好具有“简、便、廉、验”的特点，其诊疗过程便捷，以“望、闻、问、切”作为主要诊疗手段，以口服或外敷传统中药、配合针灸等非药物疗法作为主要诊疗方式，在诊疗过程中较少借助大型仪器的辅助，看诊方式多样且看诊地点灵活。因此相较于西医，在贫困地区推广中医药服务所需的财力和物力成本较低，中医药服务在贫困地区的可得性较好[5]。其次，在贫困地区培养中医药人才可行性高。作为我国传统医药，中医药在贫困地区往往已具备一定的人力基础，大部分地区的村卫生室都配备有中医师或具备中医行医经验的乡村医生。这些医务人员常年为当地患者提供医疗保健服务，对当地疾病特点和中药资源分布均比较熟悉，如能在现有基础上对此类人员进行规范化培训，提升他们的诊疗能力，则可以以较低的经济成本补充贫困地区稀缺的医疗人力资源[6]。再者，在贫困地区提供中医药服务具有较好的经济性。我国贫困地区中山区较多，部分中药资源可直接从自然中获得，因此鼓励贫困地区使用中药治疗疾病可以降低医疗成本。加之中医诊断对大型医疗设备依赖少，诊疗成本相对较低，故使用中医治疗也可以在一定程度上降低医疗费用，有效减轻贫困地区人口的疾病经济负担。

1.2 中医药服务在贫困地区被接受度和依赖度较高

首先，中医药服务在贫困地区的被接受程度较高。中医学作为我国的传统医学，其理论体系和实践经验本身源于民间。从中医药发展历史文化及现状来看，中医药在农村地区有较好的文化和资源基础，贫困地区人口所处地理位置偏远，接触西医诊疗机会相对较少，且不同地区的中医药流派对所在地区的地方性疾病有其独特的诊疗手段和治疗方式。因此，贫困人群对传统医学更为熟悉和信任，对中医的行医方式和诊疗手段接受度较高，为其提供中医诊疗可以获得较好的依从性。其次，贫困地区人口对中医药服务依赖程度也较高。贫困人口经济条件较差，其患病时更倾向于选择医疗负担较轻的诊疗方式，以减少其疾病经济负担。因此中医药服务凭借其因人制宜、医疗费用相对较少的特点，成为贫困人口就医时的主要选择。

1.3 中医药预防保健服务对实现长效脱贫具有特色优势

健康扶贫是精准扶贫工作的重要内容之一，其核心在于“健康”二字，其根本目的是通过改善人口健康状况降低居民疾病经济负担，并使贫困地区拥有更多优质劳动力，从而实现长效脱贫。从扶贫目的来看，可将健康扶贫项目分为两类，一是以提供医疗服务为目的的疾病诊疗项目；二是以预防保健为目的的健康教育与促进项目。这两种项目中，后者服务对象广且成本效果好，对实现长效脱贫具有更为重要的意义。而中医“治未病”思想对提升人口预防保健水平具有积极作用，中医观念认为要“消未起之患，治未病之疾，医无事之前”[7]。经过长期发展，中医服务中已形成了一套相对完善的预防保健体系，可以通过干预个体生活方式和情志，达到预防疾病、改善个体健康状态的效果。在贫困地区推广中医预防保健服务，一方面可以帮助患者控制病情、减缓病程，降低患病家庭因病致贫和返贫概率；另一方面也可以帮助健康人口预防疾病，在疾病发生前“消未起之患”，以降低贫困地区慢性病和重病发病率，减少现有劳动力因患病而产生的失能调整生命年。因此，在贫困地区积极推广中医药预防保健服务，可对贫困地区变“输血”为“造血”，帮助其实现长效脱贫[8]。

2 中医药健康扶贫工作中存在的问题

2.1 中医药健康扶贫政策体系建设有待完善

中医药健康扶贫事业兼具长期性和复杂性的特征，其实施过程中需要以完善的政策体系作为指导，因此建设合理、完备的政策体系对深入推进中医药健康扶贫具有重要意义。通过梳理政策文件可知，2012-2019年国家和地方政府已陆续颁布相关政策，规范中医药健康扶贫工作。如2018年国家卫生健康委员会和国家中医药管理局联合发布的《关于印发全面提升县级医院综合能力工作方案(2018-2020年)的通知》指出，应进一步健全县级中医院临床科室建设；2019年在国家中医药管理局和国务院扶贫办联合发布的《关于加强三级中医院对口帮扶贫困县县级中医院工作方案的通知》及国家卫生健康委员会等多部门联合印发的《解决贫困人口基本医疗有保障突出问题工作方案》中，均提出应通过对口帮扶、加强中医药科室建设和设备配置等方式有效提升贫困地区中医药服务能力[9]。但总体而言，我国健康扶贫政策中，与中医药相关的政策占比仍较少，对中医药参与健康扶贫的长期规划还不够完善，未能较好体现中西医并重的思想。同时，就中医药健康扶贫政策内容而言，现有政策多局限于宏观规划层面，环境支持、工作落实等微观层面的政策较少，中医药健康扶贫的多层次政策体系尚未形成，且当前政策中未能有效体现中医药特色，政策精准度存在一定缺失[10]。

2.2 中医药健康扶贫政策落实尚需加强

虽然我国已开展一系列中医药健康扶贫工作并取得初步成效，但中医药健康扶贫实施过程中仍存在政策落实不到位和基层政府政策执行力欠佳等问题，导致扶贫效率较低，扶贫效果不理想，在一定程度上制约了中医药健康扶贫工作的高质量发展。首先，部分地方政府对国家宏观政策把握不到位，政策实施力度不足，致使政策有效性无法得到保障[11]。其次，也有部分贫困地区对当地贫困人口健康问题研判不精准，在中医药健康扶贫过程中未能真正形成因地制宜、精准到人、精准到病的分类救治方案。如部分地区未能针对地方病流行病学特点和当地中医药特色制定适宜的脱贫措施，或未针对患有大病、慢病和重病等不同健康问题人群的脱贫需求给予不同的扶贫方案，造成贫困地区居民经济脆弱性仍然较高，因病致贫、因病返贫等问题无法得到有效解决[12]。

2.3 中医药健康扶贫可持续发展能力不足

2018年中国人口与发展研究中心发布的《中国健康扶贫发展研究报告》指出，通过推进稳健有力的健康扶贫工程，我国因病致贫户占比已由2015年的44.1%降低至2018年的40.7%，但因病致贫户数量仍较高，健康扶贫依然是一项长期的艰巨任务。然而与此对应的健康扶贫可持续发展能力却稍显不足。在中医药健康扶贫工作中，造成其可持续发展能力不足的原因主要有如下两点:一是贫困地区中医药服务能力存在短板，体现在目前我国贫困地区县级及以下中医药诊疗机构标准化建设还不够完善，部分诊疗机构基础设施和信息化建设水平欠佳。同时，虽然国家已出台政策将全部贫困县县级中医院纳入对口支援计划，帮助贫困县培养中医药专业技术人才以提升其服务供给水平，但就现状而言，贫困地区中医药人才队伍整体素质还较低，中医药服务水平还无法满足贫困户基本就医需要[13]。二是中医药健康扶贫参与主体比较单一，由于缺乏合理的政策补偿或经济补偿机制，目前社会力量参与健康扶贫的动力不足，中医药健康扶贫产业仍以政府主导为多，稳定的中医药健康扶贫筹资机制尚未形成，政府资金持续供给的压力较大，难以保障扶贫工作的持续开展[14]。

2.4 中医健康教育作用发挥不充分

从长远来看，为提高健康扶贫效率，降低贫困地区人口因病致贫的发生率，应不断强化贫困人口的疾病预防意识，增强其健康管理能力，但目前我国大部分贫困地区依然存在重治疗轻预防的问题。翟绍果等的研究指出，当前各省健康扶贫对健康风险因素消除的重视程度不够，对健康教育宣传不到位，多强调事后补偿等较为消极的救助手段，无法从根本上消除贫困风险[15]。如前文所述，中医“治未病”思想对疾病预防具有独特的指导意义。然而大部分地区还没有在健康扶贫工作中充分发挥中医健康教育的作用，对中医“治未病”思想的宣传还不到位，没有充分利用宣讲、义诊、慢性病咨询等多种方式开展中医健康教育，由此造成贫困人口对中医预防保健知识的知晓程度未得到显著提高，健康管理观念意识比较淡薄[16]。

3 健康扶贫中持续发挥中医药服务作用的路径构建

3.1 宏观层面

3.1.1 优化中医药健康扶贫政策环境和制度建设

在健康扶贫工作中，应加大对中医药健康扶贫工作的重视程度，优化中医药健康扶贫政策环境，强调中西医并重发展。具体来说，一方面应加大对中医药健康扶贫专项经费支持，鼓励贫困地区中医药事业发展，加强乡镇卫生院中医专科建设，强化中医人才队伍建设。另一方面，应对中医药资源丰富的贫困县给予更多政策倾斜，重点提高所在地区中医药服务水平，充分发挥当地中医药扶贫优势。此外，还应加强中医药参与健康扶贫的制度建设。比如在贫困地区可以优先实施基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划，通过完善、协调中医药参与扶贫所涉及到的大病慢病分类救治、医疗保险、中医师承、中医药人才培养、中医药城乡对口帮扶、民族医药发展等制度，使不同制度间彼此配合，互相衔接，共同为中医药健康扶贫提供政策保障，为中医药参与健康扶贫创造有利条件[17]。

3.1.2 加强中医药扶贫政策的落实和管理监督

在政策落实方面，由于我国贫困地区地理位置分散，不同贫困地区经济、文化、地理地形、生物资源和医疗发展水平均存在较大差异，因此各地中医药参与健康扶贫的政策落实情况差异较大。各地区政府应根据当地实际情况及中医药发展现状，结合地区条件，因地制宜开展中医药健康扶贫工作，设计符合各地特色的中医药健康扶贫方案。且在方案推进过程中，也应做好政策衔接、统筹推进、资金安排、人力调配等工作，保证中医药扶贫方案的顺利实施，确保政策真正落实到位。在中医药扶贫的管理监督方面，上级领导应定期考核评价基层贫困地区中医药扶贫工作，严格监督扶贫工作的具体落实情况，通过对不同地区中医药扶贫方案的实施状况进行效果评估和及时调整，定期补充中医药人力和物力建设力量，有效提高中医药扶贫工作的精准性和有效性[18]。

3.1.3 鼓励社会力量参与中医药健康扶贫

2016年，国家卫生计生委员会等多部门联合印发的《关于实施健康扶贫工程指导意见》指出，应在健康扶贫过程中引入社会力量，参与健康产业发展。具体来说，社会力量可以从以下方面推进中医药健康扶贫。首先，慈善救助是企业彰显其社会责任的主要方式之一，也是社会力量参与中医药健康扶贫最高效的方式之一。社会力量可以参与到中医药健康扶贫慈善工作中，为发展中医药服务筹集更多慈善救助资金和物资，弥补贫困地区政府中医药事业财政支持的不足，缓解政府资金压力。其次，在健康扶贫过程中，社会力量也可以参与中医药医疗机构和中医医联体的兴办。社会办中医诊所可以作为政府力量的补充，为中医药参与健康扶贫提供更多资源，加快提升贫困地区中医药服务能力，推动贫困地区中医药事业的发展。最后，社会力量可以通过参与地区中药材种植、中医药加工、中医药生态建设等产业发展，推动贫困地区中医药健康扶贫产业的优化升级。

3.2 微观层面

3.2.1 提升贫困地区中医药服务能力

贫困地区中医药服务能力是决定中医药服务是否能在健康扶贫工作中发挥特色和优势的关键因素之一，应着力提升贫困地区中医药服务供给水平。首先，应加强贫困地区中医药服务网建设，扩大贫困地区中医药服务覆盖率。一是要加强中医服务的基础建设和规范建设，配备符合地方标准的中医诊室和中药房，改善中医服务条件，根据区县中医药服务发展现状制定中医诊疗和技术操作流程，使中医药服务更规范、安全[19]。二是应加强中医人才队伍建设，在已开展中医药服务的贫困县，可以通过定向招聘、城乡对口支援、医联体合作等方式培养中医药人才，建立中医药人才梯队，提高队伍总体学历水平；在还未开展中医药服务的贫困县，可以优先培养部分全科医学医师学习中医药知识和技能，鼓励其为居民提供基础的中医诊疗服务。其次，还需加强贫困地区中医药信息化建设。可以根据不同地区经济情况，在一户一档案的基础上，逐步实现电子病历及相关诊疗数据的信息化管理，帮助贫困地区尽快实现上下级医疗服务单位之间的信息共享和互通，为后期开展“互联网+”等远程中医医疗服务奠定基础。

3.2.2 强化健康教育，促进居民中医“治未病”观念形成

健康素养是指个人获取健康知识和基本健康技能，并运用这些知识和技能实现健康生活方式与行为的能力。社会健康素养是我国卫生事业发展的评价指标之一，应将中医“治未病”的思想广泛运用于贫困地区人口健康素养提升的工作中，有效提高贫困地区人口的健康素养，获得更高的成本效果。在中医药参与健康扶贫过程中，应把中医“治未病”思想作为基层健康教育的重点，通过组织中医专业人员口头宣讲、家访交流、专家义诊、慢病预防知识咨询等形式，向贫困人口广泛宣传中医养生保健和疾病预防知识，帮助其培养健康的生活行为，以降低疾病尤其是慢性病的患病率。

3.2.3 推动贫困地区中医药产业发展

我国农村地区中药资源丰富且应用历史悠久，在贫困地区发展中医药产业一方面可以提升贫困地区中医药资源质量，帮助中医药种植业形成产业化、流程化，另一方面也可以促进贫困地区经济发展，解决贫困地区居民就业问题，增强贫困地区和贫困人口脱贫能力。在推动贫困地区中医药产业发展过程中，应结合地区优势，选择具有当地特色的中医药产业，如在中医药资源丰富的地区可以重点推广中医药种植产业和生态文明建设，而在生物环境较好的地区可以发展濒危野生中药材的种植养殖。同时，各地区应做好发展规划，准确定位、精细发展，强化中药种植等产业管理和质量标准制定工作，将地方特色产业经营成可为地方经济做出持久贡献的可持续产业，避免盲目发展和低水平发展。

3.2.4 鼓励地方中医药特色专科建设

在中医药参与健康扶贫过程中，还需要依托不同地区地方特色医派建设和中医药特色专科建设。政府相关管理部门应鼓励贫困地区的地方中医药特色专科建设，通过重点帮扶各地区临床经验丰富且掌握实用特色技术的中医药人才，将地方中医药人才纳入健康扶贫人才服务建设中[20]。同时，为实现地方中医药的长远发展，还应重视各地区中医药地方医药的传承工作，注重贫困地区新一代中医药人才的培养，并主动汇总、整理各地区中医药地方医药基础诊疗理论和特色诊疗手段，使其系统化、框架化，促进中医药特色专科的发展，提升为贫困地区人民服务的能力。