国家公园特许经营制度存在的问题及对策

马洪艳,童光法

(北京农学院 文发学院，北京102206)

在各国纷纷效仿世界第一个国家公园—美国黄石公园成功经验的背景下，中国于2013年确立国家公园体制，并在2017年确定特许经营在国家公园建立中的重要作用。随着中国十个国家公园试点工作的推进，学术界对特许经营制度的关注也在与日俱增。国外关于国家公园特许经营的研究具有覆盖面广、视角多元的特征，中国关于国家公园特许经营的研究不足，还仅限于经验借鉴和发展探索的初级阶段。刘翔宇等[1]的研究表明中国特许经营制度发展尚未成熟。张海霞等[2]建议借鉴美国、加拿大、新西兰经典模式；吴承照等[3]和陈朋等[4]分别以特许经营渊源、范围和法律等视角进行阐述。安超[5]建议在中国风景名胜区转让过程中，参考美国政企分开的做法，建立完善的特许经营制度以促进风景名胜区的发展。国内学者当前研究普遍以美国等发达国家的国家公园特许经营制度为主，缺乏对中国国家公园试点特许经营具体问题的系统性分析。因此以国外发达国家特许经营制度的成功经验为指导，综合的分析中国国家公园在特许经营制度中所出现的各种新问题，并结合现有研究基础，拟为中国国家公园特许经营发展提出切实可行的发展思路。

1 中国国家公园试点特许经营发展现状

国家公园特许经营是指在生态保护前提下，政府将非资源消耗性行业经营权通过许可、合约、租赁等方式，按照法定程序授权给国家公园政府管理部门之外的主体开展商业经营的行为[6]。

目前，中国国家公园处于试点期，已建立十个国家公园试点，为加强统一管理，政府组建国家公园管理局，各试点因地制宜，仅从立法、管理、实践三方面开展各具特色的特许经营模式探索。立法上，三江源、武夷山、神农架等试点相继出台《三江源国家公园条例(试行)》(1)第49条：“三江源国家公园建立特许经营制度，明确特许经营内容和项目，国家公园管理机构的特许经营收入仅限用于生态保护和民生改善。”、《武夷山国家公园条例(试行)》(2)第46条：“武夷山国家公园内的九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等营利性服务项目实行特许经营制度。”、《神农架国家公园保护条例》(3)第42条：“神农架国家公园游憩展示区内生态体验、交通、住宿、餐饮、商店及文化产业等经营项目实行特许经营。”对特许经营做出相关的规定；管理上，各试点陆续出台了特许经营管理办法，为特许经营的顺利实施提供了必要的保障，但落地项目不多；实践中，武夷山试点开展以旅游业和茶产业为主的“公司+基地+农户”特许经营模式的探索；神农架试点开展政府和公园景区部门的协同管理，最大限度的实现旅游生态补偿的有效运营；普达措鼓励原住居民参与特许经营，对从事生态产品销售、户外导览等项目的，可提请在特许经营协议中约定特许经营费用减免优惠[7]。

经过几年的探索，试点在特许经营方面积累一定的经验，但仍处在摸索阶段，还存在一些共性问题：法律上，国家层面无专门立法，亟须推动相关立法建立；管理体制上，无规范的管理经验，需完善体制以提高效率；运营机制上，应加强政企合作，分清权责；资金收支管理上，应规范管理、加强监管。对于这些问题，不能照抄国外经验，要仔细探索症结，找到相应的对策，探索出一条适合中国国情的国家公园特许经营制度。

2 中国国家公园特许经营制度建设面临的困境

2.1 国家层面的国家公园专门立法有待加快进程

尽管国家陆续在试点区启动地方性立法程序，对特许经营作了不同程度的规定，但法律层面层级不高，代表性还不够，难以适用于全国范围的国家公园建设管理及特许经营的建设，在实行中难以高效解决国家公园面临的普遍问题。因此，亟待确立一个国家层面上、普适性的国家公园法以及特许经营法案来规范国家公园的建设及特许经营管理[8]。

2.2 特许经营管理体制不够科学

首先，中国对于特许经营的范围、类型、内容以及授权主体界定不明，常常混淆、扩大特许经营的边界；其次，特许经营和保护程序模糊，对特许经营的功能定位把握不准，一些地方政府忽视其保护管理的首要职责，以满足公众需求为由，放任住宿、餐饮、购物等消费项目快速增长，把特许经营收入作为维持国家公园正常运营的主要增收途径，经营项目泛化，生态破坏严重；另外，实践中侧重追求特许经营制度创新，舍本逐末，忽视了建章立制的规范性管理的重要作用。缺乏规范管理，开发不当、忽视社区利益现象时有发生[9]。

2.3 特许经营运营机制不健全

特许经营在中国是一个全新的领域，如何使政企高效合作，使政府专注于保护与监管工作是面临的另一挑战。在试点区的摸索中，对保护管理的重视程度有待加强，特许经营申请程序中需设立环境评估的相关环节，对于特许经营项目是否对环境产生不良影响及应采取何种应对措施要做出明确的规定[10]。而且，特许经营合同签订事前公正、公开的程序有待规范，事中有效淘汰和奖惩机制需要完善，事后有效监管机制还有提升的空间。

2.4 特许经营资金收支管理存在不足

目前，各试点没有建立规范的特许经营资金收支两线模式，尚需建立特许经营费征收标准、分成、使用方向等机制，尚需建立同一部门预算管理机制，对于特许经营收入范围的界定各试点存在差异性，有的试点存在将门票收入也列为特许经营收入的情况，有的试点存在将公益性项目整体转让的现象。地方政府特许经营资金收支矛盾突出，随财政制度的深化改革，如何规范中央与地方、政府与企业的特许经营收入分配已成为关键问题。此外，对于特许经营费的收支使用监管力度不够[11]。

3 国外国家公园特许经营制度经验

世界各国国家公园普遍采用特许经营制度。国家公园特许经营制度是造福后世的重要举措，既有利于保护自然资源，维持生物物种多样性稳定性，促进环境可持续发展，又有利于提升政府生态保护效率，促进资源配置利用、环境产业升级，提高公众体验质量，使经营管理服务更高效，推动国家公园的科学运营。

因此对国外国家公园特许经营制度进行梳理，找出其共性特征，将有助于建设中国国家公园特许经营制度。

3.1 特许经营法律体系方面

健全的法律体系是国家公园快速发展的先决条件，当前美国业已建立完备的法律体系，具有层次高和实操性强的优势[12]。早在1916年就颁布了国家层面的立法《国家公园管理局组织法》，为保障特许经营管理顺利开展，1965年美国出台了《特许经营管理法》,1998年联邦政府针对实践中出现的新问题改进不足，颁布实施了《特许经营管理法改进法》[2]。此外，加拿大、日本、南非等其他国家也非常重视公园的相关立法，并出台各自的《国家公园法》[13]。

3.2 特许经营管理体制方面

美国规范、可持续的特许经营管理体制闻名于世，从特许经营形式、项目类型、经营范围与期限、管理部门、分级分类管理、经费使用等都有着明确的规定，政企职能界定清晰，各司其职，是兼顾保护与发展的典范。

日本推行绿色经济理念，实行严格的环境保护管理体制，政府出台各项有利措施保障生态环境免遭破坏。进行利用限制规划，任何服务设施的设计及建设均是以不牺牲自然景观为首要前提的，严禁因追逐经济利益盲目扩大及超负荷建设。对于企业及私人建立的度假村要求健康简洁不贵，严格遵守特许经营管理制度。

新西兰非常注重绿色管理理念，把生态保护放在首位，实行独具特色的强势保护下的特许经营管理体制[14]。所有的特许经营都围绕生态保护为中心开展，设置严格的特许权发放条件，形成一套完备的准入、退出、奖惩等生态考核机制。对于那些会严重破坏生态保护价值的项目不予准入，对于那些考核不合格的项目予以取消其特许经营权资格。

法国也青睐绿色发展体系，构建了规范而精细的特许经营制度[15]。为避免项目泛化，还设立具有严格行业准入和经营活动准入规则；在各行业中，都有严格的管理目标和行为清单；较好履行环境保护义务的行业将享受技术服务、助力广告宣传等国家公园品牌的福利。

3.3 特许经营机制方面

美国有着成熟的特许经营项目的运行机制，设立了专职负责监管及保护管理的国家公园管理局机构[4]。通过公开招标、公平竞争、合同、奖惩、监管等机制，有效的实现管理权和经营权的分离，将市场机制与政府监管的高效结合发挥到极致。

韩国极为重视环境保护，法律中明确规定特许经营项目必须经过环境影响评估，即特许经营者在取得经营权之前,必须签订环境保护协议[4]。协议中明确特许经营项目对国家公园自然资源的开发程度、保护措施及破坏环境意外事件应对措施等内容。

德国国家公园形成“当地居民参与广、特许经营项目品质高、导游业务精湛”的特色经营机制，政府非常注重公园所在地居民积极参与公园治理和特许经营，公园任何政策性决定均征询民意，保持与当地各利益集团的有效沟通；特许经营项目既设置了环境教育解说等常见项目，也开设各种主题的特色项目；政府定期对原住居民专业培训，使其更加的胜任园警和导游工作；同时，政府还积极鼓励私营企业参与经营，为私企运营商提供培训和发放执照，激励企业创造就业岗位，提升服务质量，实现地区经济价值[16]。

3.4 特许经营费收支监督方面

美国特许经营费主要基于净利润、合同义务、产品价格来确定，通过法律文件详细规范责任、义务及分配方式。为积极鼓励地方政府国家公园管理局，特许经营费的1/5给联邦财政， 4/5留园使用，为保证特许经营费使用的公正性，积极推行特许经营管理信息公开制，特许经营者需提交反映授权业务情况的年度财务报告，对于索要或接受特许经营者的捐款或礼品的管理者依法追责[17]。

新西兰特许经营费大多是按特许经营项目总收入的百分比，或按土地、人数或旅游活动次数进行收费，同时法律授权新西兰保护部享有对园内的特许经营活动进行监督管理、收取特许经营费的权利，有效约束了特许经营者的商业行为[18]。

此外，各国严格限制特许经营费支出用途。美国特许经营费必须用于改善特许经营服务，澳大利亚特许经营费用于资源保护和科学研究，肯尼亚特许经营费用于推动野生动物管理保护及与原住民相关的计划。

4 中国国家公园特许经营制度建设的建议

4.1 制定国家公园法和完善特许经营制度

借鉴外国国家公园先进的法律制定经验，尽快制定立法位阶高、普适性强的具有中国特色的《国家公园法》。不断规范中国国家公园法律体系构建程序，使国内的国家公园建设管理做到有法可依[19]。同时，更要颁布国家层面专门的特许经营法案，立足中国国家特许经营制度发展现状，政府管理部门推动特许经营法律制度评估体系的建立，建立一体化的监管模式以实现特许经营法制和公园管理有机融合。一是从行政方面，应对特许经营活动的法定管辖权、准入标准做出明确的规定，在立法层面严格界定特许经营项目范围、招投标机制、合同机制(签订、执行、变更、终止、续约)、特许经营费、公告制度等方面的法律规定[20]。借鉴美国，明确限定特许经营受许人资质，严格问责制和监督机制，成立专门的机构对特许经营合同执行情况、资金使用情况进行评估。二是从民事方面，参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，明确政企协商合作的关系，双方通过特许经营协议约定履行各自的权利义务。政府要严格按照合同履行约定义务，不因外在因素影响特许经营协议的履行。此外，明确政府违约责任，约束公权力。政府不履行约定义务或履行义务不符合协议的，应依据协议继续履行，不能继续履行的，采取赔偿损失或采取补救的措施。

4.2 建立高效合理的特许经营管理体制

规范的特许经营管理制度，是推动国家公园可持续性发展的重要基础，因此，政府应：一是严格界定国家公园特许经营的涵义、目标、范围、授权主体，明确经营、非经营项目的界限。对于涉及公共设施、交通运输设施、商业设施、安保设施等一般可开设项目属于经营类项目，实施经营权、所有权两权分离，鼓励企业参与经营。对于基础设施新改扩建设等项目均应列为非经营项目，政府要严格审批。二是实行分级分类管理模式。要学习发达国家特许经营的管理方式，采用中央政府集中管理形式，明确将特许经营项目有效分为开展授权、租赁、活动许可三种类型，根据不同的类型分别开展特许经营。三是为避免项目泛化，国家公园特许经营要坚持生态保护第一、全民公益性原则，以绿色管理理念为基础，确保政府购买公益性项目，加强服务监管，严格控制特许经营项目的数量，限制访客数量，提高资源利用效率。各试点可以以法国的成功经验为模板，通过绿色可持续、品牌可增值的发展思路，以武夷山茶产业多方获利为补充，探索出符合当地实际情况的发展模式[15]。四是引入市场机制，对项目进行规范化管理。设立严格的准入机制，明确特许经营项目的类别和禁止行为，建立相应的激励机制，促进特许经营的有序发展。

4.3 建立规范的特许经营运营机制

国家要发挥企业的优势，切实做到政企分离，职责分明，政府负责监管和基础设施建设，企业负责经营园内的非消耗性资源项目，一是建立公开透明的招标机制，建立畅通无阻的官方招标信息发布平台，严格审核特许经营权主体资格，由专门机构组织投标、环境评估、评标、与中标方签订特许经营合同，以确保那些能兼顾自然保护且竞争力强的企业中标，进而提升国家公园总体服务质量。二是建立以法律为手段，集合同签订流程、执行情况、违约及处罚为一体的合同机制及公开机制，以提高运营效率[21]。三是建立具有可信度的淘汰和奖惩机制，以实施环境与资源的定期审查制度，定期考核，做得好的给与奖励，不好的予以惩罚、淘汰。四是建立有效的监管机制。设立专门政府监督机构，监督企业特许经营是否存在损害环境和违约违规行为发生的现象，通过引入第三方监管及公众监督平台，对项目实施进行追踪评估，加强建设资金的使用监督。五是建立特许经营合同环境责任机制。凡是准入特许经营项目前，都要进行环境评估及签订环境保护协议。

4.4 加强特许经营资金收支监管

加强特许经营资金的有效监管机制。一是出台特许经营费用使用与管理办法，健全特许经营资金收支两线管理制度，建立一套管理精益、权责清晰、运行高效的资金业务收支流程。二是明确资金管理责任主体，建立统一部门预算管理机制，将特许经营收入纳入一般公共预算专项管理，上缴财政，由中央地方在政府财政部门按照规定统筹使用，用于公园管理运营及政府购买公共产品和服务的支出。三是明确特许经营政府财政资金收支科学管理原则，公益性项目不化入特许经营范围。遵循保护首位、公平性原则，充分考虑经营者利润和政府管理部门管理成本，制定合理的特许经营费缴费标准，规范收入分配，确保分配公平。四是在特许经营收支流程中融入特许经营项目实施规范性过程管理、经费使用绩效管理的监管，按年度组织专家对已实施的特许经营项目进行绩效评价，公示评审结果，实现特许经营资金安全在控可控，进一明确业务管理及财务管理职责。