社会公众参与流域环境综合治理研究

夏晨晨　黄怡　赵建彬

摘 要：社会公众参与流域综合协同治理，是流域环境生态得到保证的关键，能够推动流域环境的保护，具有现实意义。以流域环境治理主体之一的社会公众为研究对象，对社会公众参与流域环境综合治理的现状、相关案例、协同治理机制进行分析，并提出社会公众参与流域环境协同治理的建议。

关键词：流域环境;综合治理;公众参与

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0038-03

一、社会公众参与流域环境综合治理的现状

（一）流域环境综合治理模式

目前，流域环境治理主要包括政府主导型或市场主导型的治理模式，但是这两种模式都必须依靠社会公众的参与，都需要协同社会公众对流域环境进行综合治理。治理模式可以细分为政府主导型治理模式和合作型治理模式。

政府主导型治理模式融汇传统区域主义的观点，认为仅依靠市场机制的治理模式无法实现流域环境的可持续发展。主张以政府为主导，通过指令控制、行政管制、市场激励等方法提高治理效率和降低交易成本，实现对环境资源的保护，对流域环境的治理。政府也可以依靠法律、经济等手段严格控制污染企业的排放量，超出限额予以严厉处罚。根据排放量大小征收排污税，以达到水环境保护的目的。

合作型治理模式则吸收了公共选择理论和新区域主义的观点，有利于多种主体共同承担环境责任，是国内外学者的普遍共识。融合了政府、公民、非政府组织等多个主体，以及一系列的正式和非正式的管理治理，认为在环境治理过程中存在众多影响环境的因素，在面对恶化的生态环境时，仅依靠政府为主体进行治理，会失去权利和责任的平衡，社会公众参与环境治理渠道变窄，影响流域环境的综合治理的过程中发挥作用等问题[1]。政府需要接受环保组织、社会公众的监督，增强与多方主体之间的合作交流。目前，合作型治理模式主要有环境网络治理模式、环境协同治理模式、环境多中心治理模式和环境整体性治理模式。

（二）社会公众参与流域环境综合治理的主体地位和参与方式

社会公众仅指政府以外的公民，环保民间组织等。公民是环境治理中的重要主体。公民向政府举报违法的排污行为，通过个人的力量参与流域环境治理。非政府环保组织也是环境治理中的重要主体之一，非政府组织利用掌握的信息，加强对环境的监督，帮助政府制定环保方案，是环境治理的重要力量。

随着新兴网络信息媒体的发展，公众参与生态文明建设的方式得到了很大的创新，包括个人参与和组织参与[2]。个人参与是在环境遭受破坏，个人的利益遭受损害时，为了维护自身的权益，通过自主抗争的形式，向社会，政府寻求支持的形式。组织参与是指民间环保组织通过组织的力量参与环境治理的形式。组织参与具有以下特点：一是能够进行有序参与与对话，在环境保护中发挥作用;二是环保组织起步晚，但是成长迅速，发挥的作用很大。

（三）社会公众参与流域环境综合治理过程中存在的问题和阻碍

社会公众在流域环境治理过程中存在一些问题：一是公众参与程序度低，作用有限。公众参与生态文明建设的主动性仍然有待加强。在环境治理过程中，政府处于主导地位，社会公众缺少环境保护的责任感，社会公众没有认识到自身是流域环境保护中的重要主体，参与意识总体水平较低，自身的环境法治意识薄弱，参与愿望不强[3]。二是公众难以及时全面地获取流域环境的相关信息。三是虽然政府已经制定了公众参与环境保护的相关制度，但是公众参与环境治理的过程仍然存在一些阻碍，事前的决策参与及过程参与很少，公众参与多在末端环节，大大削弱了公众参与的价值和意义。四是环保类社会组织的发展还不充分，主要表现为国环保社会组织仍然规模较小、数量较少，社会对环保组织的认可度不高。

二、社会公众参与流域环境综合治理的案例研究

（一）太湖流域社会公众参与环境综合治理案例分析

太湖位于长江三角洲的南部，是我国五大淡水湖之一。水质良好，符合饮用水源地的水质要求。随着经济的发展，太湖流域环境遭受污染，2007年蓝藻事件，政府开始对太湖流域的环境进行治理，但是太湖流域政府的生态治理政策在地方层面得不到有效执行，往往投入大且见效慢，增大了政府失灵和市场失灵的可能性。

社会公众，作为污染的直接受害者，是弥补政府失灵，推动生态治理的重要力量。随着自身素质的提高，太湖流域社会公众开始对环境问题提出建议，并主动关注与流域环境相关的问题，社会公众通过信息网及环保部门网站，环保公共组织和各类行业组织了解流域有关的环境信息，参与环境治理，推动政府对生态问题的关注和治理。对存在环境问题的企业进行监督，并督促其整改，为太湖流域的生态治理贡献自己的力量，推动了太湖流域水环境的可持续发展。由此可见，社会公众可以在流域水污染治理过程中发挥一定的作用。

（二）淮河流域社会公众参与环境综合治理案例分析

淮河流域沟通南北、连接东西，是传统的农业生产基地。随着经济和城市化快速发展，淮河干支流污染严重，水污染事件频频发生。虽然政府制定了相关政策，但淮河流域水环境的仍然持续恶化。

“淮河卫士”作为民间环保组织，促使莲花味精履行企业职责，向社会大众如实公开自己的污水排放量，对污水进行循环利用，实现持续发展，减轻对淮河流域的水环境的污染。淮河卫士在淮河河段上建立了淮河自然生态保护网络，对淮河排污口进行调查和监督，并开展清洁饮水救助项目，通过生物净水装置，改善水质，让村民能够使用清洁的水源。他们积极关注淮河流域的环境状态，致力于通过民间参与改善淮河流域环境，开展淮河流域的環境保护事业。“淮河卫士”作为中立第三方，以追求公益为目标，为政府制定并执行生态治理政策出谋划策，使政府与NGO、公众合力以推动政策顺利执行，是推动生态治理和流域污染防治的重要社会力量[1]。

三、社会公众参与流域环境综合治理的协同机制

协同治理理论，简单来讲，就是在一个相对开放的系统找到治理环境的稳定结构，提出并改善治理效果的理论[4]。协同治理理论认为各个行为体之间存在着交流与互动，具有不同的价值判断和利益需求，需要保持着竞争和合作两种关系。在社会系统中，整个社会系统主体之间密不可分，相辅相成，没有任何一个行为主体具有单独实现目标的知识和资源。只有进行协同治理，才能推进流域环境污染的治理进程，为整体环境治理的发展壮大推波助澜。

流域环境综合治理协同机制，涉及政府、公众、非政府组织等多元主体。政府需要以环境治理主体的多元性和平等性为前提，与社会公众进行交流决策。

第一，政府是治理的第一责任主体，但不是生态治理的唯一主体。政府立足全局，统筹规划，承担保护自然资源和保护环境的责任，健全和完善各种制度，建立相关法律法规和政策体系明确各方的职责，与社会各方积极沟通，监督各部门协同合作。

第二，公民是环境的享用者，是推动生态治理的重要主体之一。引入公众参与环境保护，合理表达自己的诉求，监督企业偷排偷放污染废弃物的行为，扫除环境监督死角，弥补政府行政管理的不足，推动流域环境的治理。

第三，非政府组织是联系民众与政府的桥梁。灵活、高效，以社会公益事业为主旨，利用民间的资源动员社会主体参与到水污染的治理过程中。非政府组织的管理和建立具有更大灵活性，能够跨区域进行流域环境污染调查并对整个流域的水污染情况进行分析，推动流域环境的治理。

四、社会公众参与流域环境综合治理的建议

第一，营造包容有序的监管环境氛围，提升依法依规的管理水平。我国在环境保护方面的社会公众参与制度，在环保社会团体参与活动的具体规定方面具有概括性，缺乏系统的立法，执行很难到位。首先，应完善我国流域环境治理中的社会团体参与的相关法律规定和流域环境保护法律体系。其次，营造包容有序的监管环境氛围，提升依法依规的管理水平。通过建立环境立法参与制度，防止和纠正各种违法行为。再次，建立完善的流域环境信息公开制度，调动公众参与，使得公众积极参与流域环境保护事业，保证公众能够及时了解到流域环境的相关信息，保证环保事业顺利展开。最后，完善环境刑事诉讼制度，实现对环境的保护和实现流域环境可持续发展，提升依法依规的管理水平，保障公民环境权和环境公共利益。

第二，构建流域环境数据共享平台，优化资源配置。由于缺乏水环境信息共享机制，使得各部门信息独立、割据，相邻的区域的行政主管部门没有正式的信息交流机制。首先，应当探索流域环境大数据平台，构建流域环境数据共享平台，优化资源配置，使社会公众获得更公平高效的优质服务，最大限度地实现流域内水环境质量状况的数据共享。其次，实现环境信息数据在流域生态修复和环境保护中的应用[5]。最后，建立简洁、灵活的分布式站点实现流域环境综合治理资源共享，提高环境管理工作效率。解决公共利益和区域利益问题，在政府与公社会民之间全面综合地对流域的水污染进行防治。

第三，加强环保教育，提升公众的环保意识和环保责任感。公众参与意识不高，参与愿望不强，认为治理流域水污染的责任在于政府和企业。忽视了自身的环保责任，也不重视自身的参与，处于比较盲目的状态。首先，新闻媒体的宣传能够直接影响到人们的价值判断，应当设立专门的部门进行环保宣传，制订明确的计划，使环保宣传工作形成一个完整的体系。充分发挥媒体的作用，通过新闻媒体宣传各类流域环境保护知识[6]。利用网络和电视，建立专门的环保宣传教育网站，制作宣传教育片，在融入真实场景的情况下，提高宣传工作可靠性与有效性，普及相关环保内容，营造良好的舆论氛围。其次，以丰富的形式进行环保意识的传递，结合不同的环保节日进行环保宣传，使公众全面认识到污染对于生态环境的危害情况。最后，在基层社区，向公众宣传《环保法》，加强公众的环保知识，引导公众树立环保观念。

参考文献：

[1]  苏世才.加强环境宣传教育提高公众环保意识的对策分析[J].科技风，2018，（12）：161.

[2]  国玉.基于协同治理理论的区域环境治理探析[J].农村经济与科技，2018，（2）：16.

[3]  朱喜群.生态治理的多元协同：太湖流域个案[J].改革，2017，（2）：96-107.

[4]  柴茂.洞庭湖区生态的政府治理机制建设研究[D].湘潭：湘潭大学，2016.

[5]  王越.我国生态文明建设公众参与研究[D].大连：大连理工大学，2015.

[6]  张梦丽.湘江干流水污染治理中的公众参与机制研究[D].南宁：广西大学，2015.

Research on Social Public Participation in Comprehensive Management of River Basin Environment

XIA Chen-chen，HUANG Yi，ZHAO Jian-bin

（School of Economic and Management，East China University of Technology，Nanchang 330013，China）

Abstract：The participation of the public in the comprehensive and coordinated management of the watershed is the key to ensuring the environment and ecology of the watershed and can promote the protection of the watershed environment，has practical significance.Taking the social public as one of the main bodies of river basin environmental governance as the research object，the status quo，related cases，collaborative governance mechanisms is analyzed，suggestions on public participation in the collaboratire management of watershed environment are put forward.

Key words：watershed environment;comprehensive control;public participation

[责任编辑 文 娇]

收稿日期：2020-06-09

基金項目：江西省社科规划项目“社会公众参与流域环境综合治理的协同机制研究”（18GL22）

作者简介：夏晨晨（1997-），女，安徽天长人，硕士研究生，从事社会责任和社会公众参与研究。