我国地方政府数据开放政策比较研究

彭珊 唐阳

[摘 要]文章采取比较分析方法，对上海市、北京市、济南市、哈尔滨市、贵阳市、江门市6个政府数据开放政策内容进行研究，概括出地方政府数据开放存在政策体系不完整、文件内容交叉难辨及政策内容不全面3个问题，并提出了构建完善的政府数据开放政策体系、区分政府数据开放与其他政府资源活动的关系、补充系统化的政策内容的对策，旨在为相关研究提供参考。

[关键词]地方政府;数据开放政策;内容分析

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.22.091

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）22-0-02

0     引 言

近年来，国外政府数据开放浪潮逐渐涌起，先后有美国、加拿大、英国等国家政府建立了“一站式”数据门户。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求“推动公共数据资源共享、建成国家级政府数据统一开放平台”;2016年国务院印发的《“十三五”国家信息化规划》，强调“强化数据资源管理，推进数据开放”;2017年中央全面深化改革领导小组第三十二次会议中通过的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》文件为释放公共数据各方价值与效应，大力推动重点领域的共享开放指明了方向。本文各取两个省级、副省级和地市级城市为调研对象，以《2019中国地方政府数据开放报告》中政策准备度排名靠前的上海市、北京市、济南市、哈尔滨市、贵阳市、江门市的政策准备情况为例，对比分析政府数据开放的政策内容，找出问题并提出相应的对策。

1     地方政府数据开放政策

相比于美国、加拿大等已经拥有比较丰富的数据开放经验的国家而言，我国政府数据开放工作相对滞后。笔者通过在上海、北京、济南、哈尔滨、贵阳、江门等城市人民政府官网对“政府数据”“数据开放”“政务资源共享”等关键词进行检索（检索时间截至2020年6月18日），得到6个城市与数据开放契合度高的相关政策。例如，北京市包括《北京市政务信息资源管理办法（试行）》《北京市交通出行数据开放管理办法（试行）》等;上海市包括《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作实施意见》《上海市公共数据开放暂行办法》等;济南市包括《济南市数字政府建设实施方案（2019-2022年）的通知》《济南市加快数据融合创新应用行动方案》等;哈尔滨市包括《哈尔滨市推进政府数据向社会开放工作实施方案》《哈尔滨市加快推进互联网+政务服务工作方案》等;贵阳市包括《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市人民政府关于贵阳市加快推进政府数据共享开放的实施意见》《贵阳市政府数据共享开放考核暂行办法》等;江门市包括《江门市政务大数据管理平台建设工作方案》《江门市政务信息系统整合共享工作方案》等。6个城市的政府数据开放政策主要由人民政府办公厅拟定和发布，辅以其他机构的共同参与，如“北京市交通委员会”“贵阳市人民代表大会”等。其中，上海市相關政策颁布最早，标志性政策是2014年上海市人民政府办公厅印发的《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作实施意见》。

2     地方政府数据开放政策内容比较

2.1   开放原则

“开放原则”是各地政府在进行数据开放时依据的准则。除济南市外，上海、北京、哈尔滨、贵阳、江门等城市出台的政策中，均对当地政府数据开放或政务资源管理提出明确的开放实施原则。如上海市提出“需求导向、安全可控”;哈尔滨市提出“开放为常态，不开放为例外，突出重点，稳步推进”;江门市提出“四统一，四促进”的总体原则等。

2.2   组织机构和职责分工

上海、北京、济南、哈尔滨、贵阳、江门等城市均对当地政府数据开放或政务资源共享专门指定主要负责机构或部门，并确定了各负责部门的职责。如《北京市政务信息资源管理办法（试行）》规定：领导机构为市信息化工作领导小组，负责解决政务数据信息管理过程中的问题;具体管理工作由经济信息化委负责。济南市的“电子政务建设和大数据发展工作领导小组”，将公共数据开放相关要求嵌套于大数据管理中;贵阳市成立了“数据共享开放工作推进指挥部”;哈尔滨市组建了“数据开放工作专项推进组”，负责配合市工信委大数据局制定数据开放政策、规则，协调政府有关部门数据开展数据资源整理和数据开放工作，加强政府数据开放平台建设，并推进数据开发与应用。

2.3   平台建设

政府数据开放相关平台是顺利实施开放工作的阵地和桥梁。上海、北京、哈尔滨、贵阳、江门等城市已分别搭建了“上海市公共数据开放平台”“北京市政务数据资源网”“哈尔滨市政府数据开放平台”“贵阳市政府数据开放平台”“开放江门”等政府数据开放平台。其中，前4个城市属于先在实践中运营，之后通过政策补充和完善，而贵阳市属于先规划，后搭建。如哈尔滨市2016年“哈尔滨市政府数据开放平台”先上线，2017年要求搭建全市统一的政府数据开放平台;贵阳市2015年对“贵阳市政府数据开放平台”建设内容、实施计划等做出规划，2017年平台推出运行;济南市2018年建设开放“济南市公共数据开放网”，但至今尚未发布平台建设的相关文件。

2.4   数据利用

数据开放的最终目的是为民所用。在数据利用方面，上海市通过出台两个政策，即《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作实施意见》《上海市公共数据开放暂行办法》，以加快当地政务资源开放利用;济南市制定了《济南市加快数据融合创新应用行动方案》，分别从“目标”“任务”和“保障”等方面对济南市数据融合创新应用制定行动规划;《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市人民政府关于贵阳市加快推进政府数据共享开放的实施意见》等文件均强调要推动贵阳市政府数据应用与增值;《哈尔滨市推进政府数据向社会开放工作实施方案》以及《江门市政务信息系统整合共享工作方案》以章节形式规定与倡导当地“数据利用”“应用开发”等;北京市则尚未对“数据利用”有具体介绍或提出要求。

2.5   法律责任

法律是红线，法律问责时刻警醒各主体在工作中把好界限，不得逾越。据笔者调研统计，仅上海市、贵阳市在政策中强调了“法律责任”。《上海市公共数据开放暂行办法》与《贵阳市政府数据共享开放条例》分别以章节形式向各责任主体列举数据开放工作中禁止违反的事项，如未按规定采集开放公共数据、违反本文件规定的其他行为将依法给予相关责任人处分。而从北京、济南、哈尔滨、江门等城市出台的政策中，尚未发现其对政府数据开放“法律责任”做出明确要求或具体规定。

3     我国地方政府数据开放政策中存在的问题

通过比较上海、北京、济南、哈尔滨、贵阳、江门等城市政府数据开放政策内容可以发现，上述城市政策内容与质量现状从侧面反映出我国已开放政府数据的其他部分地区也存在以下问题。一是政府数据开放政策体系不完善，开放工作缺乏保障。目前，国家暂未面向政府数据开放颁布具有针对性与独立性的政策法规。在地方层面，许多地区缺少实践规划等。如济南市并未发布独立的政策，来具体、清晰地指导当地数据开放工作，而是将与此有关的内容嵌套于当地政务服务、数字政府活动开展的文件中。二是文件内容相互交叉难辨。部分政府未理清数据开放共享与信息公开的关系，发布的文件中两者相互串联，甚至难以区分是否与政府数据开放有关。如《江门市政务信息系统整合共享工作方案》提出“统一标准规范，促进互联互通”的基本原则，该原则主要针对政务信息管理，而非对政府数据开放单独提出要求。三是政策内容不全面。通过梳理上述6个政府发布的数据開放政策可知，虽然一些地方政府已出台较为具体的政策，但政策内容仍不全面。例如，上海市、贵阳市政府出台的政策内容比较完整，而北京市政府出台的相关文件中对“数据利用”“法律责任”等未做出明确阐述;济南市在开放原则、平台建设、法律责任方面，哈尔滨市和江门市在法律责任方面均需要进一步补充政策内容。

4     推动地方政府数据开放的对策

一是构建完善的政府数据开放政策体系。国家层面出台具有指导性与普适性的政策要求，地方政府层面根据当地数据开放实况制订可操作的实施方案、开放条例等，科学构建从中央至地方的系统化政策。二是区分政府数据开放与其他政府资源活动的关系。明确政府数据开放的重要性，将与其有关的政策要求与内容从其他文件中独立出来，形成具有专门性与独立性的政府数据开放政策，确保政策执行者有效落实工作。三是补充系统化的政策内容，出台专项政策。补充和完善政策内容中易被忽略的法律责任、人才培养等内容，形成体系化政策内容。同时，为细化具体内容，也可考虑制定具有领域性特点的政府数据开放专项政策，确保政府数据在具体行业的应用。

主要参考文献

[1]周志峰，黄如花.国外政府开放数据门户服务功能探析[J].情报杂志，2013（3）：148-151，169.

[2]曹雨佳.政府开放数据生存状态：来自我国19个地方政府的调查报告[J].图书情报工作，2016（14）：94-101.

[3]谭必勇，刘芮.我国地方政府开放数据政策研究：以15个副省级城市为例[J].情报理论与实践，2018（11）：51-56.