苏州市农村非营利组织的创新发展

张建明

党的十八届三中全会提出创新社会治理方式，激发非营利组织活力。有关资料显示，我国农村社团组织数量庞大，约占全国非营利组织总数的三分之二，在城乡一体化和新型城镇化建设中，农村社团作为独立于政府和市场之外的第三方力量，有其独特功能与优势，它们在保护农民权益、提供公共产品、维护社会公平正义等方面发挥着重要作用。

2014年4月1日，苏州城乡一体化试点晋升为国家级，苏州迎来新型城镇化建设的最佳时机。目前苏州城乡差距逐步缩小，城镇化率已达到70%，与城市一样，农村公共服务需求也相应进入了一个急剧扩张期，推进城乡一体化就是要改变农村公共产品和公共服务供给不足的现状，让农村非营利组织也加入到供给主体中来。事实证明，农村非营利组织的活动，不仅可以推动农村经济发展，而且在解决农村社会矛盾，促进农村社会治理，推进和保障社会公正、正义方面有着独特作用，本研究具有较强的现实意义。

一、农村非营利组织的概念

（一）农村非营利组织的含义

本研究认为，农村非营利组织是有特定含义的，它们是由境况相似的农民通过订立契约组合而成，有些是由政府推动组成，但有一点是共同的，即主体是农民，组织存在的目的是为了维护农民的政治经济利益。从存在的数量和发挥的作用功能看，农民自发成立并且在民政部门登记备案的正式组织，是农村非营利组织的主体，包括一些农村社团和民办非企单位，它们构成了本研究的主要研究对象，由政府主导成立的经济合作组织，以及那些未在民政部门登记的“草根组织”，鉴于研究的需要，并不在探讨之列。

（二）农村非营利组织的特征

农村非营利组织，不论是经济性的还是社会性的，都具备一般非营利组织的基本特征。第一，组织的自愿性。即农民根据自己的意愿，加入组织，没有胁迫，不受外界干扰，什么时候退出组织也完全自由。第二，组织的非政府性。农村非营利组织理论上是独立于政府之外的其他社会主体，可接受政府监管但不接受政府及官员的直接领导。第三，组织的自治性。组织成立后，一般设有常设机构，有正式的领导班子，组织按章程进行日常管理，自治化程度较高。第四，组织不以营利为目的。组织多为公益性机构，它们通常由公、私部门捐赠来获得经费，但非营利不代表不可以盈利，非营利组织还是必须产生收益，以提供其活动的资金。第五，组织具有独立的人格。在与其他主体发生关系时，组织享有法律上的民事主体地位，享有法律上规定的权利和义务。

（三）农村非营利组织的类型

近年来，我国农村非营利组织发展迅猛，在社会生活的各个领域发挥了积极作用。农村非营利组织分类比较复杂，可依据不同标准作出划分，如既可以按其提供的服务性质来划分，又可以按其提供的服务对象的范围来划分，相对来说按提供的服务性质来划分是目前引用较多的一种分法，主要有两大类。

1.农村生产性非营利组织。主要是以合作社为名的各种专业经济组织，“农民合作经济组织是农民依法自愿联合组成，不以营利为目的，实行民有、民管、民享原则为其成员提供生产经营服务的经济合作组织”。需要说明的是，自2007年7月《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施后，农民专业合作社可到工商部门办理《农民专业合作法人营业执照》，它们已不是严格意义上的社会组织，正鉴于此，数量庞大的农村专业经济合作社就不在本研究探讨之列了。

2.农村非生产性非营利组织。非生产性非营利组织是指活跃于农村专门从事社会性服务的组织，近年来渐为增多，具体又可细分为三类。一是跟农村教育、文化、医疗、养老等社会服务相关联的合作组织，它们参与农村社会公共服务，可以在教育、医疗、娱乐等方面满足农民的特殊需求；二是本身不从事生产经营，但在仓储、运输、加工、销售等方面，可以为农村社会生产提供配套服务的那些有一定盈利的组织；三是现在较为常见的“新农村建设理事会”“村民议事评审会”等村民自治或维权组织，包括传统意义上的农会都可划归非生产性非营利组织范畴。它们的存在旨在维护农民的知情权与参与权，在政治上代表农民利益，通过对政府施加政治影响，从而彰显农民的自治能力。

二、苏州市农村非营利组织的概况及作用分析

（一）苏州市农村非营利组织的总体概况及特点

截至2019年6月，苏州市登记的社会组织总数已达9472家，其中民办非企达6200家。与全国其他城市一样，非营利组织主要集中在城市，真正意义上的农村非营利组织数量并不多。笔者调研的是苏州市一级的农村非营利组织，目前登记在市本级的农村服务性的非营利组织共26家，主要是各种专业行业协会和学会，其中市委农办2家，分别是苏州农村经济研究会、苏州老区开发促进会（扶贫开发协会）；市农委22家，包括苏州市茶叶行业协会、苏州市阳澄湖大闸蟹协会、苏州市农业机械行业协会等；市社科联1家，为苏州市农村金融学会；市科协1家，为苏州市农村经济学会。总体来看，苏州市农村非营利组织的发展呈现以下几个方面的特点。

1.农村非营利组织发展缓慢，数量不多。从1997年5月全市第一家农业行业协会苏州市茶叶行业协会成立起，经过十多年的发展，类似的协会也就20多家，这主要是因为一直以来，农业行业协会以官办或半官办为主，协会自身内部管理不足而导致协会影响范围不大，没有能形成大的气候。

2.从农村非营利组织的构成来看，经济类的协会显然占有较大优势，教育、文化等公益性的非营利组织则少见，在重视农村社区事务管理和农村文化建设的背景下，显然这是农村非营利组织的非常态发展。

3.从农村非营利组织分布与覆盖范围来看，苏州市农村非营利组织分布相对集中，多数与大规模的种植业或养殖业有关，其覆盖范围仅限于苏州农业和水产资源丰富的乡镇和地区，少数是跨地区覆盖，如阳澄湖大闸蟹行业协会就覆盖了苏州昆山、工业园区、相城和常熟等地。

4.从服务功能来看，以技术和销售服务为主。例如，2007年成立的苏州水产健康养殖促进会，就致力于宣传健康养殖的理念，普及生态、健康养殖技术，推广标准化生产，规范渔业投入品的生产、经营和使用行为，保障水产品的质量安全。又如位于吴中区的苏州花卉苗木协会的主管业务范围就是苏州农村花卉苗木种植的技术管理和销售。

（二）苏州市农村非营利组织的作用与功能

现在人们通常认为，农村非营利组织是以农民为参与主体并在农村活动，农村非营利组织自然就成为联系政府与农民、农民与市场的纽带，它们在提供农村公共物品、满足农民公共需求等方面，扮演着越来越重要的角色。

1.农村非营利组织的存在对农业生产的发展和农村生产力的提高有一定帮助。一些新型的农村合作组织，比如专业行业协会，它们可以把分散经营的农户聚结到协会中来，向他们提供市场信息，并在生产销售方面对会员加以指导，从而有效地改变市场结构和市场绩效，农民在市场中的竞争力会大大提高。在苏州，最鲜明的例证就是苏州市阳澄湖大闸蟹行业协会。据协会秘书长严金虎介绍，近年来，网络营销成为一种非常重要的手段，目前阳澄湖地区拥有1000多家销售大闸蟹的网店，但从成交情况来看，蟹农并未从网店销售中赚到钱，有的甚至还亏了本。这主要是因为蟹农普遍文化程度不高，平时又忙于生产，即便参与网络销售，也不成规模气候，有时还缺少诚信，于是协会就想到了聘请专业的有经验的大闸蟹“网络经济公司”为他们提供相关配套服务。

2.为农村提供准公共物品。受城市发展战略影响，我国政府在提供公共物品方面，存在着城乡不平等。例如农村的道路交通、能源供给、信息服务等基础设施明显不如城市；农村教育经费投入不足，导致农村儿童得不到良好的教育；农村养老、医疗等社会保障制度缺失，致使农民的基本社会保障得不到有效保护。为什么农民在享受公共服务方面会受到不公平待遇？究其原因主要还是因为政府财力有限。作为第三方力量，非营利组织的兴起，一定程度上弥补了农村公共物品的供给不足，为政府拾遗补漏。近年来，在社会各方捐资下兴办的民办非营利学校，就让更多的农村青少年受到了良好教育；非营利组织参与农村养老保险的供给，成为政府农村养老保险服务的依托。此外，像新型农村合作医疗组织也解决了部分农民看病难的问题。

3.推动农村民主政治建设。根据政府治理理论，公共管理本身就是一个政府与民众互动的过程。当农民需要表达自己的诉求或愿望时，需要一个中间环节来加以协调，非营利组织恰好充当了这样一个角色。非营利组织通常代表自己成员的利益，当成员利益受到侵害时，可以与政府进行对话，对政府决策提出批评和建议，然后政府再通过非营利组织转达自身的政策意图和对某些矛盾的处理情况，让农民不满情绪有了可以释放的空间，在此非营利组织起到了一个很好的缓冲作用。它们正是通过自己的行动，促进了政府与民众的合作，提高了政府公共管理的绩效，并推动了乡村民主政治的发展。

三、苏州市农村非营利组织发展中的问题

非营利组织在苏州新农村建设和城乡一体化过程中的作用毋庸置疑，但就苏州目前登记的几十家农村非营利组织而言，其生存、发展与成长过程中还存在着一定的问题和不足，值得我们去关注。

（一）认识不足的困境

农村非营利组织虽然广泛存在于农村，但一般民众特别是非组织成员对其了解不多，在调研中我们发现，有些村民甚至不知道自己周边还有这样或那样的组织可以帮他们解决一些实际问题。而对于党员干部来讲，对农村非营利组织也存在认识误区，要么强调组织的积极作用，要么夸大组织的消极影响，一方面，他们认为农村非营利组织是农民自己的组织，农民之间的有些矛盾和利益冲突，让他们自我调解消化要比政府插手好得多，政府可以腾出精力来办其他事；另一方面，他们又担心农村非营利组织一旦壮大起来，政府又难以驾驭，这些非营利组织往往与政府不合作，给政府出难题，一些由农村非营利组织成员参与的农民上访事件，似乎也应验了政府的担忧。

（二）管理体制的困境

我国传统体制管理色彩较浓，国家对非营利组织管控较严，集中体现一种双重管理体制，即非营利组织须对业务主管单位和登记管理机关双重负责。通常是，非营利组织登记前，前置程序是先要得到主管部门的批准，后由登记机关进行管理。双重管理现在认为是旧体制遗留下来的一种弊端，在实践中容易导致多头管理或疏于管理，登记机关只负责登记，对非营利组织缺乏事中和事后监管；业务机关为了降低政治风险和规避责任也不愿意对非营利组织过多介入，多头管理最终导致对非营利组织的监管不力，而这本身又不是非营利组织想要的一种状态，它们本身是希望得到政府的扶持和帮助的。

（三）自身能力的困境

农村非营利组织在日常运作中由于受诸多客观原因影响而无法较好发挥参与社会管理作用，这可以看作是自身能力的困境。首先，它们通常运作经费有限，财力不足。目前，中央和地方财政对农村非营利组织有一定的经费支持，却十分有限。据苏州市农委相关负责人讲，市农委每年对其主管下的各类专业经济协会会有一定的财政资金支持，但是随着主管机关与农村非营利组织的脱钩，这笔经费已基本取消，有的也只是上年的结余，农村非营利组织由于自身地位、规模的限制，在筹措资金方面也力不从心，发展显得较为困难。其次，人力资源不足。主要表现是组织成员素质普遍不高，他们受农村经济社会条件和教育程度影响，思想中有一定“小农意识”，参与组织活动时，考虑个人得失较多，不能从大局考虑，因而最终导致组织合力不够。农村非营利组织中管理层人员素质也参差不齐，有些是从基层政府退职出来后的人员，具备一定的组织领导能力，而有些只是凭借在某个行业或领域的既有影响被推选进组织管理层，同样他们也存在自身素质不高的问题。最后，一些非营利组织内部管理较为松散，个人专断，不按决策程序办事，财务混乱，遇到事情逃避责任的现象时有发生，这些都削弱了组织的影响力和公信力。

（四）整合困境

按照《社会团体登记管理条例》的规定，同一行政区域内不得设置业务范围相同或相似的非营利组织，以避免竞争，但具体到苏州地区，情况较为特殊。据一篇名为《阳澄湖大闸蟹到底谁在管》的报道披露，苏州地区重要的特产——阳澄湖大闸蟹，目前与之相关的社会组织有三家，分别是苏州市阳澄湖大闸蟹行业协会（以下简称苏协）、苏州工业园区阳澄湖大闸蟹行业协会（以下简称工协）、昆山巴城阳澄湖蟹业协会（以下简称巴协）。苏协、工协、巴协三者之间相对独立，却也有着一定的利害关系，其中以苏协和巴协的关系最为紧张。矛盾分歧主要在于，苏协认为它是最初提出给地产阳澄湖大闸蟹上标志扣的，所以由它授权的“阳澄湖大闸蟹”才是正宗的“阳澄湖大闸蟹”。巴协则不完全认同，它们使用的注册商标——“巴城阳澄湖大闸蟹”，是昆山市工商局向国家工商总局提出申请，然后获准注册并带有地理保护标志，所以上了它们蟹扣的蟹一样正宗。两者的矛盾最终体现在对会员的争夺上，这就苦了众多蟹农，为了大闸蟹能冠上正宗的头衔，不少会员单位不得不缴纳高昂的会费，成为协会会员。据了解，2014年苏协会费已经涨到了2.5万元/年。有些蟹农出于经营的考虑，干脆同时加入两个协会。以上情况表明，目前苏州业务范围相似的非营利组织之间还缺乏整合意识和抱团意识，由于各自单打独斗，缺乏合力，非营利组织在引导农民了解市场信息、参与市场竞争上，作用发挥受到一定限制。

四、苏州市农村非营利组织创新发展的对策

（一）苏州市农村非营利组织创新发展的新定位

根据党的十八大和十八届三中全会提出的创新社会治理方式，激发社会组织活力的总体要求，苏州市政府对这一要求应作出积极回应，站在新的起点上为农村非营利组织的生存与发展营造一个良好的氛围。

第一，明确苏州市农村非营利组织创新发展的关键是管理模式和运行机制的创新。农村非营利组织参与农村经济发展是必然趋势，从政府角度来讲就要给它们创造良好的社会发展环境，以管理模式的转变为突破口，放权于社会，实现多元共治，当前对那些政府主导的农村专业协会，要基本实现与政府脱钩，使之成为具有独立人格的农村非营利组织。从非营利组织自身来讲，则要优化组织自身的运行机制，特别注重农村非营利组织的内部管理和能力建设，适应市场的需要，永葆组织的活力。

第二，要将创新发展苏州市农村非营利组织的目的定位到提供优质公共服务和参与农村治理上。随着苏州城乡一体化的稳步推进，农民在教育、医疗、住房、就业以及社会保障方面的基本公共服务需求也全面快速增长。苏州经济虽然较为发达，但是同全国其他城市一样，农村公共服务还是不到位的，公共产品供给短缺的现象仍然存在。例如农村公共卫生医疗资源仍不及城市，无论是千人拥有的床位数还是千人拥有的卫生技术人员都远远低于城市。因此，为了能弥补城乡固有差距，加快城乡一体化进程，让农民享受均等化的公共服务，与农村非营利组织进行合作，将一部分职能从政府手中剥离出来，还权于社会是理性选择。非营利组织在提供服务的方式、范围上与政府存在差别，例如由它们所倡导建立的农村幼儿入托机构、农村养老机构以及农村青年再就业培训机构等，更加贴近农民需求，可以提高农村公共服务的供给效率。另外，鼓励和支持农村非营利组织积极参与农村治理，发挥它们在处置各种农村社会矛盾和问题时的特殊作用，这样就能在保障农民经济自由的同时，也能实现农民的政治自由和民主权利。

（二）苏州市农村非营利组织创新发展的对策

1.转变观念，提高认识。农村社会治理创新首先要更新理念，不能视农村非营利组织为异物。在社会发展进程中，政府、市场和社会这三种角色缺一不可。目前来看，非营利组织的角色功能也越来越重要。苏州市委、市政府可以在前期关于社会组织管理创新的一些举措上，更多关注农村非营利组织的生存现状。一方面了解苏州市农村非营利组织的不同类型以及在相关领域活动内容；另一方面，针对不同类型的非营利组织，区别对待，从扶持的角度出发，制定相应的发展战略。总之，要通过科学管理，合理引导农村非营利组织发挥其积极作用。目前，苏州除民政部门登记的农村非营利组织外，更大量的是农民自发成立的民间“草根”组织，它们广泛活跃于农村地区，政府可以适时将它们引导到合法的轨道上来，对那些非法的社会组织要采取有效措施打击和取缔。

2.去行政化，进一步激发农村非营利组织活力。直至现在，要求挂靠单位仍是政府对各种民间组织（包括农村非营利组织）进行管制的主要手段。各种限制，使宪法规定的“结社自由”难以充分落实，现实中大量酝酿或活动中的民间组织也难以获得正式身份。社会团体登记管理改革势在必行。据苏州市农委相关人员介绍，就苏州地区而言，凡是挂靠政府的带有“半行政化”的非营利组织，其活跃程度就不够，生命力也较差；凡依托市场，自发成立的非营利组织，活跃程度较大，生命力也较强。目前这项改革已经启动，从2014年11月1日起，包括行业协会（商会）等在内的四类社会组织可直接实行登记，以后直接登记的范围还要进一步放宽。

3.出台相关法律法规，提高农村非营利组织合法性地位。《中华人民共和国社会组织法》（以下简称社会组织法）是对社会组织进行统一规范管理的重要制度，目前我国尚未制定出这样一部法律，规范社会组织的只是国务院的相关条例，这就导致社会组织法律地位低，在社会政治生活中不受重视。我们希望社会组织法能从组织成立登记、变更、终止、治理结构、培育扶持、监督管理等方面对社会组织的行为作出规范。并且，在出台相关法律法规时，要充分考虑城乡固有差别，对农村社会组织专门立法。从苏州本地的发展来讲，要充分利用享有地方立法权的优势，尽快出台关于加强农村社团管理的地方条例或地方政府规章，赋予农村非营利组织应有的民事主体地位，能让它们以独立的民事主体身份参与市场活动，这样在与其他主体发生纠纷时，可以运用法律武器来保护农民的合法权益。

4.加强对农村非营利组织的引导和扶持，形成政府与非营利组织的良性互动。总体来看，苏州市农村非营利组织自治能力不足，服务能力不够强，底气也显得不足。部分农村专业行业协会由于参会人员少，经费困难，已经处于名存实亡的状态，所以政府必须出面，引导和扶持它们走上正轨，重新焕发生机。当前，苏州市政府可引导农村非营利组织立足农村现实需求，为农民提供急需的公共服务。例如，苏州是许多农产品（苏州洞庭碧螺春茶叶等）、水产品（阳澄湖大闸蟹、太湖三白等）的原产地，虽然有相关的行业协会对它们的生产经营进行指导和管理，但由于参会的绝大多数是本地农民，多少还是有点小农意识，有时为了个人利益而相互竞争，品牌意识不强，抱不成团，所以政府应该出面对它们进行引导，整合优势资源，协调它们之间矛盾，制定原产地保护策略，帮助它们打出品牌和在市场中维权。就对农村非营利组织的扶持而言，目前政府扶持的重点是公益服务类的非营利组织。对于公益组织（服务性的民办非企业也在此之列），政府可大有作为，扶持手段包括财政支持、信贷支持、购买公共服务、税收减免等，只有这样才能提高农村非营利组织的存活能力和生命周期。笔者认为，应像在城市一样，苏州可以尝试打造农村非营利组织的发展平台，以县（区）为单位建设农村社会组织孵化器，发展一批新组织，并将一些影响较大的“草根”组织纳入孵化平台，给它们以正式组织同等待遇，共同参与到农村公共产品的供给大军中来。