大转折时期的中国人口政策新取向：无为而治与积极有为

钟水映 张 其

(1.武汉大学 人口·资源·环境经济研究中心,湖北 武汉 430072；2.武汉大学 经济研究所,湖北 武汉 430072)

中国的经济改革和开放经历了40多年，全面的计划生育政策也已经推行40多年。40多年的人口控制政策及实践，不仅对中国当代乃至未来较长一个时期的人口发展态势定下了基调，也对中国经济社会发展乃至中华民族的复兴产生了直接的影响。如今，中国人口和经济社会发展都出现新的转折并进入新的时期，特别是近年来人口控制政策的局部调整及其效果，引发了人们对中国的人口政策向何处去的议论和思考，对此问题进行探讨，其理论价值和现实意义不言而喻。

一、大转折时期催生“后计划生育时代”的来临

2013年和2015年中国人口控制政策两次调整，分别启动实施了“单独二孩”和“全面二孩”政策，标志着中国人口计划生育政策的重大变化。这一变化，其实和进入新世纪以来中国人口领域发生和即将发生的一系列重大变化与转折的大背景密切相关：

2003年前后，沿海地区劳动密集型企业出现民工荒，标志着经典经济学理论中的“劳动力无限供给”模型的终结和“刘易斯拐点”的出现，中国经济发展初始优势受到挑战。

2010年前后，中国的制造业超过美国，中国城镇常住人口超过乡村人口，城镇化率超过50%，工业化和城镇化经历了20余年的超高速发展，进入工业化中后期和城市化快速发展的中后期阶段。

2012年左右，中国的经济活动人口总数达到峰值，至此，劳动力人口总数年趋下降。

20世纪90年代中期以来，中国官方宣布的人口总和生育率一直低于1.8，几次人口普查和专项调查数据更是得出当年总和生育率低于1.5甚至低于1.3的令人难以置信的低水平。

中国老年人口比重持续快速上升，2000年前后60岁以上人口比例突破10%，2018年接近18%，而且这个比例快速提高的趋势在中国实现建国一百年的目标期间内仍将持续，届时中国将可能成为世界上人口老化程度最高的国家之一。

2000年以来中国年新增人口首次低于1000万人并且呈不断下降趋势，最近几年即使有政策调整因素的影响，趋势仍然难见扭转。预测数据显示，最迟10年、最早5年，中国的人口规模即将见顶而进入下降通道，将第一人口大国的位置移交于印度。

……

上述变化与近年来中国经济增长速度持续下行的趋势相映衬，突显了一个重大信号与趋势：中国经济发展出现新常态的同时，人口再生产模式和人口经济关系也出现重大转折。在新的转折时期，中国的人口政策应该有新的定位和新的取向。

中国人口政策新的定位和新的取向如何选择，学术界存在争论，实践部门也有不同声音，社会各界更是歧见频出，众说纷纭。尽管政府层面从综合权衡的因素考虑，在两次调整计划生育政策的同时，并未简单地宣示废除计划生育政策，但笔者认为，从操作层面和学术研究的角度判断，自2015年提出并且在2016年全国各地普遍实施“全面二孩”政策之后，事实上中国由此进入了“后计划生育时代”。

“后计划生育时代”的提法，在正式的学术研究中还不太多见，只有少数学者提出。李建新认为，2013年新一届政府机构中人口和计划生育委员会的撤销，标志着原国家人口和计划生育委员会的历史使命已经完成，标志着我国已进入了一个“后计划生育时代”[1]。穆光宗也指出，中国走进“后计划生育时代”，也许国人看不到时间表，但生育政策改革的路线图已经明朗[2]。但是，他们对“后计划生育时代”的确切涵义和明确标志均未正面展开。也许有人会质疑“后计划生育时代”的来临，一是2013年以来两次政策调整，只是在人口控制的大框架下有限放松，并不意味着全面放开生育政策；二是国家相关部门机构虽然有所调整，但2018年新成立的国家卫生健康委员会的职责中仍然明文写有“负责计划生育管理和服务工作”，由此说“后计划生育时代”的到来似乎过于武断。

笔者认为，承认和正视“后计划生育时代”的到来，与时俱进地调整人口政策，是顺应新时代人口与经济发展趋势的合理选择。“后计划生育时代”，不是泛指对现有人口政策全盘推倒而另起炉灶的时代，而是特指解除现行法规制度对家庭生育子女数量的种种限制，使生育权利真正回归家庭，由人们自主选择。“全面二孩”政策的出台，实际上宣告中国“后计划生育时代”的来临。从发展和改革的角度看，中国“后计划生育时代”的到来是不以人们意志为转移的，是一系列客观因素促成和完善现有政策的必然结果。

(一)“全面二孩”政策提供的政策生育空间高于长期以来的实际生育水平，是“后计划生育时代”到来的决定性依据

20世纪90年代以来，正式的官方材料一直将中国人口总和生育率定格在1.8左右的水平，而历次人口普查、专项调查的结果则显示中国人口总和生育率已经大大低于生育更替水平，甚至进入超低生育水平。虽然这些调查结果被认为存在这样那样的误差而低估了实际生育水平，但近20年来，许多学者进行修正、检验和评估后普遍认为中国人口总和生育率为1.5～1.8。例如，翟振武等利用教育统计数据推算和评估认为，1990年代后期我国的总和生育率为1.7～1.8；利用户籍登记数据推算2008 ～2010 年间中国的总和生育率大致为1.63～1.66，整体处于平缓波动之中[3-4]。于学军认为，2000年前后中国妇女的总和生育率大致应该为1.6～1.8[5]。李汉东等估计，2000以后10年的平均总和生育率应在1.57左右[6]。陈卫等认为中国2010年的总和生育率为1.66，而且过去的15 年里，中国的生育水平一直相对平稳[7]。

这个基本结论表明，中国目前的真实生育水平已经大大低于全面放开二孩生育后的政策水准。换言之，放开二孩生育控制，实际上是对实际生育水平已经低于政策控制线的一种事后默认。经过2013和2015年两次调整，现行计划生育政策离自主生育的模式即完全彻底放开生育限制只有一步之遥，这最后一步是否迈出或者何时迈出，其实与生育水平的实际状况并无重大关联。我们面临的现实是，尽管暂时没有从法律制度和基本政策层面公开放弃以出生人口控制为核心内容的计划生育政策，但显而易见，人们的实际生育水平普遍低于政策允许水平，现行的计划生育政策继续存在的前提基础已不复存在。

(二)政策提供的生育空间高于居民生育意愿，是进入“后计划生育时代”的客观基础

40多年的计划生育实践，特别是改革开放带来的经济发展和生活变化，重塑了城乡居民的生育意愿。当今中国城乡居民的主流生育观念，已经由生存型农业经济时代的“多子多福”“传宗接代”等传统信条，变化为发展型后工业时代的多元生育观，人们多从家庭生活质量和人的全面发展角度决定自己的生育意愿并选择生育行为。虽然不乏个体家庭多生多育的案例，但整体上多生多育已经失去了其生存的土壤。

自20世纪90年代以来，中国城乡居民的生育意愿已经发生了巨大变化，曾经被誉为“天下第一难”的计划生育工作，其难度随着人们生育意愿的下降而消退，国内多个有代表性的生育意愿调查研究证实了这一变化。如2002年全国城乡居民生育意愿调查，被调查者的意愿生育子女数为1.78个；在无计划生育政策的情况下，意愿生育子女数为2.04个；2006年全国人口与计划生育抽样调查育龄妇女的平均理想子女数已下降为1.73个，其中，未婚的育龄妇女平均理想子女数为1.46个[8]。2011年中国社会状况综合调查和2012年中国家庭幸福感热点问题调查表明，城乡居民2012年平均的意愿生育水平为1.86[9]。2013全国城乡居民生育意愿调查表明，当时城乡居民的理想子女数为1.93；实行一孩、一孩半、二孩政策的地区理想子女数分别为1.84、1.98、2.01；双独、单独、普通家庭理想子女数分别为1.79、1.83、1.95；现有一孩单独家庭的理想子女数为1.81[10]。这些调查研究表明，中国城乡居民的整体意愿生育水平已经低于2，“全面二孩”政策提供的生育空间整体上已经高于生育意愿。2016～2018年，在全面放开二孩的政策环境下，生育水平并未明显反弹已经充分说明问题，在此情形下，抱守名不副实的计划生育政策，已经失去实际意义。

(三)过低生育率带来若干经济社会负面影响，是促成“后计划生育时代”到来的现实环境

从20世纪90年代起，中国的内在人口自然增长率已经成为负值，这决定了之后的一个时期中国人口规模必将进入缩减通道。这个格局的到来，既是人口数量控制为核心内容的人口政策发生作用的结果，同时也有经济发展后生育水平降低的贡献。与当初我们担心过多人口会成为经济社会发展不堪重负的包袱相反，现在人们开始体验和认识到长期低生育带来的人口减少对社会经济发展可能造成的危害。与早年人们呼吁警惕“人口爆炸”(population explosion)相反，有学者把低生育导致的人口减少的趋势称之为“人口塌陷”(population implosion)，并把这个现象与欧洲历史上出现过的导致人口数量大幅减少的“黑死病”相提并论，称之为“白色瘟疫”，意即人口高度老化所形成的白发浪潮与少子化给经济社会带来灾难，甚至将人口控制称之为集体自杀行为[11]。

进入21世纪后，中国人口发展已经或即将出现若干重大转折：如人口规模即将到顶而降、劳动力数量逐年减少、抚养和赡养系数逐年增加，等等。这些转折是低生育水平导致的结果，也将在未来较长时期呈现为基本趋势。长期低生育带来的这些不利影响可以概括为三重风险：一是社会风险，长期低生育率使得国民家庭规模缩小，家庭结构脆弱，失独家庭、无后家庭、空巢家庭的规模和比例上升，蕴含巨大的社会风险；二是经济风险，长期低生育率使得人口规模处于缩减通道，劳动适龄人口规模和比例不断探低，会增加社会和家庭养老负担，引发劳动力供给不足，增加企业用工成本，从而削弱经济竞争力；三是国防风险，独生子女可能带来的参军服役意愿和战斗力降低。

我们无需过分渲染低水平生育带来的负面影响，还要认识到一些趋势性变化并非完全由计划生育政策所导致，而是发展和结构性变化所产生的综合效应，但同时也应该正视低生育率的经济社会负面影响客观存在，张弛有度地把握调节生育水平的时间节奏和力度。从这个意义上讲，一些已经或初步呈现的因低生育水平所引致的社会经济负面影响，是促成我们进入“后计划生育时代”的现实环境。

(四)让自主生育的权利回归家庭，是实现人民美好生活目标的应有之义

生育是人类延续的基本伦理，生育权，是家庭的基本权利之一。放弃对生育数量的人为控制，是让生育权利回归家庭，实现人们自主、自愿的生育，是体现发展初衷、尊重人权的必然选择。在过去经济发展水平不高、经济结构低级的背景下，为了避免经济、社会和环境资源系统不堪重负而崩溃，为满足基本生存需要并为发展创造条件，人们不得不在生存权、发展权和生育权等一系列基本权利之间进行选择以求得平衡，由政府主导，通过宣传、倡导和政策刚性引导来控制生育，约束甚至牺牲生育权利来为自己和子孙后代营造较为宽裕的发展空间。这就是计划生育在特殊时期和阶段作为权宜政策被迫推出的理由，从这个角度来说，一至两代人牺牲了自己的权利为国家和民族作出了贡献，当然这个牺牲和贡献其实也是造福于自己和后代。当人口再生产状态发生转变，同时经济发展水平和经济结构也发生重大变化，人口与资源环境关系矛盾不再主要表现为人口数量压力时，就没有必要继续人为控制生育水平并限制人们的生育权利。现阶段，中国已经进入一个追求高质量发展的时期，满足人们对美好生活的愿望，提高人们生存和发展质量，充分享受包括生育权在内的各种基本权利，是新时代发展模式中的应有之义。

因此，“后计划生育时代”的到来，是人口发展新阶段的一个客观现实，它不因我们是否进行明确的政策宣示而变化。这个时代的人口再生产主要特征从微观而言，是居民由政策约束而少生转变为自觉自愿少生优育；从宏观而言，是人口与社会经济的矛盾和政策焦点由数量问题转移至数量、结构和质量多维而错综复杂的问题。相应地，人口政策相机调整乃至改弦易辙成为必需。

二、“后计划生育时代”的生育政策取向是无为而治

自2013年开始逐步调整计划生育政策后，对于是否进一步开放生育限制，学术界和社会各界存在广泛争议。概括而言，除了极少人仍然主张坚持严格的一孩政策外，主要有维持现有政策的“维持派”和全面放开乃至转而鼓励生育的“鼓励派”两类。维持派认为，目前的“全面二孩”政策，已经满足了绝大多数家庭的需求[12]。中国人口再生产的现实条件和文化传统，使得中国人口生育水平不太可能降至部分欧洲国家和日本、韩国等国家或地区曾经达到的“很低”或“极低”的水平[13]。老龄化并非洪水猛兽那样可怕，还是要明确“一个可以，两个最好，三个多了”的口号，绝不能过早全面放开生育[14]。作为对这种思维的回应，2019年全国“两会”期间，国家卫生健康委员会对第十三届全国人大一次会议主张从所有法律中删除“计划生育”等相关表述的第1949号建议案，给出了否定回答。而鼓励派则力陈低水平生育的危害，呼吁尽快停止计划生育政策。有学者从养老角度主张彻底全面放开生育，防止养老金出现巨额缺口而影响财政和金融体系的稳定[15]；也有学者认为从控制人口增长转变到适当鼓励人口增长，有利于家庭幸福和社会和谐[16]；还有学者认为需要采取适度激励措施使得未来的生育水平提高到生育更替水平附近，使人口规模和结构能够实现一个相对均衡的稳定发展态势[17-18]。笔者在此主张，既然现行的计划生育政策对绝大部分家庭的生育已经不构成实质性约束，而鼓励生育的政策从是否可行到实际操作仍有大量未知因素需要明确，那么，最为现实的政策选择就是走一条中庸之道，在未来的一个较长时期，实行无为而治的生育政策。

实行无为而治的生育政策，含义有二：其一，不再实行控制人口生育的政策，放松名存实亡的生育许可，缓和人口急剧缩减可能带来的负面影响；其二，也不实行鼓励生育的措施，让市场调节人们的生育意愿和生育行为。之所以主张选择无为而治的生育政策，是基于如下理由：

第一，无论是继续控制人口还是鼓励生育的政策主张，其支撑理论均存在重大局限，使用其作为我们制定政策决策的依据，必须慎重对待。

在主张继续控制人口论者的眼里，过多的人口和过快的人口增长成为经济发展和提高人们生活质量的包袱。因此，对中国来说，首要的问题仍然是相对于资源环境禀赋而言，人口太多，以现有的规模很难使国民生活达到世界一流的水准。以常识而论，这个判断没有大的错误，但问题是，持续而长久的人口减缩带来的负面影响，我们能够承受得起吗？所谓的适度人口规模，到底是在什么水平？

近20年来，一些国家，譬如德国、日本和俄罗斯，在人口缩减的条件下仍然保持了一定的经济增长，但我们不能简单地认为别国能够做到，中国也能够做到。因为，一方面，这些国家已经处于较高发展水平并且具有相对完备的社会保障制度，承受人口缩减压力能力较强；另一方面，按照继续控制人口论者的主张，我们要以一两百年的时间，将总人口缩减至3亿人口左右[19-20]。长时期、大规模压缩人口规模，这在人类历史上前所未有，其理论可行性和实践可操作性值得怀疑。

实行无为而治的生育政策，并非完完全全蔑视适度人口思想而对人口规模不加重视，笔者认为，在目前阶段，我们无法从理论上得出具有说服力的结论，确定中国人口的最佳规模。进一步，即使我们确定最佳规模在某个区间，我们到达这个目标的节奏和路线图也应该选择一种最稳妥的方式。假设真的将中国人口最佳规模确定为3亿，在目前我们人口规模已经接近14亿的情况下，我们如何实现这一目标呢？是基于市场调节通过平缓的缩减方式，还是基于严格的人为控制造成断崖式下降？无为而治的思路显然是认为前者更加可取。无为而治的思路，不是先入为主地通过并不可靠的方法设定一个最优人口目标，而是认为，即使客观存在最优的数量目标，也应该让市场力量为主导发现和识别这个目标，让市场因素决定接近这一目标的途径和时间节奏。至于鼓励生育、保持持续经济增长动力的主张，一方面其主张并没有坚实的经济学理论支撑，另一方面将焦点集中在经济增长本身，为了增长而增加人口，背离了发展是以人为本的根本目的，也未必是最佳选择。

第二，放弃人为控制生育转而实施鼓励政策既不必要也不可行。

在2013年放开单独家庭二孩生育之后，特别是在2015年全面放开二孩生育之后，存在一种较为流行的观点，似乎中国的人口政策发生了反转，从控制生育变为鼓励生育，其实这是一个误解。一方面，目前的确切政策含义是城乡居民“可以”生育二孩，多孩生育仍然受到限制；另一方面，全面放开二孩生育并非鼓励人们生育二孩或要求人们生育二孩。

有学者认为，如果中国在未来几年不能出台有效的鼓励生育的政策，避免出生人口的雪崩，那么中国经济在二三十年后很可能步入萎靡甚至停滞的状态，并有可能最终陷入持续性的萎缩之中。因此，要逆转这种人口颓势，需要全面放开并大力鼓励生育[21]，有人还提出“确保能生则生、应生尽生”[22]。

在生育水平的问题上，大可不必从一个极端走向另一个极端。严格的控制已经初露弊端，反其道而行之，实行人为的鼓励生育政策，既大可不必，也绝非上策。

其一，近年来出生人口中二孩比例超过50%的事实说明，中国并没有陷入所谓“低生育率陷阱”。中国人口总量仍然非常庞大，人口与资源和环境之间的紧张关系在世界上仍然属于极为突出的国家之列，为了实现持续经济增长而鼓励生育显然是一种短视的舍本逐末之举。

其二，中国的人口规模巨大，人口再生产模式在不同区域间差异较大，人口老化、劳动力供求失衡这类现象，可以与城市化发展、产业结构演进等进程结合起来，以空间换时间，通过人口流动、产业升级等途径减轻人口减缩和老化的压力，避免出现其他人口规模较小国家人口收缩过程中出现的消极现象。经济体量和人口规模所具有的缓冲和转圜空间，使中国有其他国家不具备的应对人口减缩的韧性，不一定非得进行人口政策的180度大转弯。

其三，世界上一些国家和地区，尤其是具有相似生育文化的韩国、日本、新加坡等和中国台湾地区的实践证明，在经济发展水平和社会经济结构已经对人们生育意愿和微观生育行为产生决定性影响的条件下，通过外在刺激提升生育水平，收效甚微。韩国从性别平等和家庭多元出发，制定了一系列生育支持政策，然而成效不显，生育率仍然缓慢下降，2018年总和生育率更是降至0.98，刷新历史新低。日本逐步完善产假制度和儿童公共托幼服务，在平衡女性工作与家庭责任冲突上不断尝试，尽管如此，2015年总和生育率也只是小幅上升至1.46，仍低于生育更替水平[23]。新加坡迅速改变生育政策的转向，最早也是最为全面地提高生育水平，但是政策效果也不理想。中国台湾地区着力于养儿和托育，鼓励生育的方式层出不穷，目前看来生育率没有起色，还是在超低生育水平上徘徊[24]。

三、“后计划生育时代”的人口政策仍然大有可为

“后计划生育时代”中国人口政策选择面临两大难点，一是与人口相关的各种矛盾错综复杂、相互交织，而不像计划生育时代人口数量控制成为压倒一切的中心。虽然我们可以以结构性矛盾来概括这一复杂局面，但矛盾是多维的，政策效果相互制约，选择的空间有限。二是政策发挥作用的机制主要是市场而非长期以来我们习惯的行政力量，即使是建立在法律法规基础上的行政引导，也必须符合市场化改革和发展的趋势和原则。

笔者主张，在“后计划生育时代”，人口政策对生育水平实行市场调节的无为而治，这并不意味着全面放弃政府对人口再生产实行必要的宏观规范乃至微观引导和调节。广义而言，人口政策不仅仅只针对人口生育的调节，在人口的养老、健康、迁移流动、教育等方面均有巨大的发挥作用的空间。在新的人口再生产模式和经济发展环境下，这些方面的政策制定和完善对于提升国民的福利、增强其获得感和幸福感，有前所未有的意义和现实的紧迫性。概括而言，“后计划生育时代”的人口政策重点，应该聚焦于培养高质量经济发展所需劳动者以及提高人们生活质量的一些方面和环节上来，在这些方面积极有为。就目前而言，至少在如下方面可有所作为：

(一)最大限度消除人口迁移和流动壁垒，促进人口流动和城乡融合

虽然我国已经取消城乡二元制度，农业和非农户口性质区别不复存在，但其背后隐含的差别待遇、身份认同的影响却积重难返，无形中成为阻碍人口自由流动和迁移的隐性壁垒。与此同时，户籍壁垒在不同级别的城市之间的表现有所差别。相比中小城市完全取消了落户限制，一些大城市的落户限制各不相同且甚为苛刻，而这些城市恰恰是人口流动最为积极的地方。人户分离不仅给行政管理带来了挑战，还阻碍着城乡融合的进程。逐步放开城市的落户限制，剥离依附在户籍制度上的社会福利差别和资源配置功能，消除人口迁移和流动的种种障碍，是未来人口政策合乎逻辑的变化方向。国家发展和改革委员会在《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出城区常住人口100万～300万的大城市要全面取消落户限制，城区常住人口300万～500万的大城市要全面放开、放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目[25]。这是顺应市场化趋势之举，但步伐仍然有所保留，今后应该延续这一思路，继续推进并且全面放开人口流动，清理阻碍人口流动的壁垒，为实现城乡一体发展的要素流动消除制度性障碍。

(二)促进国民公共服务均等化

在实现人口自由流动和城乡融合基础上，必须制定相应的人口政策和相关的社会政策，促进国民公共服务的均等化。改革开放以来，随着市场化程度的日益加深，国民基本公共服务也在不断推进和完善。但是，我们仍旧能够看到，当前我国公共服务在城乡、地域、群体之间存在较大差距的现象仍然存在，国民享有公共服务因为人口的地域和身份差异带来的机会不均、结果不等的现象仍然十分普遍，体现在医疗、教育、文化、社会保障等涉及民生的许多方面。以流动人口的教育为例，流动人口子女在就学、升学、享受同质和同等的教育机会这个问题上，与公众需求相比，还存在着巨大的差距，国民公共服务均等化需要系统性的政策措施。从需求端着手，构建多元化基础性公共服务的供给模式，实现无论何人、无论在何时何地都能够享有均等的公共服务，是兜底社会公平、改善人民生活、提高人口质量的势在必行之举措。

(三)为多元社会力量投入老年人口生活和养老事业发展创造公平条件和规范标准

在人口老龄化日渐严峻的现实情况下，制定和完善相关政策，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，既关乎每个微观个体的家庭生活幸福，也关乎社会稳定的宏观大局。从老年人的需求层次来审视当下的养老事业，可以发现，现有的保障体系侧重于老年人的经济支撑，对老年人日常照料以及精神慰藉方面的需要都尚未引起足够的关注和重视。主要依托政府提供社会福利不但难以满足老年人多样化的需求，还会带来巨额的财政负担，而引入市场力量，又可能因为服务品类良莠不齐，容易在不同的人群之间分化，造成不公。因此，需要制定和完善相关政策，在养老事业的参与主体、服务标准、监管和监督机制等方面进行引导和规范，既发挥好政府在社会公共事业上的引导和调节作用，又鼓励民间力量有序投资到养老事业中去，促进多元化社会福利供给格局，以满足老年人日益增长的养老需求。

(四)应对发展新阶段出现的人口卫生健康领域的新问题、新挑战

追求生活品质提高的阶段，人口政策面临一系列新的问题需要应对并给出解决之道。生物技术和生命科学的发展为人们自主选择生活方式带来无限的可能，这种影响贯穿于人的生、老、病、死的方方面面。比如，人工辅助生殖技术的革新，帮助难以孕育孩子的家庭实现生育的意愿；重大疾病治疗中基因技术的运用，提升了患病人员的存活率；医疗药品功能的发掘，让人们在面对死亡的时候，不愿痛苦地苟且生命，而是想要有尊严的安乐死。健康事业日益多样化和生活品质高端化的追求，开辟了广阔的产业发展前景，也给现行人口政策和相关政策带来了挑战。生物技术、生命科学产业化可能包含了道德与法律层面的问题，需要结合社会实践，与时俱进地制定相关政策加以引导和规范。

(五)促进包括性别平等在内的包容性发展

经过多年的治理和生育观念的重塑，出生人口性别失衡现象已经有所好转，但与此同时女性在社会公共领域的不平等现象更加引人注目。随着女性受教育程度的上升，越来越多的女性不再拘泥于家庭，而是参与到社会生活之中。与男性相比，女性往往承担着家庭和事业上的双重角色，但也常常饱受歧视和不公正的待遇。生育掺杂了更为复杂的成本——收益考量，很多时候，生育使得女性被迫在家庭和工作之间要作出选择。就业过程中对母亲和孕妇的歧视蔓延至对女性整体的歧视，表现在求职中对女性婚育状态的询问、剥夺怀孕女性的工作机会，等等。将性别平等从生育领域拓宽到整个公共领域，社会生活中克服对女性歧视，家庭生活中强调男女在生育上责任共担，实现性别平等在内的包容性发展，是未来人口政策应该强化的主要内容和重要方向。

(六)在新的社会环境下实现优生、优育、优抚、优养

生产方式和生活方式急剧变革时代，个体越来越注重自我价值的实现和生活方式的满足，人口的婚姻、生育模式也发生了变化，传统的婚姻、生育模式已经不是所有社会成员在特定阶段的必然选择。比如，初婚年龄上升、结婚率走低、非婚同居逐渐为世俗接受而变得普遍、非婚生育以及领养等生育与婚姻脱节的行为大量出现，等等，计划生育时代应运而生的婚育政策法规便显得不合时宜。针对人口转变在婚育领域的变化，不乏有人提出见仁见智的建议，如降低法定结婚年龄，修改法律中最低婚龄和鼓励晚婚晚育的部分；无条件为非婚生育孩子上户口，保障未婚妇女的生育权；夫妻一起休产假，强制男性分担育儿义务等。这些需求和呼声的出现有力地表明，除了生育水平的管理外，我们的人口政策还有很大的作用空间，有很多需要解决的问题。“后计划生育时代”实现人民的美好生活需要，要立足人民在婚育上的权利自由自主，从家庭出发，在优生、优育、优抚、优养上着力，在减轻家庭的照看抚养负担及构建和谐友好的家庭氛围上大有作为。