国家监察全覆盖的战略意义与新时代任务

陈 伟

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

一、国家监察全覆盖是新时代政治体制改革的重要战略性布局

(一)监察体制改革是面临反腐困境而进行的政治改革

习近平在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：反腐败问题一直是党内外议论较多的问题，目前的问题主要是，反腐败机构职能分散，形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够[1]。面临这一现实困境，反腐败这一重大问题必然不能囿于传统思路，而是需要从战略高度出发进行全盘谋划，其中，首先面临的就是反腐败机构如何重组与构建的现实问题。毫无疑问，反腐败具有自身的特殊性与复杂性，如果欠缺核心执行力的反腐败机构，没有我党强有力的组织领导，从严惩治或预防腐败必然只能停留在形式表面，难以真正深入到新时代反腐败攻坚战的实际行动之中，也难以达到优良治理效能的预期目标。

监察体制改革之前的反腐败机构多头，部分工作与相互之间的职责存在一定的重叠之处，没有在反腐策略上形成有效的合力，在人力物力等方面存在松散性的现实问题，导致出现了“九龙治水而水不治”的现实局面。尽管反腐败一直作为“党要管党、从严治党”的重心工作所在，但是落实到具体的反腐败策略上，却出现了“机构职能分散、形不成合力”的现实困境[2]。腐败问题严重侵蚀着党在人民群众心目中的形象、危害着国家和人民利益，结合反腐败长期斗争过程中积累下的经验教训，从政治层面进行重大改革就是时代呼唤下的必然产物。深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是从国情出发贯通党内监督到国家监察的有效举措，涉及对我国政治体制、政治权力和政治关系的重大调整[3]。要坚持全面从严治党并取得实实在在的实效，就必须在这一重大政治性改革的战略布局中，遵守政治性方向、政治性引领和政治性要求并贯彻始终。监察体制改革作为重大政治体制改革的内容，这一政治战略意义显而易见。

国家监察体制改革具有重大的政治意义，充分体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，党的主张与人民意志有机统一[4]。深化国家监察体制改革充分彰显了中国共产党领导优势、中国特色社会主义制度优势，是对当今人类社会权力制约形式的创新实践[5]。在十八届中央纪委六次全会上，习近平明确提出了“完善监督制度，做好监督体系顶层设计”的要求，“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化”[6]。围绕这一“国家治理体系和治理能力现代化”的宏观目标要求，“全面从严治党”作为“四个全面”的重要内容之一，需要重新进行体系性的统筹与系统性的安排。显见的是，监察体制改革就是在这样的时代背景下被提出来的，通过监察机构改革工作的实施，整合原有零散化的监督合力，结合在长期反腐败斗争中积累起来的宝贵经验，集中优势力量，助推反腐败治理体系与治理能力再上台阶。新时代具有新的任务与要求，监察体制改革必须结合新时代这一社会背景及其政治要求，从战略与战术上进行体系安排，从而有效解决全社会关心的腐败问题，把全面从严治党与反腐败斗争向纵深层次予以有效推进。

(二)国家监察全覆盖必须坚持和改善党的领导

政治体制改革必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这是我国推进政治体制改革和民主政治建设始终不能忘记的根本原则[7]。深入推进国家监察全覆盖同样必须坚持党的领导，这是我们在监察体制改革过程中时刻不能放弃的中心原则，也是必须时刻坚持的组织原则。要充分发挥监察体制改革的最大优势，最关键的还在于坚持党的领导[8]。在任何时候，党的领导都是监察全覆盖深入推进的前提，没有党的强有力领导，监察体制改革的破冰之旅根本无法得以顺利推进，前期的机构改革也无法及时实现。构建党中央集中统一领导的国家监察体制是反腐败工作转向治本的关键[9]。党中央和各级党委密切关注监察体制改革的实际进程，及时调整改革的向度、进度和力度，将党组织把方向、谋大局、定政策、促改革的作用发挥到极致，从而从根本上保证了监察体制改革能够平稳落地[10]。监察体制改革必须在党的领导之下有序实施，坚持党的领导是监察体制改革的基础出发点，只有通过党的领导才能保证监察体制改革目标的顺利实现，这是党的政治优势、组织优势、理论优势和群众优势等所决定的。面对时代激流与复杂的国际国内形势，必须坚持党对反腐败工作的领导地位，依照党的政治部署与体系安排攻坚克难。深化国家监察体制改革，加强党对反腐败工作的集中统一领导，确保党中央始终牢牢掌握反腐败斗争的领导权。实行纪委监委合署办公，强化党和国家监督效能和治理效能，实现依规治党与依法治国、党的纪律检查与国家监察有机统一，为党和国家事业发展提供有力保证[11]。

坚持党对监察体制改革的领导是监察体制改革全面深入进行的根本政治保证，也是监察体制改革顺利达到目标的根本保障。无数历史事实已经说明，只有从根本上坚持党的领导，我们才能少走或不走弯路，才能在正确方针的引领下不断取得一个又一个的胜利。监察委员会必须坚持以党的政治建设为统领，把维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导作为首要，带头执行党中央的各项决策部署[12]。中国共产党是久经考验的执政党，党的领导人站在时代潮流把握监察体制改革的重大政治方向，为监察组织机构和监察实践的良好运行提供了科学决策思路，为中国特色社会主义监察体制改革提供了中国智慧与中国方案。

(三)国家监察全覆盖是汲取我国历史文化传承的现实延续

需要提及的是，监察体制改革是对前期监察制度的历史传承与继续发扬，具有较好的历史镜鉴与时空反思，符合我国自己的文化特色与监察实践所需。中国古代监察制度产生于中华民族文化土壤上，是土生土长的，其发展历程充分体现了中华民族的智慧与创造力[13]。监察体制改革的社会背景已然变化，但是制度的思想源泉与文化根基必然具有内在传承性。我们在新时代推进国家监察体制改革，构建监察委员会，正是总结古今中外历史经验的伟大创新[13]。我国的封建王权经过自己的摸索，形成了较成体系的监察制度，并在权力监督与制约上发挥了自身的深远影响。我国古代很早就有设置监察、御史和谏官等方面的制度，这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义[14]。自秦朝设立御史制度以来，封建时代的监察制度经过了漫长的封建王朝的不断调整和发展，至宋元明清之后已经相对完善，其独立于行政权之外，在权力监督方面产生了积极价值。

思想与制度是相向而行、互补互用的。没有以思想为指导的制度与法律是僵死的，没有以制度与法律为载体的思想是空虚的[15]。监察体制改革是在中国特色社会主义反腐败斗争取得了阶段性成果的基础上正式提出来的，具有较好的实践基础与社会基础。我们推进国家监察全覆盖，既不能完全移植域外的监察专员制度，实施彻底的“拿来主义”，也不能抛弃我国传统文化中的监察历史经验积淀。我国的监察制度具有自身的文化根基与社会土壤，其良好的生存与维系不可能脱离这一社会基底与历史反思。监察体制改革是面向新时代社会主义建设事业的，不可避免地具有前瞻性与创新性，但是，这一改革也需要回溯性地深入到我们的传统根基之中，汲取这一制度的历史丰富内涵并映照如今的改革。就当下而言，监察体制改革所取得的全面从严治党的效能初显，这也正是我们道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的彰显。

(四)监察体制改革是深化政治体制改革的重大战略举措

监察体制改革并不是心血来潮之物，这一重大性政治改革之所以能够顺利出台，也是新时代呼唤之下的产物。深化监察体制改革需要有真动作与实作为，其中推进国家监察全覆盖是其真正的抓手所在，在国家监察全覆盖这一中心工作的带动之下，必然面临着国家机构改革与党纪法规制度改进等一系列工作的及时跟进。监察体制改革是中国特色社会主义全面深化改革的重要组成部分，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，党中央成立全面深化改革领导小组，下设纪律检查体制改革专项小组；十八届六中全会之后，党中央把国家监察体制改革作为“事关全局的重大政治体制改革”予以提出和全面推进。这些重大战略性布局是新时代政治层面改革的重大部署，具有深远的时代意义和不可估量的现实影响。

监察体制改革作为“事关全局的重大政治制度改革”被提出，这一科学定位决定了监察体制改革具有全局性与战略性，关涉到党的领导、全面从严治党、国家机构改革、党规国法衔接、主体责任和监察运行等多位一体的相关内容，关系到新时代党的战斗力与组织执行力。伴随监察体制改革的推进，我国原有的“一府两院”的政治格局改变为“一府一委两院”的新型组成，这是国家机构层面的重大变化。按照这一改革的有序进行，我国的国家政体从原先的立法权、行政权、司法权的三位一体转变为立法权、监察权、行政权、司法权的四位一体形式[16]。监察委员会作为具有职务违法与职务犯罪监督、调查和处置权限的主体，无论是其履职的点还是牵涉的面都更为宽泛，与全面依法治国和全面从严治党的关系极为密切，对我国治理体系和治理能力现代化建设以及“两个一百年”宏伟目标的顺利实现均意义重大。

二、国家监察全覆盖是监察法颁行之后动态运行的驱动力

(一)监察全覆盖的深入推进离不开法治思维

顺应监察体制改革的不断摸索与过程完善，当下的纪律检查委员会与监察委员会合署办公的格局已经形成，这是监察全覆盖深入推进的主体与执行者。国家监察全覆盖的要义就是能够保证监察权在实践中顺畅化运转，纪检监察机关全面履行党章党纪规范，遵守《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)赋予的职责，在一体推进监督、执纪、问责的同时，一体推进监督、调查、处置的实践开展，实现党纪和国法的双向同步运转，实现依规治党和依法治国、纪律检查和国家监察的协调一致，从而实现法律效果、社会效果与政治效果的有机统一。

习近平在十九大报告中明确提出：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法[17]38。监察体制改革是法治逻辑的产物，因而其具体方式仍然要转向到法治化思维与法治路径上来，这是我们在长期进行法治中国建设过程中积累的宝贵经验。欠缺了法治化的有力保障，监察体制改革很难持续有力地推进下去。习近平指出：要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行[18]。这不仅反映了党和国家领导人注重法治思维与法治方式反腐败的科学认识，而且反映了当下在监察全覆盖道路上我们注重“纪法并行”“纪法贯通”的立场坚持。

反腐败斗争中涉及的利益关系复杂，唯有健全监察权运行的监督和制约机制，以法治思维和法治方式推进，才能形成监察法治化的长效机制[19]。监察全覆盖及其运行是我国治理体系与治理能力现代化的表现形态之一，在监察全覆盖的具体实施之中是否符合现代化的内涵与要求、能否取得具体性实效，必须接受来自社会实践多个层面的检验，而不可能单独依赖这一改革初衷就能轻易实现。在此过程中，欠缺了法治化思维理念与具体规范制度的保障，既在组织形式上无法形成坚强有力的凝聚力，在行为方式上也欠缺可以依凭的规范方式，在客观效果上更是无法达到理想境界或者难以保持持久状态。

(二)监察全覆盖需要从静态制度规范转向到动态的实践运行

全面从严治党不可能缺少制度规范，我党在此方面的重视也一直未有放松。党的十八大以来，中央出台或修订的党内法规超过50部，其中最主要的包括：《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》《关于防止干部“带病提拔”的意见》等。除此之外，2018年3月11日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，解决了监察全覆盖全面运行过程中合宪性这一根本问题，赋予了监察委员会相应的宪法职责及其权限。在此基础上，2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《监察法》，这是监察体制改革法治化运行的重要体现，监察全覆盖的法治化序幕由此已经正式拉开。《宪法修正案》的通过与《监察法》的颁布实施，标志着国家监察制度改革在国家宪法和法律层面得以正式确立，也意味着此项改革顺利步入了法治化建设的轨道[20]。《监察法》9章69条的规定只是静态层面的立法表述，其是否能够按照监察体制改革的预期目标进行运转、是否能够达致既定的预期目标以及能否产生良好的客观实效等，均不是以《监察法》的出台就能得以轻易实现的。监察全覆盖的生命力在于践行，在于为了解决纪检监察实践中的问题而提供可行性的方案，解决棘手的现实问题，在动态化的实践运转中焕发出自己的魅力与光彩。

因而，《监察法》不可能停留于静态的规范层面而孤芳自赏，能否切实可行地处理监察体制改革中的问题，是监察全覆盖真正得以践行的关键所在。《监察法》的颁布实施只是监察体制改革按照法治思维进行运行的第一步，其后的问题仍然涉及《监察法》实施中的症结化解及其困境突围，这必须从实践中得以检视和不断完善。在此过程中，现有《监察法》的规范供给是否充分、监察全覆盖的囊括范围是否合理、《监察法》的实践回应是否具有针对性、规范保障是否有效以及关联性党规国法是否衔接顺畅等，仍然需要相当长的时间予以信息反馈，需要较长时间的研究探讨与梳理磨合，乃至其中是否需要进一步完善或者相应配套规范予以跟进等，均是现有《监察法》静态规范无法解决的问题。

在此需要指出的是，监察全覆盖不是单纯地把公权力人员纳入其中就是真正落实了“全覆盖”。不可否认，监察全覆盖当然是要解决《监察法》生效之后的监察问题，现有《监察法》的第15条也作出了相应规定①，但是这仅仅只是初级层面的内涵所在。尽管监察全覆盖现有的范围大小仍然存在一定的争议，但是结合《监察法》的改革初衷与《监察法》第1条、第3条和第15条的规定，核心的监察范畴仍然相对确定，即使在部分人员是否属于监察对象上存有一定的争议，这些情形仍然并不占据多数，并不影响当下监察体制改革的前进步伐。笔者相信，关于部分特殊对象是否属于监察全覆盖的范围，随着监察理论的深入研究与监察实践的进一步丰富，这些问题自然能够得以较好解决，相关的共识意见也能逐步达成。

因而，监察全覆盖的深层次问题在于如何全覆盖，即纪检监察实践动态运行中的衔接问题才是最为值得关注之处，也是监察全覆盖当前面临的最为紧迫性难题，是监察体制改革过程中真正需要解决的关键性问题。改革中存在问题并不可怕，可怕的是有意遮蔽问题或者对问题浑然不觉。随着监察体制改革的不断深入和监察法的实施，监察全覆盖的重心必然要转向到实践运行之中，在此过程中，如何把静态规范转化为顺畅的监察实践，需要解决的问题仍然较多，这是纪检监察体制改革需要正面去面对和解决的重心所在。

(三)监察全覆盖需要在动态运行中从制度优势转化为治理效能

国家监察全覆盖需要贯彻“无禁区、全覆盖、零容忍”的反腐败政策，在开展廉政建设与反腐败工作中，依赖党的领导与党纪国法的制度优势，取得更大程度的实绩效能。“无禁区”强调的是对公职权力行使的空间区域三百六十度无死角的反腐败，只要是可能存在的腐败之地，都在监察的范围之内；“全覆盖”指的是对所有行使公权力人员的监察一个都不能少，强调的是范围更为宽泛，重心在于相关人员的监察不能遗漏；“零容忍”强调的是腐败无大小均要惩治与预防，需要防微杜渐地结合不同程度的腐败情形，予以党纪国法的处理。需要指出的是，尽管在“无禁区、全覆盖、零容忍”的三者界分中可以看出各自的侧重点不同，但是，从根本上来说，“无禁区、全覆盖、零容忍”的目标是一致的，都是从严惩治腐败与强化廉政效果的彰显，强调的是监察全覆盖对不同时空场所中腐败情形的坚定态度。从整体上来说，“监察全覆盖”实际上是对腐败行为“无禁区、全覆盖、零容忍”的整合体，在“监察全覆盖”的内涵之中除了最为直接的“全覆盖”这一直接指向之外，同样也包含了“无禁区、零容忍”的明确意蕴。有权力的地方就有可能产生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这是自古颠扑不破的真理。权力背后的私利需求总是会有利用权力寻求自我利益的一面，这是权力行使与人性需求难以自我调合的矛盾之处，这一矛盾在现阶段的社会生活中仍然无法避免。正是基于此，在新时代中国特色社会主义的建设过程中，我们仍要进行政治体制层面的监察体制改革，要深入推进国家监察全覆盖。

国家监察全覆盖不能仅仅停留于表面，“全覆盖”的核心就是要关注可能存在的腐败滋生之地，全方位、无死角地严密防控“巨腐大贪”与“小贪小腐”的发生，“拍蝇、打虎、猎狐”多管齐下地共同惩治。既要密切关注可能滋生腐败的高发岗位与特殊区域，也要时刻关注基层部门中的“微腐败”。2018年3月，中央纪委书记赵乐际在云南省调研时对监察全覆盖的深入发展提出了明确要求，即“积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径，赋予乡镇纪委必要的监察职能，使全体党员和公职人员都处于严密监督之下”[21]。因而，国家监察全覆盖要自上而下地纵深向基层贯通，需要监察监督权全方位整体性扫描，让腐败现象无论大小均无处遁形，把全覆盖的效能真正得以运行起来，把纪检监察的力量辐射到国家监察全覆盖的各个角落。

从整体上来说，国家监察体制改革的步伐才刚刚启动，《宪法修正案》的通过与《监察法》的颁布实施只是制度建设方面的优势体现。需要明确的是，在现有制度基础上的制度完善仍有进一步的空间，这也需要我们通过监察全覆盖的实践运行而提供更多切实可行的思路与方向，以促进制度优势得到更大程度的发挥。另外，在现有制度能够保证常态化运转的前提下，如何把制度优势转化为可视化的治理实效，需要监察全覆盖在动态运行中不断累积点滴成效，并最终汇聚出客观实效与累累硕果。在此过程中，必然是实效与问题并存，我们既不能只看到实效而忽视问题，也不能只看到问题而无视效果。监察体制改革本身就是面向问题而进行的，因而在改革过程中衍生出一些新的问题实属正常，我们正视监察全覆盖运行中的问题并对此加以解决，也是为了保证实绩效能能够得以更大程度的彰显，这才是科学理性的正确态度。

三、国家监察全覆盖的核心任务是持续深入的集中高效反腐

(一)国家监察全覆盖的立足点在于集中高效反腐

如前所述，国家监察全覆盖并不是单纯地把全部公职人员纳入监察范围，在深化监察体制改革的时代引领下，这一改革当然也是有核心任务所统领的。2016年11月，时任中央纪委书记王岐山在北京、山西和浙江调研监察体制改革试点工作时指出：监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖[22]。国家监察是对公权力最直接最有效的监督，国家监察体制全覆盖和监督能力提高直接关系到党执政能力和治国理政的科学化水平[23]。监察机构改革的重新组合，是应对先前反腐力量松散而整合力不强的困境进行的针对性改革，是构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的重要体现，需要通过“重遏制、强高压、长震慑”而带来良好的政治生态与廉政氛围。如果说国家治理是行使与运用公共权力，那么国家监察体制改革则是限制与规范公共权力[24]。但是，这一“限制与规范”并不是要束缚监察权的正当行使，而是为了保证其在法治的轨道上理性地进行权力运行。

从现有的监察机构改革来看，机构组织上的“集中”已经得以全部实现，全面完成省、市、县监委组建和人员转隶，共划转编制6.1万个、转隶干部4.5万人[25]。在整合了原有的分散式反腐败部门之后，监察委员会作为监察全覆盖的专责机关，国家监察委员会与地方各级监察委员会的机构建设已经完成，转隶后的人员已经全部到位并已开展相应的工作。现在监察体制改革的重心在于如何解决推进监察全覆盖实践运行的顺畅性，以及在运行之中如何提升监察权的客观效益与实际效果，这将是监察全覆盖在这一阶段所要尽力去解决的重要问题。正如有人提出：深化监察体制改革的重中之重是职能、人员和工作的深度融合、有序运转[26]。因而，“集中统一”并不代表“权威高效”，但是，监察全覆盖的“权威高效”却需要监察机构与权力运行的“集中统一”予以保障，二者之间存在相辅相成的内在关系。

在国家监察全覆盖的过程中，构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制，需要围绕“集中统一”与“权威高效”予以进一步提升效能。在监察委员会转隶完成之后，组织机构层面的“集中统一”得以基本实现，在此前提下，伴随监察全覆盖的深入推进及其工作开展，尚待进一步解决的就是程序层面的“集中统一”运转问题以及在此基础上的“权威高效”这一监察实践带来的效能提升问题。从反腐败成效评价标准演进发展的过程，我们已经清楚地看到，国家监察体制改革的“高效”目标同时包括了高效率和效果好两层含义[27]。正在行进中的国家监察体制改革从制度设计上首次将分散的权力监督机构整合于一体，有利于提升反腐败工作的效率，也符合民主集中这种政体的组织原则所强调的集中统一和权力有效行使[28]。2018年3月23日，赵乐际在中央纪委国家监委机关干部大会上强调，纪委监委合署办公重中之重是职能、人员、工作的深度融合，是“形”的重塑、“神”的重铸[29]。国家监委挂牌成立，与中央纪委合署办公，标志着纪检监察体制改革取得重大成果，也意味着改革进入了塑“形”铸“神”的深水区[30]。从制度优势与实绩效能的关系来说，二者之间并非能够直接画等号，如何把制度优势转化为实实在在的治理效能，仍然需要在监察实践中不断发现新问题和解决新难题，需要通过探索监察全覆盖过程中揭示出的症结性问题并取得实实在在的效益。

(二)监察全覆盖需要整合“不敢腐、不能腐、不想腐”目标下的运行机制

党的十九大报告、十九届中央纪委二次全会提出，我们要“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”。在此之中提出的“三位一体”的反腐目标，自成一体，不可或缺。《监察法》第6条也明确提到：国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。因而，“不敢腐、不能腐、不想腐”作为一体性的存在是监察全覆盖实践运行所要实现的目标所在。

具体说来，不敢腐的威慑作用于所有行使公权力的公职人员，发挥的是一般预防性效应，这一威慑效应需要从多个方面予以看待，既包括了党纪的从严惩治腐败的氛围，也包括了国法层面的责任后果的承担，其中尤其包括了最为严厉的刑事责任。从大的方面来说，腐败是对国家廉洁制度与公务行为不可收买性的侵害，极易酿成历史悲剧；从小的方面来说，是对公权力自身的玷污与职责权限的否定，带来的是党纪国法违反之后的责任负担。另外，“不敢腐”也包括了腐败行为背后的惩治必要性与及时性，即有腐必惩、有腐必治的及时兑现，因为如果只有单纯性从严的惩罚后果，而欠缺腐败与责任后果对应的必要性与及时性，对腐败者来说必然会因漏网之鱼的存在而心存侥幸。“不能腐”就是要扎紧制度的笼子，让权力的运行不能“牛栏关猫，进出自由”，而是要让权力全部关进有效性的笼子之中，受到相应制度的规范与束缚，不能让权力任性与肆意行使。“不想腐”是要加强思想教育与道德教育，提高个人政治素养与品格境界，形成良好的个人操守与行为准则，在有机会或者有条件腐败之时，也能“任尔东西南北风，我自岿然不动”，自觉抵制外在的腐败诱因，拥有良好的绝缘体进行阻隔和屏障，拒腐败于千里之外。

监察全覆盖需要从“不敢腐、不能腐、不想腐”的众多层面进行全方位的系统构建，而不是分为不同阶段有所区别地予以倾斜。不能说我们现在处于监察体制改革的初级阶段，因而应当重视“不敢腐”，到了中期就要重视“不能腐”，后期则要构建“不想腐”，这种理解与认识应当予以纠正。原因在于，三位一体的“不敢腐、不能腐、不想腐”不可拆分，难以剥离。腐败是社会生活的附着物，它不是在今天取得一定程度的治理成效之后，明天就能“坐享其成”或者停留于前面取得的成果之上而自然推进下一阶段的工作，因为没有前一阶段的认真总结反思与相应更具针对性的措施，我们前面所取得的成绩也将功亏一篑。另外，单纯依靠其中的一部分，比如“不想腐”，虽然表面上最能体现人本主义的思想，实施起来似乎也最简洁了事，但是没有“不敢腐”与“不能腐”的外在辅助，这一单纯依赖主观意愿的腐败防范仍然很难取得实实在在的理想效果。

监察全覆盖必须体系化地建构反腐败目标，需要在“不敢腐、不能腐、不想腐”的综合层面下功夫，而不是零零碎碎，也不是点缀修饰。通过强化腐败之后的责任后果、腐败防范层面的制度规范和思想道德教育的潜移默化等，多管齐下地进行全盘考虑与对策实施，在一体化的合理安排中共同发挥监察效能与实质作用。基于此，把预防和惩治腐败的视角进行事前事后的一体化兼顾，把德治与法治、党纪与国法、腐败成本与腐败后果等纳入到反腐败的整体思路之中，让腐败尽可能抹杀在萌芽状态，达成反腐败目标。

(三)国家监察全覆盖的高效需认真对待纪法贯通与法法衔接

深入推进国家监察全覆盖的实践运行，在纪检监察机关作为主体确定下来之后，现有的两块牌子、一套班子进行合署办公的格局将延续下去。确立“实质正义”的法治反腐败理念，就要认清监察反腐败与党纪反腐败合署运行，是治权治吏严字当头、纪法合力的法治要求[31]。而且，“合署办公”的本质意义还不仅仅停留于机构的相互协作层面，而是纪检监察机关作为政治机关的根本属性予以确立下来，并且在实践运行中对执纪违法予以统筹性兼顾，一体化地对违反党纪条规、国家法律的行为人进行查处，一体化地对职务违法和职务犯罪进行调查，一体性地由纪检监察机关予以监督、调查和处置，一体性地兼顾纪律检查和国家监察两项职责。

国家监察全覆盖不能单纯依靠法律治理予以实现，而是要注重纪法贯通与法法衔接的双向共通。实现纪法贯通关键是优化纪检监察机关内部工作流程，实现执纪审查与依法调查有序对接、相互贯通，推进纪检监察一体进程[32]。在落实纪法贯通的过程中，尤其需要注意如下方面的建设：其一，加强纪检监察干部队伍的自身建设。正所谓“打铁还需自身硬”，作为监察体制改革的专责人员，必须从严要求自己，自身应当拥有过硬的政治素养与业务技能。各级监察人员都来自多个部门，如何把这些人员整合、建设成高度一致、具有强大战斗力和可靠性的监察队伍，就成为未来相当长一段时间内的工作挑战[33]。为此，应当设立良好的遴选、选拔、考核、奖惩和任免等专业规范，为人才队伍培养提供良好的后备储备，为专业化纪检监察人才的塑造提供可行性路径。其二，完善纪检监察内设机构的设置。纪检监察机关应探寻符合纪检监察实践的内设机构，相关部门应以分工明确、配合紧密、运行顺畅和相互制衡的原则进行职责分配，在线索接受、案件管理、监督检查、审查调查、案件审理、责任处置、案件移送和申诉救济等环节处理好程序运转，既不拖泥带水也不敷衍塞责，要在权威高效的运行效能上进行细致研究，在具体的操作环节中去做真功夫。其三，建构完善的纪法贯通的运行程序。由于监察权力集中于监察委员会一身，因而在现有监察过程中的党纪处分、政务处分与法律责任的承担上必然会出现牵涉到纪法之间相互衔接的相关案件，此时要在违纪与违法之间进行衔接协调，保证违纪违法责任之间界分上的不可偏废，责任承担一体化的追究而不留空白地带，保证责任界分的清晰与程序运行的顺畅。

关于法法衔接的问题，从现有纪检监察的实践来看，涉及的面也较广，其核心仍然在于《监察法》与其他关联性法律的衔接实施问题。在此过程中，既涉及实体性法律的衔接，也涉及程序性法律的衔接。在《监察法》生效实施后，特别是监察委员会作为政治机关正式开展工作之后，《监察法》的现有规定是否能够与原有的法律相融合、是否在程序运转与对接时相互顺畅并契合法治精神，这些问题都值得进一步梳理与细细考究。既然监察全覆盖必然要依照法治思维与法治模式来运行，那么，在法法衔接过程中自然就要按照这一法治理念来认真规划，依赖法治思维为症结性问题提供解决之策，不能因纪检监察机关与反腐败事项的特殊性而逾越宪法精神与法治原则。比如，就职务犯罪调查来说，在职务犯罪调查阶段结束之后，监察机关并不能独立行使定罪量刑的处置权，而是需要通过下一环节的移送衔接来保障责任追究的程序化与法治化，因而，在监察机关调查完结之后，后期的案卷文书、证据材料、调查对象和强制措施的衔接、涉案财物的交接和退回补充调查等方面的规范建构仍是关键所在[34]。这些衔接过程是否顺畅是考验监察法治的重要晴雨表，因而也是我们需要倾注精力予以关注和解决的重要问题。

(四)国家监察全覆盖需要稳固反腐压倒性胜利并坚持法治反腐

习近平在党的十九大报告中指出：当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石[17]67。在此之后，习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出：我们坚持党要管党、从严治党，净化党内政治生态，持之以恒正风肃纪，大力整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，以零容忍态度严厉惩治腐败，反腐败斗争取得压倒性胜利[35]。从反腐败的“压倒性态势”到“压倒性胜利”，这一跨越式成绩的取得是坚持党的领导的积极回应，是党在新时代面临新的腐败问题迎难而上、思变图改取得的不俗成绩。能够得到公认的是，党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央一以贯之、坚定不移推进全面从严治党，党内政治生态展现新气象，反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果[36]。这一重大成果的取得确实鼓舞人心，让我们看到了从制度优势转化为治理效能的赫赫战果，让社会民众感觉到了清正廉明的社会风气，使人民在幸福美好生活的道路上有了更大程度的幸福感、获得感与安全感。

与此同时，我们也应该看到，从严治党与反腐败法治永远在路上，尽管当下反腐败斗争已经取得压倒性胜利，但是，这不是一劳永逸的事情，也不是已经有所胜利就可以掉以轻心乃至有所松懈，更不可此时鸣金收兵。我们应当看到，党的十八大以来的高压反腐败态势使各种权力寻租、违法犯罪的腐败问题得到了一定程度的遏制，但是部分领导干部依旧存在不收手、不收敛、不知止的行为[37]。因而，在取得重大成果的同时，我们也应当清晰意识到反腐败的严峻形势仍然客观存在，监察全覆盖过程中面临的艰巨任务仍然任重而道远。在庆祝反腐败取得压倒性胜利之余，我们也应当保持清醒的头脑，即原有的腐败问题尚待进一步解决，新的腐败问题仍然会继续出现。在进一步清除“家庭式腐败”“塌方式腐败”“系统性腐败”“区域性腐败”的残余之外，同时需要关注“隐性腐败”“微腐败”“亚腐败”等情形。有鉴于我国反腐败形势依旧严峻，反腐败攻坚战将在很长一段时间内持续[38]。因而，我们仍然必须“有力削减存量、有效遏制增量，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”[25]。“压倒性胜利”表明反腐败成果所取得的重大阶段性成果，这一重大成果的取得来之不易，因而必须坚持原有信念和全面从严治党的既定方向，稳固现有战果，自觉遵循全面依法治国的法治化理念与规范化运行的方式，争取在下一阶段步伐更稳地取得更佳的治理效能，产生更好的法治评价与社会认同。

四、结 语

监察体制改革的步伐已经正式启动，如何稳健有序地行进并不断驶向目标，这不仅仅是一个美好的期待和愿景，更应该是在体系统筹的视角下进行细节性安排、依赖有效的路径并整合内外多元关联要素的实践过程。国家监察全覆盖是权力规范运行监督机制的重要内容，作为一项容纳了全新内涵以及内在机理的重大课题，对其的探求创新不仅需要结合文化积淀还要面向当下，不仅需要兼顾体制内的完善还要融合外部的动态衔接。国家监察全覆盖包涵了丰富的理论与实践，当下新时代的社会背景是这一制度实践生存的社会土壤，也决定了其承载着反腐倡廉的重大使命，我们既要认清其理论价值的重大性又要理解其现实实践的复杂性，并在二者的相互对照中推进改革。国家监察全覆盖的战略意义是新时代所赋予的，如何在深刻理解这一战略意义的基础上予以深化落实是需要认真践行的时代任务，它不是一蹴而就的易事，而是需要相当长的时间去探究和实践的重大课题。现阶段取得的“压倒性胜利”是靠智慧与努力拼搏而换得的，但是这并不是终局性的胜利，要取得后期更大程度的收获，我们就不能放弃之前的信念与坚守、不能偏离正确的方向指引并且不能停止不断往前的原有步伐。改革关山重重，信心必须一路相随，无论前方存在何种艰难险阻，我们仍然要斗志昂扬。权利缺少监督极易滋生腐败，因而在权力的运行中坚持全面从严治党、肃清腐败是一个漫漫长途，如何换得海晏河清、朗朗乾坤的政治环境，要求我们在探索监察体制改革与监察全覆盖的道路上不断走下去。不同的时代具有不同的任务，不同的任务决定了不同的决策方式，监察全覆盖的诸多工作仍在进一步的摸索之中，其中的部分要素及其微观调整可能还会继续，但是核心主线与精神原则必须得到遵循。为此，我们必须坚持党的坚强有力领导，继续深入推进监察全覆盖，践行监察体制改革的中国智慧与中国道路，把监察体制改革不断推向深入，在稳固现有反腐败成果的基础上，依赖坚定的政治信心与法治化路径，从一个胜利走向另一个胜利，在监察全覆盖的道路上收获下一阶段的更大成果。

注释：

①《监察法》第15条规定：监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。