建设长三角生态绿色一体化发展示范区

杨萍 李伟 应晓妮

摘要：建设长三角生态绿色一体化发展示范区需坚持生态友好型发展理念。本文首先阐述可持续发展与绿色增长等相关理念，进而介绍日本生态城市、美国生态工业园区和美国芝加哥三州都市区绿色经济发展等国际经验。在介绍相关理念与国际经验基础上，结合当前长三角一体化发展现状、国际环境和国内条件的复杂深刻变化，提出长三角生态友好型发展需形成新模式，需由区域项目协同向区域一体化制度创新转变。区域一体化制度创新的主要内容包括：明确权责边界并加强规划协调，统一市场准入和项目监管，统筹土地管理与盘活土地指标，破除制度障碍并促进要素流动等。

关键词：长三角 生态绿色 一体化发展 可持续发展

作者简介：杨萍，中国宏观经济研究院研究员;

李伟，中国宏观经济研究院博士后;

应晓妮，中国宏观经济研究院投资研究所助理研究员。

2019年11月，经国务院批准，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《总体方案》）正式发布。根据《总体方案》推进一体化示范区建设，有利于率先探索生态友好型发展模式，将生态优势转化为经济社会发展优势;有利于率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新，不破行政隶属、打破行政边界，实现共商、共建、共管、共享、共赢。

一、生态友好型发展及相关国际经验

（一）生态友好型发展

1.可持续发展

1992年里约峰会首次提出发展应具有可持续性，以及为实现这种可持续性，应当将环境考虑纳入社会和经济发展。根据定义，可持续发展是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。可持续发展鼓励经济增长，可持续发展的标志是资源的永续利用和良好的生态环境，可持续发展的目标是谋求社会的全面进步。将自然资源利用和环境影响与经济增长脱钩，是可持续发展的基础。但时至今日，我们仍未实现可持续发展的目标。

2015年9月，联合国制定并发布《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，联合国大会第七十届会议决议：《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，https：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=A/RES/70/1。提出了17项人类需要在2030年以前达成的可持续发展目标，决心采用统筹兼顾的方式，从经济、社会和环境这三个方面实现可持续发展。其中包括，到2030年逐步改善全球消费和生产的资源使用效率，按照《可持续消费和生产模式方案十年框架》，努力使经济增长与环境退化脱钩。联合国：《可持续发展目标（SDGs）12：负责任消费和生产—可持续发展》，http：//www.gywx.org/article/599。可持续的消费和生产旨在“降耗、增量、提质”，即在提高生活质量的同时，通过减少整个生命周期的资源消耗、环境退化和污染，来增加经济活动的净福利收益。

2.绿色增长

根据经济合作与发展组织（OECD）的定义，绿色增长是指在促进经济增长及社会发展的同时，确保自然资产能不断提供人类福祉不可或缺的资源和环境服务。OECD：《迈向绿色增长：给决策者的简介》，OECD网站，2011年5月。可持续发展是绿色增长的重要背景。绿色增长构想不是可持续发展的替代，而是可持续发展的一个子集。绿色增长以可持续发展倡议为基础，旨在找到更清洁的增长来源，包括抓住机遇发展新的绿色产业、就业岗位和技术，同时也管理与向绿色经济转变相关的结构性变革。绿色增长是一个战略性概念，是能在经济与环境界面实现具体可衡量进展的政策运作议程，它使政府把环境放在中心位置来考虑。

根据OECD绿色增长分析框架和测度指标，对中国在全球绿色增长中的相对进程进行了系统评估。OECD：《中国：加快改革步伐、促进绿色和包容性增长》，OECD网站，2013年3月。研究表明：近年来，中国在提升资源环境生产率方面取得积极进展，但仍需深入挖潜;现行政策尚不足以应对日益严峻的资源环境挑战，尤其是高速发展时期所累积形成的高污染负荷，必须充分依靠更为广泛的政策工具;未来中国更进一步的发展，在很大程度上取决于其能否将环境因素真正融入不同层面的政府决策和不同领域的政策制定中，并确保产业与环境的政策目标和措施能够协调统一、相辅相成;从长远看，加快提升绿色全要素生产率，对于实现中国经济可持续发展和环境持续改善双重目标至关重要。

任何绿色增长战略的基本要素都包括两大类政策。第一类是促使经济增长与自然资本保护相互给力的廣泛框架性政策。其中包括竞争政策、财政政策、监管构架等。这是在人们熟悉的经济政策内容中增加一种新认知：环境和经济是可以双赢的。创新政策也应被加入这一类。第二类是激励高效利用自然资源，使污染者付出更高代价的那些政策。政策组合中既有基于价格的工具如环境相关征税，也有非市场工具如规章、技术扶持政策和自愿方法。

3.生态友好型发展

根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，“率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势”位居“示范区”肩负的三大任务之首。在探索将生态优势转化为经济社会发展优势的过程中，“要把保护和修复生态环境摆在优先位置，坚持绿色发展、集约节约发展，加快探索生态友好型高质量发展新模式，为长三角践行绿水青山就是金山银山理念探索路径和提供示范”。可见，与绿色增长一样，生态友好型发展也是一个战略性概念，是推动生态优势转化为经济社会发展优势的政策议程和改革议程。作为可持续发展的一个子集，生态友好型发展就是在保护和修复生态环境的前提下，坚持绿色发展和集约节约发展，加快建设资源节约型、环境友好型社会，不断提高经济发展质量和生态文明水平。

大力发展绿色经济和循环经济是生态友好型经济发展模式的具体体现。要大力发展绿色经济，要在生产过程中实行清洁生产，实现废物的循环利用，实行环境标识、环境认证和政府绿色采购制度，完善再生资源回收利用体系。

（二）生态友好型一体化发展的国际经验

1.日本生态城市（ECO TOWN）建设

在日本，生态城市是循环型经济社会在现实生活中的具体体现。日本生态城市建设始于1997年，由其经济产业省和环境省共同负责。日本生态城市是在零排放的构想下，将产业所产生的废弃物再重新运用，作为其他领域的原料，即以总投入量等于总产量为终极目标，达到零废弃物。若再考虑废弃物处理所产生的温室气体减排，则为零排放。不仅是资源再生利用，对于环境冲击的减缓也有相当的贡献。甚至在资源再生过程中产生的余热可作为暖气或热水的热源，垃圾可做成固体燃料，都有助于节省能源。总体而言，通过生态城市建设，不但可以发展新的产业、繁荣地方，而且可以降低自然资源消耗，有助于节能减碳。

日本认为单一产业不易达成零废弃物的目标，但由数个产业组成的产业团体或跨行政区结合的区域全体共同参与，则有达成这一目标的可能。在跨行政区的一体化发展中，创造不同于以往只注重大量生产的社会，属于全新的循环型生产系统。

日本循环型经济制度以《废弃物处理法》《资源有效利用法》及《绿色采购法》为主，除了鼓励再使用、再生利用，也呼吁支持再生产品，以塑造或培育生态友好型产品市场，进而促进生态友好型经济蓬勃发展。

日本从点开始试行，再推广到面，藉由个体影响整体。各项技术细节，包括废弃物品回收范围是否有扩大潜力;既有静脉设施是否充分运用;搬运与处理是否经济有效;再生产品供应是否安全无虞等，在地方上经过逐一确认后方才进一步建立网络或推广至其他地区。在日本，人们提出3R制造概念，即减少原料（reduce）、重新利用（reuse）和物品回收（recycle）。生态城市内的3R业者，可以藉由计划的推动，整合地方政府、市民、废弃物制造者及相关业者，共同稳定提供循环资源，进而培育循环，促进地方发展。

2.美国生态工业园区

工业部门向来为资源消耗量占比最大的部门，也是温室气体排放的主要来源之一。因此，如何将循环经济应用于工业部门更显重要。通过工业生态系统概念进行工业区资源整合、建立生态工业区体系、构建资源循环和高生态效益之产业环境，已成为不少国家和地区推进产业生态化及资源循环再利用的重要抓手。

1993年，美国成立白宫可持续发展委员会（PCSD），基于可持续发展理念，PCSD于1995年指定四个工业区作为示范性生态工业园区，即弗吉尼亚州的Cape Charles、田纳西州的Chattanooga、德州的Brownsville以及马里兰州的Baltimore。其中位于美墨边境的Brownsville采用虚拟网络模式，即生态工业区的成员企业，不严格要求位于同一区域，而是通过计算机模型与资料库建立联系，构成区域间成员废弃物交换的网络连结，因此具有跨区域的特性。

根据PCSD的定义，生态工业园区：一是一个彼此相互合作且与地方社区有效率地分享资源的企业体所形成的社区，可获得经济上的利益、环境品质并促进关于人类商业及地方社区资源的公平。二是经过规划的物质及能源交换的系统，旨在寻求资源和能源使用的最小化，减废并建立可持续的经济、社会和生态关系。

3.美国芝加哥三州都市区的绿色经济发展OECD.Regional Development Working Paper，Cities and Green Growth：The Case of the Chicago Tri-State Metropolitan AREA.

大芝加哥都市区包括芝加哥及周边伊利諾、印地安那和密歇根三州相连地区（以下简称“三州都市区”）。面对日益紧张的环境压力和经济挑战，三州都市区认真分析判断绿色发展前景与发展机会，选择重点发展的绿色专业化部门，并根据专业化部门特点制定专门政策，以促进绿色企业发展和提升城市吸引力。从绿色经济发展行动实施效果看，三州都市区已显示出绿色发展的巨大潜力。三州都市区已成为美国重要且不断成长的绿色集群，特别是专业能源服务集群所在地。三州都市区中的密尔沃基（Milwaukee）都市区是美国最重要且具有国际影响力的水技术集群所在地。三州都市区已成为美国最大的绿色经济出口区，清洁技术、产品和服务的年出口值在20亿美元左右，大大领先于洛杉矶、纽约和旧金山都市区，上述都市区的绿色经济年出口值在10亿美元左右。另外，绿色经济的发展也对提升城市吸引力发挥了积极作用。

三州都市区的绿色专业化部门与以往的专业化部门及发展基础密切相关。芝加哥市的四大专业化部门分别是：专业化能源服务、照明、绿色建筑和建设服务、暖通空调和建筑控制系统。芝加哥曾经拥有的气候交易所也为其储备了能够进行碳计算的环境专家。正是基于上述条件，芝加哥市有志于通过发展绿色建筑和绿色基础设施，成长为美国最佳环境友好型城市。密尔沃基大都市区拥有美国最强的水效率技术，还有与之相配套的空气和水净化技术。目前，有150多家公司和研究机构落户于密尔沃基大都市区，它们生产与水相关的产品，提供与水相关的服务，开展与水相关的研究。此外，电池技术、应用和照明也是密尔沃基大都市区重要的专业化部门。

为了实现绿色发展愿景，三州都市区着力解决绿色经济发展面临的人力资本不足、技术储备不足问题，积极推动丰富的研发实验室优势向创新资产转化，设立优先投资于三州都市区的风险投资基金，完善创新生态环境，促进关键绿色产业集群发展，建立和完善有利于实现绿色发展的多层次治理体系等。

三州都市区在人力资本、创新和治理政策方面的主要经验有：一是需要私人部门和公共部门通力合作，以解决绿色经济发展中的人力资本短缺和技术错配问题;二是绿色发展相关的研发活动应加强与当地企业之间的联系，当地企业能够从技术转让中获益;三是信息共享和统一能效计划有助于三州都市区为都市区绿色集群发展营造更稳定的营商环境;四是美国联邦政府在支持绿色研发、清除立法障碍、提供碳定价的清晰信号等方面的政策措施，在促进三州都市区绿色发展中发挥了重要作用。

4.小结

综上国际经验：第一，一体化有利于推进和实现生态友好型发展;第二，生态友好型发展离不开创新，要积极打造创新生态环境;第三，推动生态友好型发展，需要区域内各个利益相关者的共同努力和相互合作;第四，绿色专业化部门选择离不开已有的发展基础和条件;第五，要努力解决绿色经济发展面临的人才短缺、技术错配、治理体系不适应等问题;第六，要发挥中央和地方两个积极性，打造有利于绿色集群发展的稳定的营商环境。

二、推进生态绿色一体化发展的机遇与挑战

建设长三角生态绿色一体化发展示范区，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“两区一县”），面积约2300平方公里（含水域面积约350平方公里）;并选择青浦区金泽镇、朱家角镇，吴江区黎里镇，嘉善县西塘镇、姚庄镇作为一体化示范区的先行启动区，面积约660平方公里。

（一）发展现状

1.水平较高，差异明显

示范区地处我国经济最发达的长三角地区，虽然经济发展水平较高，但仍存在较明显的区域差异，其中既有发展水平不同，也有发展势头和发展格局上的差异。2019年，上海青浦区实现生产总值1166.25亿元，人均生产总值为9.46万元/人，三次产业结构比为0.6∶37.2∶62.2;苏州吴江区实现生产总值1958.16亿元，人均生产总值为14.93万元/人，三次产业结构比为1.9∶51.5∶46.6。苏州吴江产业基础较好，拥有丝绸纺织、电子信息、装备制造、光电通讯四大主导产业，其中丝绸纺织、电子信息达千亿能级，光电通讯、装备制造为百亿能级。吴江人均生产总值、第二产业增加值分别是青浦的1.6倍和2.3倍。嘉兴嘉善县发展水平居中。2018年，嘉善县实现生产总值582.6亿元，人均生产总值为10.02万元/人，三次产业结构比为3.8∶41.1∶55.0。

2.一体化发展开始起步

示范区生态绿色一体化发展顺利起步。江苏、浙江、上海两省一市共同推进示范区及先行区空间规划编制、重大项目梳理、组建管理推进机构等工作，组建示范区理事会及理事会执行委员会。理事会执行委员会于2019年11月5日挂牌运作，执委会结合重点工作、重点项目破题，研究形成了“项目清单”“制度创新和政策清单”。“两区一县”积极开展示范区建设相关工作。嘉善县设立县委全面融入长三角一体化发展委员会办公室，建立交通、能源、环保等18个专题工作组，对嘉善区域的定位、规划、布局、机制等进行研究，对先行启动区涉及的西塘、姚庄两镇开展全方位调查摸底，完成与上海、江苏的政策差异化研究。全县各领域深入开展了三地交流合作活动，建立毗邻地区界河保洁合作等一体化联动协作机制30多项。吴江区研究制定《吴江区建设长三角生态绿色一体化发展示范区实施方案》，形成空间规划和产业规划初步成果。制定支持汾湖先行启动区建设11条措施。青浦区、吴江区、嘉善县联合发布2019年一体化发展工作方案，就产业协同、生态共保、服务共享等七个方面达成共识。沪苏湖高铁工程可获批，通苏嘉甬高铁稳步推进。顺利开通长三角跨省（上海、浙江）异地就医门诊直接刷卡结算。

3.生态环境普遍改善

示范区“两区一县”生态环境质量不断提升。2019年，青浦空气质量指数（AQI）达到二级及优于二级的天数为283天，AQI优良率为77.5%，较上年提高4.9个百分点;吴江空气优良天数为268天，优良率为73.4%。青浦19个地表水环境质量市考断面达标率为100%，较上年提高15.8个百分点;吴江7个“十三五”地表水环境质量国省考断面优Ⅲ比例达到85.7%，比上年提高14.3个百分点。青浦区规模工业综合能源消费量79.28万吨标准煤，为控制量的92.2%，比上年下降5.3%;产值能耗0.0531吨标准煤/万元，下降1.1%。吴江全面完成化学需氧量、氨氮、总氮、总磷等四项污染物指标排放量目标和上级下达的非电减煤任务。作为国家县域科学发展示范点，嘉善生态文明样板区建设取得新进展。2019年1—6月，嘉善14个县控以上断面中，Ⅱ类水断面1个、Ⅲ类水断面10个、Ⅳ类水断面3个，分别占7.2%、71.4%、21.4%，与上年同期相比，Ⅱ类水断面增加1个，Ⅲ类水断面减少2个，Ⅳ类水断面增加2个，Ⅴ类水断面减少1个;PM2.5平均浓度39μg/m3，同比改善15.2%;臭氧平均濃度为103μg/m3，同比改善5.5%。

（二）推进生态绿色一体化发展的机遇与挑战

1.国际环境复杂深刻变化

在快速全球化时期，区域一体化议题关注的重点一般是将区域整合进入全球经济体系之中，通过区域规划、都市圈规划，使区域治理以一种开放式的沟通与合作的形式做更有效的整合及合作，解决由于行政区各自为政造成的重复建设、过度竞争问题，以维护和提升区域在全球经济中的竞争力。目前，全球供应链、产业链、价值链加快重塑，全球治理体系和国际秩序面临重构，保护主义、单边主义和反全球化思潮抬头，多边主义和多边贸易体制受到严重冲击，世界经济面临的不稳定不确定性因素增多，区域一体化的关键议题已转向经济社会发展的不平衡不协调问题，特别是生态环保和创新发展。关键议题的变化对示范区治理体系和治理能力现代化提出了新要求。

全球新一轮科技革命和产业变革迅速发展，数字经济、生物技术、人工智能等创新成果层出不穷，深刻影响及改变着人类社会的生产和生活方式。全球新一轮科技革命和产业变革同我国经济优化升级交汇融合，挑战与机遇并存。示范区集政策优势、区位优势、生态优势、产业基础于一身，完全可以通过深化市场化改革、探索生态友好型发展模式和建设创新型社会，变压力为动力，为实现生态绿色一体化发展增添新的动能和优势。

2.国内发展条件深刻变化

我国经济已由高速增长转向高质量发展，经济增长正在由中高速转向中速。受劳动力供给总量下降、储蓄率下降、结构调整、重化工业阶段逐步结束、城镇化速度放缓、全要素生产率增速大幅提升有较大的不确定性等因素影响，预计“十四五”时期我国潜在经济增长率将进一步下行，估计由“十三五”时期的6.5%左右降至5.5%左右，比“十三五”时期低1个百分点左右。相对于1978—2017年9.5%的年均经济增速，5.5%左右的经济增长率表明，我国将在“十四五”时期进入中速增长阶段。在经济增速下行的大背景下，财政收支压力会进一步显现，一方面对示范区生态环保公益性项目建设财政保障产生不利影响，2018年10月底全球绿色经济高峰会（The World Green Economy Summit， WGES 2018），世界绿色经济组织委托剑桥大学可持续发展领导中心开展的研究成果《2018年绿色经济报告：驱动商业、金融及政策创新》（The World Green Economy Report： Inspiring innovations in business， finance and policy， WGER 2018）指出：要全面落实绿色经济发展，主要挑战之一是确保投资。为达成联合国提出的2030年永续发展目标，发展中国家的资金缺口约为2.5兆美元。另一方面也倒逼基础设施和公共服务领域开展更加深入的市场化改革，积极创新投融资模式。保持较高、实现结构转型等目标的实现形成一定压力，需要把准方向，有所作为，逆势而上。

人民群众对于美好生活的要求不断提升。“十四五”时期我国将由小康社会向高质量社会转变。随着生活水平的不断提升和中等收入群体规模的持续扩大，人民群众对于美好生活的要求也越来越高。特别是在社会保障、公共服务、生态环保、民主参与等方面的诉求更高更广更多元。这为示范区推进生态绿色一体化发展，促进治理体系和治理能力现代化提供了坚实基础。

3.“对接上海”诉求与示范区绿色生态一体化发展要求碰撞交融

区域内城市间的协作交流是长三角一体化发展的重要基础。长三角区域内，由于地缘相近、经济相依、语言相通（小长三角），又有长江、运河、太湖串连，历来就有不同形式、不同范围间城市相互协作与互通的传统。长三角一体化上升为国家战略以来，越来越多的长三角城市将“对接上海”作为推动一体化进程、分享一体化红利的战略选择和工作抓手。之所以如此，不仅在于上海已经拥有的中心城市地位，而且在于上海正在建设卓越全球城市、国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，正在强化其全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能。换句话说，对接长三角核心城市上海，就是主动接受上海的辐射和带动，主动分享上海的资源和优势，主动捕获上海五大中心、四大功能建设中的发展机遇。

根据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，选择在沪苏浙三省市交界的区域建设一体化发展示范区，是要探索不打破行政边界，引导交界区域从行政区向共建区演化发展，为全国省际交界地区的发展探索有益经验。从2019年人均生产总值看，“两区一县”中，处于上海市外部圈层根据地均建筑面积、三产能耗、地均产出、人口密度、房价、地均就业等9个指标的计算，可将上海市分为核心圈层、中间圈层和外部圈层。的青浦发展水平最低。可见，仅仅从青浦出发的共建无法满足“对接上海”的夙愿。实践中，如能发挥示范区上升为国家战略的有利地位，通过政策支持和“对接上海”诉求与示范区绿色生态一体化发展要求在碰撞中不断交融，将有利于推动示范区由项目协同转向区域一体化制度创新，有利于更好调动和发挥“两区一县”各类市场主体的主动性和能动性，更好贯彻落实示范区绿色生态一体化发展任务，更好达成示范区绿色生态一体化发展目标。

三、探索生态友好型发展模式

（一）发展路径

根据《总体方案》，示范区探索将生态优势转化为经济社会发展优势的路径包括：一是加强生态环境综合治理，锚固生态基地，后植生态优势，构建优美和谐的生态空间，建设著名文化生态湖区，打造生态价值新高地。二是着力发展绿色经济，打造国际一流创新生态系统，打造绿色创新发展新高地。三是打造江南水乡文化品牌，建设互联互通基础设施体系，提升公共服务保障水平，打造绿色宜居新高地。

（二）重点任务

1.稳住生态优势，构建良好生态本底

一是要加强太浦河饮用水安全保障，以太浦河为重点，大力推进周边及沿岸地区工业点源污染治理、岸线综合整治，对湖泊水体提出明确水质目标。二是要全面强化各类污染治理力度。严格执行国家部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录、产业结构调整指导目录，制定并实施分年度的落后产能淘汰方案。对精细化工、纺织印染、包装印刷、家具人造板、橡胶制品、塑料制品、砖瓦机械喷漆加工等行业加快推进升级改造。

2.以自然与生态资源保值增值为元规则设计新体制

近期，示范区可以对水田林草湖等要素试行生态银行办法，把分散的公共池塘资源集中起来变成资产，由专业化的第三部门进行保护和经营，获得的收益给资源所有者分红。长期内，需设计一个以“自然与生态资源的保值增值”为元规则的新架构。

3.利用区位优势，打造生态价值型产业

示范区需依托湖荡水网、田园风光、古镇文化等资源，提升旅游休闲、文化创意、健康养生等产业品质和能级。围绕环淀山湖、元荡、汾湖联合打造马拉松、自行车、水上运动等体育活动品牌，大力发展体育产业。融合科技、人文等元素，培育发展生物科技农业、创意农业、观光农业、“互联网+农业”等新产业新业态。

4.发展绿色产业，孵化绿色科技

针对太湖蓝藻污染治理和资源化利用，以及淤泥、湿垃圾、危险废弃物处理等生态环境问题，引入和孵化出更多环保科技企业。发展智能制造集成、高端智能装备与测试设备、大数据及云计算、先进传感器及物联网、绿色建材、新能源汽车、高性能医疗设备、移动医疗等产业。进行产业布局规划，明确功能定位。

5.推动系统能力转型

政府要从以前的招商引资、园区建设、基础设施建设等能力转向搭建创新平台（如创建和管理公共—私人研发平台）、联接创新主体、构建创新系统、防治系统失灵、推动产权交易等能力转型。企业从规模扩张思路转向创新发展思路，今后应学会搭建企业产品开发平台、加强组织学习与集体学习、促进研发合作与形成研发网络。在社会层面，一要加强信任关系，建立和塑造更加紧密的社会关系;二要倡导绿色消费理念;三要建立、组织和动员社会力量参与监督管理。

四、从区域项目协同到区域一体化制度创新

区域一体化发展是一个渐进完善的过程。改革开放以来，无论是长三角的一体化，还是珠三角的一体化，项目协同总是一体化最先开始的地方。通过基础设施项目的推进实现互联互通，可首先达成物理层面的一体化。但是从示范区而言，只有项目协同难以实现其定位和发展目标。从国际经验看，与生态绿色一体化发展相近的可持续发展、绿色增长都是以政策议程的形式来不断取得共识，并在实践中得以运用和推广的。因此，示范区的绿色生态一体化发展过程一定伴随着區域一体化制度的建设过程，通过区域一体化制度创新，推动示范区的生态绿色一体化发展，走出一条生态友好型发展之路。从目前情况看，区域一体化制度创新应关注以下方面。

（一）明确权责边界，加强规划协调

一是尽快明确执委会权责边界，赋予执委会在跨区域项目行政审批、项目管理等事项上的省级事权，在制度允许范围内赋予其最大自由，切实发挥其统筹协调功能。部分需要细化的职能，可经报省市一级政府后，由执委会下放给“两区一县”政府，形成纵横结合的管理模式。执委会要引导“两区一县”做好投资项目储备，建立示范区重大基础设施和跨省域重大合作事项项目库，向国家争取划拨专项土地指标和奖补资金。

二是加强项目规划的协调性。重视顶层设计和规划引导。借鉴国内外先进经验，引入智慧城市、海绵城市、绿色城市等建设理念，运用大数据、虚拟现实等智能化技术手段，提升规划设计水平。建立统一的基于地理信息系统（GIS）数据库的规划管理信息平台，推进示范区各级各类规划成果统筹衔接、管理信息互通共享。

三是探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。推进税收征管一体化，实现地方办税服务平台数据交互，探索异地办税、区域通办。对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。探索设立以区域土地出让金为资金来源的示范区项目协同发展专项资金，共同出资设立示范区投资开发基金，专门用于跨区域重大项目建设。

（二）统一市场准入，统一项目监管

一是制定统一的项目准入标准。在两省一市现行政策基础上，整合制定统一的示范区企业投资项目核准目录，对目录以外的企业投资项目实行告知性备案。按照示范区产业发展指导目录，聚焦投资强度、环境友好度和未来成长度，全力引进高技术含量、高附加值、高成长性的优质项目。

二是建立统一的企业（项目）监管服务平台。建立统一的项目在线审批监管平台，对跨区域重大项目探索建立统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办机制。建立示范区内企业自由迁移服务机制，对落户示范区的企业，在政策条件、程序方式和服务措施等方面执行统一的标准。梳理确定示范区政务服务“一网通办”事项建议清单和示范区政务服务通办事项电子证照共享应用清单，推动示范区政务服务事项的跨省通办。

三是建立健全跨地區守信联合激励和失信联合惩戒机制。探索统一的公共信用信息数据归集标准，共同研究制定示范区区域协同社会信用标准框架合作协议，探索设立“示范区信用科技实验室”。联合制定示范区内企业信用等级评定办法，逐步探索建立失信行为标准互认、信息共享互动、惩戒措施路径互通的跨区域信用联合惩戒制度。

（三）统筹土地管理，盘活土地指标

一是建立统一的建设用地收储和出让管理机制，统筹平衡年度土地收储和出让计划，明确具体的用地结构、布局和规模。探索执行统一绩效标准和资源利用效率标准的土地利用全生命周期管理机制。

二是探索示范区内存量土地盘活机制，提高单位土地的经济承载容量。推进城镇低效用地再开发，开展调整（撤销）建设用地批文审批，盘活批而未供土地转用指标。推进存量用地二次开发，实施增量土地差别化出让制度改革。完善符合城乡统一建设用地市场要求的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，依法推进农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，进一步放活宅基地。

三是采用灵活的土地指标管理方式。探索建立跨区域统筹用地指标、盘活空间资源的土地管理机制，探索形成区域间统筹建设用地规模、耕地保有量和永久基本农田保护空间指标的创新机制。争取两省一市支持，适当给予示范区部分土地周转指标，用于临时性的土地周转和产业升级。调整示范区建设用地开发强度口径，将省级以上交通基础设施建设用地从建设用地总规模中分离出来，同时，规划新增的重大基础设施建设用地规模由省级层面或争取国家层面统筹安排。

（四）破除制度障碍，促进要素流通

一是在示范区建立土地使用权、排污权、用能权、产权等要素综合交易平台。建立技术创新成果市场交易平台，制定统一的成果转移转化支持政策，实现区内技术创新成果转化的市场化配置。加强各类公共资源交易平台合作，研究建立跨区域交易合作机制，推进信息、场所、专家等资源共享，鼓励市场主体跨区域自主选择公共资源交易平台。

二是探索建立统一的人才评价体系，破除人才自由流动的制度障碍。打破户籍、身份、人事关系等限制，推行专业技术人员职业资格、继续教育证书、外国人工作许可证跨区域同行业认证、人力资源市场服务人员资质互认互准。试点推行“人才绿卡”，促进科研院所、高等学校人才与企业科技人才的双向流动，完善知识产权归属和利益分享机制。

三是加强对紧缺急需技能人才和高端人才的联合培养。制定示范区特殊人才需求清单，面向高层次和特需人才建立专门的服务平台和交流平台。推进技能人才培养评价和培训实训资源共享，协同开展大规模职业技能培训。完善国际人才招引政策，推动开展国际人才引进、国内人才居住落户、人才培训培养等领域创新试点。

参考文献：

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责任编辑：谷岳