海南省填海造地总结与探讨

万莉 符史勇 张金华 熊嘉才

摘  要：该文以收集的自2002年海域使用管理法颁布以来，海南省范围内审批确权的填海造地项目相关数据为样本，按照用海类型、审批时间、填海方式等进行了统计分析，同时选取典型的港口码头类区域建设用海规划进行了围填海强度指数和海岸线冗余指数分析。最后，总结探讨海南省围填海的基本情况、存在问题和解决办法，进而为今后海南省填海造地的审批提供参考。

关键词：填海造地  用海类型  围填海强度指数  海岸线冗余指数

中图分类号：P756.8;TU984.18           文献标识码：A                   文章编号：1672-3791（2020）10（b）-0083-04

Abstract： This article uses the collected data of sea reclamation projects that have been examined and approved since the promulgation of the Sea Area Utilization Management Law in 2002 within the scope of Hainan Province as a sample， and conducts statistical analysis in accordance with the type of sea use， approval time， and sea reclamation method. A typical regional planning of sea area use is selected to analyze the sea reclamation intensity index and coastline redundancy index. Finally， this article summarizes and discusses the basic situation of sea reclamation， the existing problems and solutions， and in order to provide reference for the future approval of sea reclamation in Hainan Province.

Key Words： Sea reclamation; Type of sea use; Sea reclamation intensity index; Coastline redundancy index

2018年7月14日，国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知（国发[2018]24号）在严控新增围填海造地中指出，要“完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”。海南省严格执行国务院的通知要求，除国家重大战略项目，已经全面停止围填海的审批。在这个重要节点，回顾至2002年1月1日起施行《中华人民共和国海域使用管理法》，对社会关注度高的海南省的围填海，总结以往，以鉴未来就显得很有必要。该文从审批面积，用海类型、分布区域、人工岛填海情况等多个方面加以论述，全面地展现了海南省围填海的基本情况。

1  历史发展

新中国成立至今，海南省相较于全国经历的4次大规模围填海阶段[1]，海南省主体经历了其中的3个阶段，即新中国成立初期的围海晒盐、滩涂围海养殖和21世纪的填海造地。该文重点讲述的21世纪的填海造地情况，填海造地的目的基该与全国的情况相匹配，即建设工业开发区、滨海旅游区、新型城镇和大型基础设施，拓展沿海地区生产和生活空间。同时自海南建省以来，海南省海域行政管理部门也经历了多次整合和变迁，建省之初1989年，成立了海南省海洋局;1995年，海南省海洋局改海南省海洋厅;1997年，海南省成立了海南省国土海洋环境资源厅;2000年，海南省把海洋与渔业相关职责合并成立了海南省海洋与渔业厅;2018年顺应全国机构改革，海洋、国土和规划等相关职责合并成立了海南省自然资源和规划局，海南省的海域管理工作展开了全新的一页[2]。

2  填海造地项目分析

2.1 用海类型分类分析

根据國家海洋局《海域使用管理公报》[3]显示，从1993年开始实施海域使用权确权登记到2015年底，我国累计确权围填海造地面积达到15.5万km2，同一时期，海南省审批确权面积约占全国确权总面积的2%。该文研究范围为2002—2018年以来海南省范围内的填海造地情况，在此次期间，海南省范围内共批准填海造地面积近4000hm2。其中，旅游娱乐用海比例最大，约占53%，依次为造地工程、交通运输、工业和渔业，其他4类用海占比为0。造地工程用海的将近90%位于洋浦，实际用途也以工业为主，因此实际工业用海占比近24%。总体来说，海南省的填海造地项目的用海类型集中在旅游娱乐、工业、交通运输和渔业。其中交通运输主要用途为码头，渔业用海主要用途为渔港码头，实际用途上两者存在一定的关联性（见图1）。

2.2 分布区域分析

根据填海造地面积在各市县分布情况来看，填海造地主要集中在海口、儋州和洋浦3地，3地占比达到全省的67%。主要原因为海南省海域范围内审批的4个区域用海规划均集中于这3个区域，其中海口2个，儋州、洋浦各1个。这4个区域用海规划内的审批项目占全省审批面积的近49%，分别占各自市县（海口、儋州、洋浦）审批面积的79%、94%和52%（见图2）。

2.3 审批时间分析

根据各年度填海造地的审批面积的比例，可以看出，2009年海南省的填海造地呈现出了较大跃迁，其主要原因为土地严格保护制度政策约束影响和海域开发成本较低这一经济刺激因素。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”。于是，在最严格的土地耕地保护政策下，向海洋拓展空间就成了重要途径。从图3中不难看出，海南省从2009年开始出现大幅度的提升，正符合这一趋势。另一原因就是填海成本小，收益大[4]，尽管填海造地包括填海成本、海域使用金、渔业补偿费、基础设施配套费、工程规划设计论证环评费以及拆迁补偿费等，但成本仍明显低于土地价格。因此，虽然在海域使用权证换发土地证的情况下需缴纳差价，但仍然刺激了海域的开发利用。2011年、2013年和2015年的较大幅度跃迁，主要为海南4个区域用海规划内的项目用海审批造成，其中2013年幅度最大，主要為儋州市白马井海花岛旅游综合体区域建设用海规划和海口市如意岛区域建设用海规划2个区域用海规划内项目审批的叠加效应。

2.4 填海方式分析

图4为填海方式比例分析图，可以清晰地看到，离岸人工岛方式填海占总审批填海面积的49%，接近一半。这一结果有效地反映出海南以生态立省，减少直接占用自然岸线的顺岸平推填海，符合2008年国家海洋局出台的《关于改进围填海工程平面设计的若干意见》，“填海造地的平面设计应遵循保护自然岸线、有效增加人工岸线”等原则。

2.5 主要指标分析

海南省小铲滩区域建设用海规划主要功能为港口码头，其为海南省最典型和最具代表性的港口码头用海规划。该文选取围填海强度指数、海岸线冗亏指数两个评估指标[1]进行分析。

式中：R为海岸线冗亏指数;Ln为港口码头类区域建设用海规划范围内围填海新形成的人工岸线长度，km;Lo为港口码头类区域建设用海规划范围内围填海占用原有海岸线长度，km。

表1为小铲滩港口码头区域用海规划指标分析表。

围填海强度指数处于5个等级的第三等（100.0～200.0），围填海强度中等，注意节约、集约海岸线与围填海。海岸线冗亏指数处于5个等级的第五等（≥3），填海导致海岸线冗余度很高，海岸线得到有效延伸。

3  存在问题

海南省作为11个沿海省市之一，总的审批填海造地面积占比远低于全国平均值，体现出了海南省管控围填规模、集约利用海域资源的政策宗旨，同时也反映出海南省相较于发达省份，经济总量和活力仍有较大差距。从用海类型占比上，可以看出，旅游娱乐用海占比最大，符合海南建设国际旅游岛，积极发展旅游业的产业定位[5]。从人工岛面积占比和围填海强度指数、海岸线冗亏指数上可以看出，海南省有效地保护了自然岸线，新增了人工岸线。同时，海南填海造地项目建设的一些问题也显现出来。

3.1 历史遗留问题

海南省总的审批填海造地面积占比远低于全国平均值，但是闲置问题依然突出，批而未填、围而未填、部分围填、填而未建等情况均有发生，而且面积占比较大。全省总体比较，除前期收取海域使用金和填海施工投入，后期的经济拉动作用严重不足。

3.2 生态环境问题

填海造地行为除了彻底改变用海区域的自然属性，同时也改变了周边区域的水动力环境，不可避免地对周边岸滩产生冲淤影响。而且一些用海行为造成的影响远比在海域申请时海域使用论证中说明的影响大，从侧面反映出海域使用论证的科学性、合理性、实用性有待提高。

3.3 填海造地“重造地”而“轻海洋”

海南省大部门填海造地项目，尤其是旅游娱乐用海项目，只注重填海造地形成土地，忽略其滨海的特殊属性，亲水空间、景观效应严重缺失和不足，更不注重围填海后的海洋环境生态重建和保护[6]。同时一些人工岛，虽然有效地节约了自然岸线，但没有形成有效的亲海或生态人工岸线，为节约填海成本，大部分人工岛设计单一，没有与海洋水体有机融合。

4  解决与借鉴

4.1 借鉴完善法律法规

借鉴土地闲置的相关法律法规制定更加严格明确的已审批用海回收法律法规。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》分别对非农业建设占用耕地和以出让方式取得土地使用权进行房地产开发活动的土地闲置问题进行了明确的说明。海域行政管理部门应该结合海域的特点，对填海成陆和后续开发活动建立更强的法治约束，是项目严格按照时间节点和设计规划施工建设。同时，对已经审批的填海造地用海项目，应根据其用途、建设现状等分门别类加以处置，以引进外来资本注入、项目优化调整、回收拍卖等多种方式激活后续的开发利用，盘活消化存量。

4.2 借鉴国外经验

借鉴国外经验，世界上主要填海国家大多经历了和我国相似的填海发展阶段，进入现代化阶段后，一些国家不再把获得土地作为填海造地的单一目的，而是作为增加亲水空间、提供景观生态功能的有效途径 ，填海造地增加的生态环境保护功能在一定程度上可以有效地弥补改变的海域自然属性以及破坏的海洋环境。

4.3 完善评估体系

积极开展填海项目海洋环境影响后评估和各阶段经济效益评估，完善填海造地综合损益[7]和海洋生态系统服务功能价值损失[8]评估指标体系和标准。根据评估结果总结经验，探索符合海南本地的填海造地审批前、审批中和审批后全过程的论证评估体系，同时，探讨填海工程项目质量主控因素[9]和各阶段风险要素[10]，建立科学的质量评价竣工验收体系，融入填海造地相关的法律法规，强化对填海行为的约束。

参考文献

[1] 索安宁，于永海.围填海管理技术探究[M].北京：海洋出版社，2017：1-177.

[2] 海南年鉴（1989—2018年）[EB/OL].（2014-05-21）[2020-07-31].http：//www.hnszw.org.cn/shiguang.php？Type=4.

[3] 国家海洋局.海域使用管理公报（1993—2015年）[Z].

[4] 赵梦，张静怡.我国填海造地的驱动因素及对策分析[J].海洋开发与管理，2013（5）：1-4.

[5] 徐游.海南国际旅游岛发展模式分析研究[J].经济开发导刊，2019（13）：152-154.

[6] 陈秋明，黄发明，林燕鸿，等.填海造地生态修复与景观提升方案研究——以江门台山为例[J].中国国土资源经济，2019，32（12）：43-49.

[7] 田海燕，李杨帆，薛雄志.填海造地的社会经济效益与生态环境影响及对策建议[J].海洋开发与管理，2016（10）：21-25.

[8] 索安宁，张明慧，于永海，等.曹妃甸围填海工程的海洋生态服务功能损失估算[J].海洋科学，2012，36（3）：108-114.

[9] 史思佳.广西围填海地基主要工程地质问题调查与研究（以铁山港为例）[D].广西科技大学，2019.

[10] 张友栋.某大型填海造陆工程数值模拟及仿真应用研究：基于风险防范视角[D].天津理工大学，2019.