川西林盘保护与开发利用模式探索

乐子祺

【摘要】林盘风貌是川西的特有的一种乡村资源，在乡村振兴的背景下，本文通过对成都市温江区川西林盘的研究，分析其内在肌理及人文特点，在保护好川西林盘特有的生态人文风貌的基础上，合理规划、统筹推进，有序引导资本下乡，提出一系列促进乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的资本下乡路径探索。

【关键词】林盘;保护;开发利用

1、川西林盘现状

林盘是四川盆地特有的一种人文自然资源，不仅具有良好的生态环境，还富含大量的集体建设用地（宅基地），是一种非常宝贵的土地资源。随着城市化进程中农业人口向城镇的大规模转移以及国家统筹城乡发展战略，源于计划经济体制和城乡二元背景下的现有林盘地（主要是宅基地）在保护与开发利用上，逐渐暴露出很多问题，主要体现在以下三个方面：

1.1浪费严重

当前，农村宅基地闲置是我国土地资源浪费最严重的领域之一。占国土面积的0.4%城镇建成区（约3.84万平方公里），居住了全国近61%的人口（含农村进城务工人员）;而占国土面积的1.75%（约16.8万平方公里）的农村宅基地，仅居住人口了全国39%的人口，农村人均建设用地面积是城镇的6.84倍。以成都市温江区为例：全区农村人均宅基地建设面积约161平方米，城市人均建设用地面积约90平方米，农村为城市的1.78倍。如果考虑约2/3的农村户口在城区居住的情况，实际可达到5.36倍。

据我国城市化进程资料分析显示，今后20年全国每年将有1200万人口要从农村转移到城市，这一趋势在经济发达地区更为明显，从而进一步加剧了农村宅基地闲置浪费。

1.2利用率低

城市的土地能给市民带来巨量的财富，而农村的土地每年给农民带来的财产性收入不足3%。在新型城镇化加速推进的背景下，宅基地闲置与区域经济发展有巨大的关联性，地区越贫困，农村人口外流的越多，宅基地闲置的比例越高。就区域内部而言，农村越是偏远、条件差、发展不充分，外出务工人员就越多，特别是常年在外务工的人员增加，农村宅基地闲置比例曾高，闲置面积曾大。农村闲置宅基地，说闲置，是因为长期没有人居住，而且很大部分将不可能再有人会居住，已经背离了宅基地的本来用途。农村宅基地有产权、有归属、有价值，所有权归村集体所有，但实际所有权、使用权、处置权都在农户。

1.3市场有需求

在城市化进程加快的同时，逆城市化现象也逐步呈现。一方面，许多城市居民往往利用周末、节假日，前往生态环境优越的农村地区度假旅游。但是与之配套的相关产业配套设施却相对匮乏;另一方面，在乡村振兴战略的号召下，许多投资方寻求企业投资多元化，将目光投入到农村市场，欲投资建设相关旅游度假配套设施，却往往受制于城乡二元背景下建设管控措施，造成项目无法快速落地、资金长期沉淀。现有的“土地整理——集体建设用地流转”模式，主要表现为时间跨度长、整理成本高、灵活性低、市场导向弱的问题，无法真正有效的做到市场与资源的快速对接、流动。

土地是最基础资源，土地发展是根本目的，作为建设用地的农村宅基地却长期空置，得不到有效利用，是很大的损失。如果充分释放这批资源，将会进一步带动农村产业发展，促进农村生产力提高，加快农村就地城镇化，提高农村村容村貌，实现村民富裕。

2、开发依据

十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要赋予农民更多财产权利。其中，“保障农户宅基地使用物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”被认为是破除城乡二元结构桎梏的重要一步。《决定》提出试点建立农民宅基地的抵押、退出、转让机制，明确赋予农民足够多的财产权利，如果宅基地能进行有条件的流转、租用，将有效缩小城乡差距，提高资本与资源的市场化流动。

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中进一步提出健全农村土地管理制度，“健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度。在符合规划和用途管制前提下，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围和途径。建立集体经营性建设用地增值收益分配机制。”

盘活农村存量建设用地，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

3、开发的原则

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置”。由于尚无关于宅基地的规范性流转相关举措，为此，考虑到温江区的实际情况，在不违反原则的前提下，探索一种创新的农村集体建设用地（宅基地）利用模式，该模式必须满足以下几个原则：

（1）合法性。要保障村民合法利益不收侵害，即农村集体建设用地（宅基地）所有权归属不变，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。

（2）公平性。合作双方主体为村民及投资方，按照市场经济公平性的原则进行合作。一是要提高村民生活质量。通过盘活农村集体建设用地（宅基地）资源获得一次性收入，至少能满足至少大部分村民在外购买普通住房的资金需求;同时，村民每年有可持续性收益。二是要保障投资方合法权益。产业资本能快速落地，项目能迅速建设，资本与资源的市场化流动能加快;

（3）合规性。林盘的开发利用在保护原生态、原住民、原风貌的前提下，在不违背规划、国土的相关管控要求下，通过对村民现有房屋进行加固、修缮、装饰，提高村容村貌，不违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

为此，我们充分与不同投资商、以及幸福、岷江、友庆等村干部、村民進行充分沟通交流后，本着公平、公开、市场化的原则，提出建立集体建设用地（宅基地）长期租赁使用的模式，充分解决农村区域资源浪费严重、利用程度低、产业资本落地慢的局面，提高资本与资源的市场化流动，有效促进资本下乡，推动城乡融合。

4、具体操作模式

（1）村民自主。管委会搭桥、镇（村）与投资方商榷，愿意与投资方合作的村、组每户村民都与村集体经济组织签订委托协议，全权委托村集体经济组织负责产业植入的相关事宜。

（2）房屋补偿。对宅基地上的房屋（包括林盘地上的树、坟墓等），严格按照川府函[2012]99号文件补偿标准进行补偿，补偿以后房屋及林盘要保持原状留在原地供投资方使用。

（3）土地租賃。首先租用宅基地及林盘地，对宅基地按照双方商议的标准，由投资方对宅基地进行租赁（所有权归村民），租赁期为长期租用，一次性次给付40年租金，给付租金时参考当时的土地价格作适当调整。农用地租赁范围可根据项目需要进行协商。租金目前按照1200斤大米/亩.年的标准，租金按年支付，一次性租40年。如遇政府征地双方补偿在协议中约定。

（4）建设要求。投资方在农村集体建设用地（宅基地）上进行建设，需满足规划、国土的相关管控要求。在建设过程中，投资方须聘请第三方机构分别从环评、质检、安检、消防等方面对项目建设的全程监控。

（5）农民安置。对有一定经济基础的安排到安置小区自行购买房屋（鼓励购买商品房），对极少数特殊困难户，由村集体经济组织负责安排长期租赁房屋居住。

（6）合同终止。投资方负责经营、维护，如果中途不再经营又无法及时兑现租金，地面建筑无偿交付村集体经济组织处理，投资方不得贱卖地上资产。

选取成都市温江区万春镇新升村12组约100亩用地（其中农用地约85亩，宅基地约15亩）进行试点。该地块涉及总人数92人，按照宅基地使用权租用、房屋补偿、农用地租用的模式，总计支付成本约2370万元，获得15亩建设用地及85亩农用地40年使用权。

从村民角度来看，对于有房有地：第一年每人获得约9.26万元房屋征用及土地租用费，以后平均每人每年获得约0.28万元农用地租用费，第21年获得约6.8万元土地租用费。对于无房有地：第1年和第21年平均每人获得约6.8万元土地租用费，以后平均每年获得约0.28万元农用地租用费。

5、效益分析

通过建立集体建设用地（宅基地）长期租赁使用的模式，进一步促进乡村振兴产业植入方式，加快乡村产业发展速度，提高农民收入水平，改变农村生产方式，取得良好的经济和社会效益，主要体现在以下几点：

（1）保护川西林盘风貌。产业化项目充分利用原宅基地进行建设，严格按照传统川西林盘风貌及空间形态进行管控，使川西林盘风貌得到保护。

（2）改善村民居住环境。村民通过盘活资源，可以自由的选择环境品质较高的社区居所，脱离了原有的居住环境。

（3）提高村民收入水平。一方面村民可以在项目打工，变身产业工人，解决其就业问题，使其具有工资性收益;另一方面，村民通过盘活资产，长期具有一笔稳定性租赁性收入。同时，保障村民未来还有一份资产可留给后代。

（4）增加政府税费收入。通过该模式，产业化项目在不违法违规的前提下快速落地，快速投运，对加快区域产业发展、提高产业形态、激活社会资金，具有良好的促进作用。同时，通过一三联动，会大大增加政府税费收入。

参考文献：

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[5]孟莹，戴慎志，文晓斐.当前我国乡村规划实践面临的问题与对策[J].规划师，2015（2）