近年来我国灾害应急管理的发展及其成效研究

刘亮

【摘 要】我国由于人口众多且面积广大，故而自然灾害多发，为此，完善灾害应急管理这一活动也自然对我国发展有着颇为重大的意义。自从20世纪中期开始，我国在抵御自然灾害这一层面得到的成果不可谓不众多，在灾害应急管理方面这一领域积累的经验也不可谓不多。以此为基础，本研究分析了近数十年以来我国造灾害应急管理这一方面所获的发展和所得到的成效，以供这一领域的研究和实践活动所参考。

【关键词】成效；发展；灾害应急管理

一、引言

自从20世纪中期中新中国成立至今，我国自然灾害屡有发生，导致的经济损失也是“有目共睹”。针对这样的状况，政府先后采取了多种措施，并且逐渐形成了一种该和我国表现出的灾害特点相“配套”的应急管理模式，由此来尽最大努力保证社会发展的“平稳性”。

二、新中国成立之初到20世纪60年代中期的灾害应急管理

在这一时间段中，所开展的灾害应急管理活动基本上都沿用先前绵延数十年时间的战争期间使用的灾害应急方面之管理模式——即以政府牵头开展生产自救方面的活动。在当时“一元化”领导机制的左右下，国家一直都贯彻“应急动员”这一方面之原则，仰仗群众运动的方式来开展抗、救灾活动，在临灾救济、灾民安置等诸多领域积累了为数众多的经验。救灾制度体系构建的过程中，将重点置于救灾物资发放、灾情信息发布、税收减免管理、灾情监督检查等方面，也进行了一系列的防灾减灾活动，建立了以红旗渠为代表的众多水利工程，同时政府也创建了粮食储备制度，还高度重视森林、水土之类的保护。在此时期，政府提出了众多的保障群众温饱这一方面之要求——这也体现出了很多人本主义理念和尊重生命方面的价值观。但是上述措施也有着明显的不足之处——如灾害管理活动基本仰仗人治，政府方面强行采用精简机构、削减城市人口、“知青下乡”之类群众运动式办法来应对自然灾害。以至于造成灾害应急管理这一方面的法律法规建设出现很大程度上的，以至于国内应急慈善协会等民间组织越来越少，国外的灾害救援处于“爱莫能助”状态。

三、20世纪60年代中期到20世纪70年代中期（改革开放前）的灾害应急管理

在这一阶段，先后出现了大洪灾（河南）、通海地震（云南）、唐山地震（河北）之类。在此阶段，政府对灾害应急管理十分关注，但其在具体的管理管理中却仍沿用前一阶段的处理方式。虽然仍采取“一元化领导”这一作法，但由于众所周知的原因，政府应急管理机构乃至于中央应急机构都已经实际上不能保证发挥自身的作用，应急管理单位在此之中甚至仅有拨款职能而已。为了更加有效地应对各种形式的灾害，中央农业委员会“临危受命”成为了全国救灾工作的最主要“协调者中央及地方个级别的政府也都结合国家发展实际状况，成立了各自的灾害应急方面之管理机构。在本阶段之中，灾害应急管理方面的很多活动都有军方介入并发挥重要作用，甚至有很多军官也都先后加入了救灾指挥活动的中枢机构，政府、军队联手配合社会群众应对灾害——这样的管理体系很大程度上提高了灾害应急管理方面活动的效率。除此之外，该阶段还进一步制定了地震和气象灾害方面“预防为主”这一应对原则，从而使得我国地震、气象等方面的灾害预防工作获得了很大程度上的推动力量。然而，这一阶段之中有很多机构仍然遭受了不同程度的破坏或者因故而被撤销，以至于当时临时灾害应急领导机构所具备之职能被严重削弱，在这一阶段，开展管理的办法还是停留在人治层面上，盲目拒绝国外救助，过于重视自力更生——如此的做法除了会导致本国的财政负担大为增加之外，也会对国际交流产生阻碍作用。

四、我国地震后的灾害应急管理成效——以汶川地震为例

（一）基层成为灾害应急管理重点，基层灾害应急管理能力显著提高

在基层灾害应急管理这一方面的能力有着颇为显著的对应急管理工作质量层面之影响。人类社会发展中，抗击自然灾害是一个不可推卸的主要任务，为此，预支有关的部门有必要采取有效且断然的措施对人与自然之间的关系做出协调，提升全民防、抗灾领域的意识，整个国家范围内都应充分提升综合防、抗、减灾方面之能力。在四川汶川地区发生地震后，我国政府对期间的经验教训做出了全面总结，由此更大程度上对基层应急管理体系的建设活动做出关注和“助力”。由此国家才更大程度上扩大了基层应急管理活动的“涉及面”企事业单位、社区、社会大众之类都获得了极大程度上的扩大。社区方面采取电视、广播、网络、报纸等众多媒介向辖下的社会成员宣传管理知识，并且使用了诸如情景模拟、真实案例分析等多为数众多的办法开展相应的应急训练，由此来使得居民可以对灾害应急工作有一个正确的理解；以社区之中设立的应急管理宣传文化站、活动室、宣传栏之类作为最主要载体，从而形成良好的环境氛围，逐步形成社区灾害应急管理这一领域文化体系；作为学校方面，则应在编写的教材中“加入”各种应急知识，同时也能够“渗透”应急知识于相应的课堂教学中，在教育教学中渗透公共安全教育方面的内容，借助于各种形式的宣传活动来最大程度上增强学生的危机意识，进一步培养学生所具备的应急能力；作为其他社会成员，则应从各自的角度出发，采取各种各样的形式来重视公众减灾、防灾，树立互助、自助等方面的意識，进行覆盖全民的避灾自救、防灾知识等层面的教育活动，由此来加强其自救、防灾之类层面的能力。

（二）注重科技的支撑作用，灾害应急保障能力明显提高

在整个灾害应急管理活动进程中，来自于科学技术层面的大力支持自然是必不可少之物。我国所开展的科技和应急管理这一层面的工作各部分间之联系也因此越来越密切——也正因如此，我国防、减灾活动之效率方才获得了极大程度上的提高，社会需求、国家政策之类也因此发生了颇为显著的变化。我国的很多地方在开展的工作中一直都很重视建设应急科技支撑机制这一方面的活动，从而对我国全面开展应急管理活动产生了极大的推动作用。科技的发展已经能够令为数不少的新兴技术应用在各种形式的灾害应急管理工作中充分发挥作用，在目前，此方面较为常见的技术主要包括“互联网+”、大数据之类的技术，其都能够很好地保证了平台表现出的互联性，以至于系统对接、信息资源共享水平也自然是“水涨船高”，上述诸多技术在灾害救援、预防、重建等活动中也都发挥了不可替代的作用，相应地，系统应急管理效率也自然是今非昔比应急管理的成本投入自然会很大程度上减少，由此造成的损失也能够因此被控制住。在如今，我国已经构建了为数不少的多层次平台体系，从而总结了汶川、玉树等地的地震为代表的各种灾害应急管理中所总结到的经验，并由此创建了国家级别的“应急广播中心平台”，在这一过程中，构建起了颇为完善的一系列突发事件监测、网络舆情预警之类活动的体系，从而极大程度上提升了我国的突发事件保障这一方面之能力。

（三）社会主体参与积极性大，形成了多元主体协同参与的格局

在先前的一系列应急管理工作中，我国一直都使用“强政府、弱社会”为主要特征的应急管理模式，对政府的依赖度较高，社会参与不广泛。然而，我国相关部门在处理汶川地震这一活动的过程中，已经实际上形成了以“多元主体协同参与”为主要特征的格局，社会上的不少组织和公众也都能够机会参与其中。在上述目的达成之后，多元主体协同格局也获得了很大程度上的“完善化”，志愿者组织因此得到了相对较高的参与积极性，在这样状况的进程之中，其自然会成为灾害救援中一个不可或缺的重要力量。志愿者组织中人员的复杂性较强，包括为数众多的社会群体，人员队伍也缺乏应有的稳定性，且有着颇明显的活动秩序之问题。针对上述状况，社会公众也更加关注志愿者组织以及其所表现出的服务之科学性和规范性，并且进一步将之纳入法律体系之中。有关于志愿服务这一层面的地方立法过程中所获得的诸多经验也同样可以提供参考给我国专门立法方面的活动。社会组织也有机会不断提升其参与力度，除此之外，多元主体参与格局也会愈发“科学化”和“规范化”。

五、总结

自从20世纪中期中新中国成立至今，我国自然灾害屡有发生，导致的经济损失也是“有目共睹”。我国由于人口众多且面积广大，故而自然灾害多发，为此，完善灾害应急管理这一活动也自然对我国发展有着颇为重大的意义。数十年间，我国的灾害应急管理水平处于整体上升态势，所获得的工作经验也不可谓不多——这也为我国社会的长治久安做出贡献。

（中国人民银行武汉分行，湖北 武汉 430071）

参考文献：

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